司法体制改革背景下建立检察官单独职务序列问题研究

2018-04-18李涛

中国检察官·司法务实 2018年3期

李涛

关键词：检察官单独职务序列

建立检察官单独职务序列，就是要建立与行政职级完全脱钩的检察官单独的职务序列，改变过去检察官行政职级与公务员职级相对应做法。《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》（以下简称《试点方案》），有力解决了检察人员分类后检察官在职数比例、配备规格以及晋升年限等方面的诸多问题，但在具体实施过程中也遇到了许多新问题亟待解决。

一、建立检察官单独职务序列的现实意义

（一）推进队伍建设专业化职业化的必由之路

从坚持党管干部的原则考虑，中国共产党执政资源系统良性运行的前提是各个资源要素本身能够得到有效地开发[1]，用人权是党最重要的执政权，检察权是执政权的重要组成部分，检察机关的用人权必须由党执掌;从遵循职业特点和司法规律考虑，检察人员的管理模式不同于一般的公务员管理，要建立公正、高效、权威的司法制度，必须建立有别于其他公务员的管理制度，与行政职级完全脱钩;从建设高素质检察官队伍考虑，建设一支高素质的专业化、职业化检察官队伍，既是增强检察人员的职业荣誉感和使命感的本质要求，也是确保公正司法，让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义的应有之义。

（二）坚持以问题为导向改革的必然结果

检察官单独职务序列是随着司法体制改革的不断深化，坚持问题导向催生的结果。从历史发展的角度来看，我国检察官管理制度经历了由高度集权到双重管理，再到法治化管理的逐渐发展的过程。随着我国法治建设进程的不断加快，传统检察官管理模式已经越来越不能适应新形势发展的需要，最直观的现象就是“千军万马挤独木桥”，大批的检察官为了晋升行政职级，离开办案一线去做管理，因此建立检察官单独的职务序列显得尤为必要。

（三）遵循检察工作和检察官管理规律的必然选择

长期以来，检察人员实行与综合管理类公务员基本相同的管理模式，没有体现检察人员的职业特点，不利于调动检察人员的积极性。一方面，行政职级与工资待遇挂钩，造成大量本想专注业务工作的检察官被迫追求行政职级的晋升，造成工作注意力的分散;另一方面，一线办案力量短缺，案多人少矛盾突出，而检察人才又不断流失到行政管理岗位，严重制约了检察工作的发展。建立检察官单独职务序列，有利于发挥制度引导作用，做到“使用人也培养人，关注工作也关注人”[2]，这也是遵循检察工作和检察官管理规律的必然选择。

二、建立检察官单独职务序列的制度优势

（一）检察官职业发展通道更为通畅

《试点方案》沿用《检察官法》确定的“四等十二級”，对省级、市（地）级、县级检察院，以及直辖市检察院分院、副省级城市的检察院的等级设置作出了规定，对直辖市所属区、县，副省级城市所属区检察院的等级设置也作出了原则规定。同时，规定个别长期在基层任职、工作特别优秀、作出突出贡献的检察官，经审批可晋升至二级高级检察官，这样一来大大拓宽了检察官职业发展空间。如市（地）级检察院增设一高，扩大了二高人员比例;县级检察院增设三高，扩大了四高人员比例。此外，还打通了上下交流渠道，突出了基层导向。如规定县级检察院检察官可以从五级晋升至三高，个别还可晋升至二高。

（二）检察官等级晋升方式更为多样

《试点方案》规定晋升方式分为三种，根据年限按期晋升，较为优秀择优选升，表现突出特别选升。具体来讲，一是按期晋升，即各级检察院的检察官均能按照任职年限逐级晋升到一定等级。二是择优选升，对晋升较高等级的检察官，实行比例或数量控制。三是特别选升，对特别优秀或工作特殊需要的，可以破格或越级晋升。省级检察院二高以上、市（地）级检察院三高以上、县级检察院四高以上，实行择优选升，其他等级按期晋升。在晋升年限上，从五级晋升至一级，每一级2年;从一级晋升至三高，每一级至少3年;从三高晋升至一高，每一级至少5年，从整体上避免晋升过快、过早达到“天花板”，从而提供一种持续的激励。

（三）确定检察官等级比例更多考虑基层一线导向

《试点方案》在确定各级检察院检察官等级比例时，更多体现出重视基层一线的导向。一是择优选升的等级比例越向下比例越高，省级院为20%，市（地）级院为30%，县级院为40%。二是对员额较少的检察院，择优选升的检察官等级可核定为若干名。三是择优选升的检察官中，除院领导人员外，明确要求在一线办案岗位的保证有一定数量，在等级比例上高于综合管理类其他类别公务员的职数比例。

三、当前建立检察官单独职务序列面临的主要问题

（一）部分检察人员对新旧检察官等级理解还不够透彻

《试点方案》实行的是全新的“四等十二级”单独职务序列，但由于之前实行传统管理模式的时间较长，有的地区检察人员一时间还不太适应，传统的“大一统”干部管理惯性短时期内难以转变，导致一些地区检察人员对新的等级概念理解还不到位。而且检察官单独职务序列是一个全新的职务序列，没有参照坐标，目前“两高”和中组部针对有关问题的答复，仍停留在各省对《试点方案》的理解和对未来困难的估计上，具体推进过程中还会出现什么样的问题目前无法充分预测，只能在未来实践中见招拆招，因此，有些检察人员对新序列还持观望态度，思想不够重视，推进热情不高。

