改革开放以来上海国际航运中心建设历程

张励

港为城用，城以港兴。改革开放四十年来，上海市委、市政府始终把建设上海国际航运中心作为城市发展战略的核心内容之一，从宏观到微观、从思路到实践作出全面探索，推动港口布局从河口港向海港发展，生产结构从散货装卸向集装箱运输转型，产业内涵从运输中转向航运服务和资源配置发展。建设上海国际航运中心，不仅有力支持了上海经济社会转型发展，实现港口发展与上海城市发展之间的良性互动；而且积极服务于国家战略和改革举措，为推动长三角地区、长江流域的发展发挥了辐射带动作用。

一、战略定位：从重要交通枢纽到国际航运中心

上海位于我国南北海岸线的中心，是长江入海的咽喉，上海港的经济腹地几乎囊括全国20-30%的地区。改革开放以来，无论是中央层面还是上海自身在重新思考城市发展方向过程中，始终把发挥上海港“襟海带江”的地理条件和沟通国内国外的独特优势，作为实现上海向多功能中心城市转型的前提和基础。从1980年代提出建设重要交通枢纽，到1990年代正式提出建设上海国际航运中心并将其纳入“四个中心”发展战略，航运中心建设在上海发展战略中的突出地位和重要价值逐步凸显。

1.建设重要交通枢纽，实现向多功能中心城市转型的基础条件

党的十一届三中全会以后，我国的改革从农村到城市、从经济领域到其他领域不断延伸，为我国的经济建设和各项事业的发展打破了体制机制障碍，注入了生机和活力；对外开放从创办经济特区到开放沿海港口城市和经济开放区不断拓展，多层次、有重点、点面结合的对外开放格局逐步形成。

在这一背景下，处于改革开放

“后卫”位置的上海，面对历史遗留的老问题与体制转轨中出现的新矛盾叠加交织的考验，开始对城市的发展战略和功能定位作出重新思考，先后制定《上海经济发展战略汇报提纲》《上海城市总体规划方案》，提出上海要逐步从单一功能的工业基地向多功能中心城市转变。其中，如何充分利用上海良好的港口条件，发挥好重要交通枢纽的作用，成为推动上海向多功能中心城市转型、实现上海改造振兴的重要内容。

从国际贸易格局中思考上海港的地位，努力建成重要的国际枢纽港。上海港是我国最大的港口，1982年时的吞吐量约占全国沿海港口吞吐总量的38%，同160多个国家和地区有贸易往来，外贸吞吐量占全国沿海港口外贸吞吐总量的22%左右。但从国际范围看，上海港处在日本神户、横滨，韩国釜山及新加坡港的包围之中。与这些港口相比，上海港面临着对外贸易的发展与落后的港口设施之间的突出矛盾，压港、压船严重。因此不应满足于上海港作为我国最大港口的地位，而是要参与东北亚地区日趋激烈的港口竞争，跻身国际枢纽港行列。

从港口与城市的相互关系中思考上海港的作用，为上海建成多功能中心城市提供有力支撑。港口与城市相互依存、相互促进，港口是城市对外交流的门户，城市是港口繁荣发展的载体。1986年5月，时任上海市市长江泽民在“勒哈佛、墨尔本、大阪、旧金山、上海友好港国际研讨会”开幕式讲话中就指出，港口如何依托城市现有的经济、技术条件，达到自我完善、自我发展，而城市经济又怎样利用港口门户走向世界，应该是我们在世界经济新的挑战面前所要研究的主要课题。上海港的发展不仅是要实现港口设施的现代化，更重要的是发挥好港口的功能，为实现上海向多功能中心城市的转型、建成“太

平洋西岸最大的经济贸易中心之一”发挥基础性作用。

2.城市功能定位进一步深化拓展，确立上海国际航运中心目标

进入20世纪90年代以后，随着中共中央作出浦东开发开放的重要决策，党的十四大明确把上海建成“一个龙头、三个中心”的战略定位，上海对外经贸交流规模不断扩大，1993年首次突破100亿美元大关，达到127.18亿美元，作为上海腹地的长三角地区和长江流域对外贸易也呈现迅猛增长之势，这要求上海港加强港口建设扩展货物交流的平台。上海的产业结构战略性调整持续推进，优先发展第三产业，积极调整第二产业，稳定提高第一产业，以上海港为基础的航运业的发展既是现代服务业的重要内容，也是支撑金融、贸易、信息等产业发展的重要基础。

为此，上海依据世界经济发展趋势和国家整体发展战略，对原有城市发展定位作出调整和补充，在制定《迈向21世纪的上海》发展战略时，首次提出把上海建成为国际航空航运中心的城市功能定位。1995年12月，徐匡迪代表上海市政府在第八届国际海事技术学术会议上提出，用二三十年时间，分三大步把上海建成国际航运中心。

中共中央、国务院出于发挥上海在经济、贸易和金融等方面的产业优势，整合带动长三角港口资源，推动长江流域经济发展的考虑，积极支持上海关于建设国际航运中心的设想。1995年12月，中央领导批示指出，把上海建成国际航运中心是开发浦东，使其成为远东经济中心，开发整个长江的关键。1996年1月，时任国务院总理李鹏在沪召开江苏、浙江、上海两省一市负责人会议，正式启动以上海深水港为主体，浙江、江苏的江海港口为两翼的上海国际航运中心建设。2001年5月，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（1999年至2020年）》，明确要“把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。

2009年4月，国务院颁布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，进一步明确了上海国际航运中心发展的战略目标和任务。

由此，上海国际航运中心建设的實施框架进一步清晰。到2010年，基本形成上海国际经济、金融、贸易和航运中心的框架，形成与现代化国际大都市发展相适应的总体布局和主要标志。到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。

上海国际航运中心建设在“四个中心”体系中的优先发展地位进一步明确。与建设经济、金融、贸易中心不同，建设国际航运中心受到的政策影响和限制较少，更容易发挥上海的主动性。加之上海已经建成较为完备的现代航运基础设施网络，具备加快形成国际航运中心的硬件条件。这两方面因素要求上海不应简单地把建设国际航运中心作为国际经济、金融、贸易中心建设的载体和手段，而应率先推进国际航运中心建设。

3.服务国家战略，上海国际航运中心建设加快向纵深推进

随着上海国际枢纽港地位的初步确立，建设上海国际航运中心的聚焦点已经从如何加快建成向如何发挥作用转变。党的十八大以来，随着全球经济格局深度调整，我国经济发展进入新常态，以习近平同志为核心的党中央实施“一带一路”“长江经济带”等重大国家战略，开展设立中国（上海）自由贸易试验区等多项改革措施。

作为“一带一路”和“长江经济带”两大国家战略的交汇点，上海的地位重要、作用特殊，是“长

江经济带”建设的“龙头”、自贸试验区改革的“试验田”和“一带一路”建设的“桥头堡”。这也要求上海国际航运中心建设必须紧密对接国家战略，创新区域协调发展体制机制。2016年8月，上海市发布《“十三五”时期上海国际航运中心建设规划》，提出要从服务“一带一路”和“长江经济带”发展、服务全国港航业发展、开展航运制度创新和优化航运发展环境三个层次深化上海国际航运中心建设。2017年5月召开的上海市第十一次党代会再次强调，上海国际航运中心建设要积极服务国家“一带一路”、长江经济带发展战略，大力促进长三角地区率先发展、一体化发展。2018年4月，上海发布《关

于全力打响上海“四大品牌”率先推动高质量发展的若干意见》，围绕打响“四大品牌”，基本确立航运服务全球枢纽节点地位。其具体内涵包括：

主动对接“一带一路”国家战略的实施，巩固提升全球枢纽地位。积极融入基础设施互联互通和国际大通道建设，加强国际航运中心战略性设施布局谋划和建设，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效、具有全球航运资源配置能力的航运中心，使上海国际航运中心进入世界航运中心前列。