（二）部分地区开展职务套改前后衔接上还存在一定梗阻

《试点方案》实施以来，虽然各地检察官职务套改已基本完成，但还需进行检察官单独职务序列等级的确定，由此也产生了一些新的问题。比如，部分人员保留了原检察官职务等级、部分人员没有按期晋升等级、未入额检察官将来可能入额时如何实现等级转换等衔接上的具体问题。有的地方资深检察官临近退休觉得参加入额检察官考试比较麻烦，有的也想把机会让给年轻的检察官，于是选择放弃入额，结果到退休时才发现自己因为放弃入额，丧失了检察官等级晋升的资格，退休后享受不了相关待遇，由此引发情绪上的不满，值得引起充分重视。

（三）检察官单独职务序列配套制度的制定还比较滞后

检察官单独职务序列改革是一项系统工程，虽然各地制定了部分与检察官单独职务序列的配套制度，但从实际需要来看还远远不够。一方面，《试点方案》实施后建立检察官单独职务序列工作正在加紧有序推进;另一方面，建立检察官单独职务序列配套制度却没能实现步步紧跟，有的配套制度明显具有临时性、应急性的特点，难免带有一定的局限性。特别是在检察官考核评价、晋级选升、培养交流、退出机制等方面的配套制度建设相对滞后，较大程度上影响到了检察官单独职务序列改革的深入推进。

四、完善检察官单独职务序列的路径方法和对策建议

（一）理念先行：正确认识实施检察官单独职务序列后的“两个关系”

正确认识检察官单独职务序列与公务员分类管理、检察院工作人员分类管理的关系。首先，司法人员的分类管理作为公务员分类管理制度的重要组成部分是走在改革前列的。检察官在人事管理上与列入公务员范围的其他机关工作人员有着共同特点，可以用《公务员法》来规范这些共性的管理要求，其特殊管理要求可以由《检察官法》来规定，两者之间不存在根本上的对立和矛盾。其次，检察官单独职务序列与其他公务员职务序列相比又有明显的不同。如职务设置不同，其他公务员都是根据机构規格设置职务层次，检察官等级与行政职级完全脱钩，等级设置突破了所在机构的规格。再次，实行检察官单独职务序列并非是使检察机关各类人员相互隔离、彼此阻断。在检察院内部各类人员之间、检察院与其他单位之间仍然有交流通道，留有制度接口。人的思想是客观事物在人头脑中的反映，思想工作必须在客观现实中去寻找思想产生、发展、变化的原因[3]。

（二）问题导向：立足现状加强实施过程中具体问题的沟通协调

一方面，扎实解决检察官单独职务序列试点中的突出问题。如针对检察官等级职数和晋升方式等职业发展方面的重大问题，最高人民检察院可考虑直接与中组部、中政委沟通协调，各省级院也可以积极主动与当地组织人事部门协商解决，在权限范围内积极争取。又如，针对检察官单独职务序列工资制度问题，最高人民检察院可以与中政委、人社部和财政部沟通，各省级院也可以加强与省级有关部门沟通协调，出台具体实施办法，促进问题的解决。另一方面，要重视解决具体问题。及时了解各地检察官单独职务序列改革进展情况，加强问题追踪，就改革中出现的具体问题统一口径，必要时可考虑组织专题培训班作出系统解答。在办理各地递交的关于检察官职务等级晋升申诉材料时，答复过程中要注重说理并请当地检察机关政工部门做好解释说明工作。针对一些突出棘手的具体问题，可以联合最高人民法院，按照组织途径向中组部、中编办提出可行性意见，积极推动相关问题的解决。

（三）制度配套：立足长远出台检察官单独职务序列系列配套制度

解决带有普遍性的问题要着眼长远的管理制度设置。一是针对检察官等级确定、晋升等重大问题，尽快出台相关配套制度。如在最高人民检察院层面制定检察机关各类人员职务序列晋升指导意见，在省级院层面可以协调有关部门先行制定等级晋升办法。二是针对检察官晋升依据的问题，尽快出台配套操作办法。如在传统考核工作的基础上继续深化，出台简便易行的检察官业绩考评办法，为检察官晋升提供科学、令人信服的可靠依据。三是针对检察官待遇保障的问题，尽快落实配套制度。如制定出检察官绩效考核及奖金分配指导意见，实现对检察官及其他检察人员的绩效考核，并与奖金待遇挂钩，从制度机制上保证检察官单独职务序列改革的推进实施。

（四）组织保障：重视检察官单独职务序列政策宣传和督查指导

推进改革需要全体检察人员的理解和支持，更需要组织的坚决推进和保障。一是做好检察官单独职务序列政策宣传。及时解读单独职务序列政策信息，通过会议动员部署、集中政策宣讲、邀请专家解读、组织专题培训、印发宣传资料等多种方式和渠道，引导广大检察人员正确认识和理解新的“四等十二级”的单独职务序列。二是注重实施检察官单独职务序列的督查指导。有条件的地方可以成立检察官队伍管理与组织建设改革督查机构，如最高人民检察院专门成立有检察队伍管理与组织建设改革督查办公室，加强对包括检察官单独职务序列在内的改革任务的督查落实。部分省级院采取建立改革台账、完成工作销号、定期组织通报等方式加强督查。