积极参与“长江经济带”建设和长三角一体化进程，全面提升区域综合运输能力。把长三角地区、长江流域经济发展的区域一体化格局作为上海国际航运中心建设的强大推动力，提升长江黄金水道功能，率先建成网络化、标准化、智能化的综合立体交通走廊，增强对长江经济带发展的战略支撑力。加强长三角区域合作，在国家有关方面的统筹下合理布局长三角地区的航运和物流资源，与长三角地区各港口城市协同共建上海国际航运中心，共享航运中心建设成果。

二、发展路径：坚持硬件与软件建设并举

为了使上海国际航运中心建设更好地适应上海经济社会发展的需要，体现国际航运业发展的新趋势，上海将其作为一项系统性工程，坚持基础设施硬件建设与服务软环境建设并举的方针，聚焦优化布局、完善结构、提升层次等关键环节，推动上海国际航运中心的形态和功能实现跨越式发展。

1.创新港口布局，从河口港向海港发展

新中国成立以来，上海港的空间布局基本延续依托现有地理条件和港口资源、以黄浦江为主的发展思路，港口主要分布于黄浦江两岸。随着国际上船舶走向大型化，黄浦江的水深条件显然难以满足。于是，在20世纪八九十年代，上海港掀起了以建设集装箱码头和老港区改造、外移为重点的改建高潮。在黄浦江关港地区和长江口南岸的宝山、外高桥地区先后建设了朱家门、关港、宝山、罗泾、外高桥等新港区，以及宝钢等大型货主码头；同时对黃浦江内的老港区进行改造，搬迁十六铺客运码头，拆除南站煤码头等。但受到“拦门沙”的影响，长江口航道水深仅为7米，乘潮方能进出吃水9米的船舶，作为远洋干线主要船型的第五、第六代集装箱船无法满载进出。1998年1月，长江口深水航道整治工程正式启动，至2010年完成，前后历时十三年。工程按照“一次规划、分期治理”的思路分三期实施，使长江口达到12.5米的通航水深，长江口航道能力得到一定程度的改善。

但无论是港区布局从黄浦江到长江口的调整，还是航道的疏浚和整治，都无法从根本上解决航道水深不足的问题。为了解决这一制约上海国际航运中心建设的瓶颈问题，在1992年召开的市第六次党代会上，市委就把深水港建设列为上海新一轮城市基础设施建设十大工程之首，并组织专家先后对北上

（罗泾）、东进（外高桥）、南下（金山嘴）等建港方案进行论证，但均因航道水深不够、岸线不足等原因而作罢。1995年，上海提出跳出长江口，在距离上海最近的洋山岛建设深水港区的战略构想。洋山港具备建设15米水深港区和航道的优越条件，可突破上海市行政辖区内没有深水岸线的自然条件限制。从1996年起，上海在交通部等国家主管部委的指导下，历时四年，分200多个专题，开展上海国际航运中心洋山港区建设方案、港址论证和建设前期工作的研究。2001年3月，国家正式批复洋山深水港区一期工程立项。2002年6月，上海国际航运中心洋山港区一期工程开工建设，至2006年8月竣工验收。洋山港二期工程从2005年6月正式开工，至2006年底建成开港、投入运营。继洋山深水港一、二期工程投入使用后，三期工程和四期工程分别于2008年12月和2017年12月投入运行。洋山港的建设，开创了远离大陆依托海岛建港和陆岛联动营运、港城同步发展的新模式，也标志着上海国际航运中心的主体上海港基本完成由河口港向海港的转变。

2.调整生产结构，从散货装卸向集装箱运输转型

集装箱运输是一种现代化运输方式，具有装卸速度快、质量好、船期短的优势。早在20世纪60年代，欧美国家就已开始采用集装箱运输的方式，到20世纪七八十年代，集装箱运输的优越性越来越被人们所认可，成为国际海上货运的主导方式。

为适应国际货运的发展要求，需要大规模改造现有码头设施，建立专门的集装箱码头，扩大集装箱码头通过能力。从1980年起，上海开始对部分散货码头泊位进行改造，建成一批集装箱装卸专用码头泊位。1993年，上海港集装箱综合发展有限公司与香港和记黄埔合资56亿元，组建了全国最大的集装箱码头企业——上海集装箱码头有限公司，引入国际上先进的集装箱码头管理模式和装卸设备。从1997年起，上海港又投入大笔资金对集装箱码头开展较大规模的建设和改造，仅1999年一年就安排集装箱项目投资资金8.2亿元，占固定资产投资总量的82.2%。共完成外高桥一期、龙吴港区、洋泾港区和宝山港区的集装箱化改造，新建外高桥港区二期、三期和四期集装箱码头，上海港在港口现代化进程上取得重要进展。

为推动集装箱运输业的发展，上海还积极开辟集装箱航线，建设通达全球的干支线航运网络，吸引著名的国外航运公司在沪设立机构。1978年9月，中远上海分公司开辟我国第一条国际集装箱班轮航线——上海至澳大利亚航线。次年4月，柳林海号货轮抵达美国西雅图港，开辟新中国成立以来中美之间首条航线。20世纪90年代以后，上海国际航运中心建设加速了国际航线和航运公司向上海的集中。中远集装箱运输有限公司、中国海运

（集团）公司、中外运集装箱运输有限公司，以及由中远与中海重组而成的中国远洋海运集团的总部均设在上海，马士基、东方海外、韩进等全球前20家班轮公司都把上海港作为基本港之一。目前，上海港每月国际航班数超过1300班，覆盖亚欧、美洲和非洲航线，已成为我国集装箱航线最多、航班最密、覆盖面最广的港口。

3.提升产业能级，从运输中转向航运服务和资源配置发展

建设国际航运中心，不仅需要具备一流的硬件设施，完善的软环境也是不可或缺的，但这也是上海面临的突出“短板”。根据国务院颁布的《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》要求，上海提出要加快推进现代航运服务体系建设，营造便捷高效安全法治的口岸环境和现代国际航运服务环境，进一步增强国际航运资源整合能力和国际竞争力，上海国际航运中心建设由注重基础设施建设转入提升基础设施能力与发展服务软环境并举的阶段。

加快航运要素集聚。1996年由交通部和上海市共同组建的上海航运交易所，已成为全国集装箱班轮运价备案中心、中国船舶交易信息中心，集装箱运价指数成为全球集装箱运输市场的风向标。波罗的海航运公会上海办事处等一批航运协会、航运人才培训机构、海事法律仲裁机构、全球九大船级社分支机构等功能性机构在上海集聚，航运融资、保险、衍生品等业务规模均居全国前列。“十二五”期间，上海还充分利用港口资源禀赋、先行先试政策优势和现代服务业发展基础，初步形成了外高桥、洋山—临港、北外滩、陆家嘴洋泾、吴淞口、虹桥、浦东机场周边等航运服务集聚区。

改善口岸环境建设。为提高口岸运作效率，上海航运交易所于1998年组建上海国际航运服务中心，引入与航运有关的港、航、货、贷企业及海关、国检、边防等单位，实施“一门式”服务。2002年“大通关”目标在上海各口岸提前实现。此后，上海又率先启动

“一单两报”、进口分类通关等改革措施，确保“管得住”又“通得快”。上海口岸各主管部门还积极提升口岸服务环境，加快推进洋山、浦东机场、北外滩和外高桥地区的“一门式”口岸通关服务中心建设工作。

三、功能作用：城市能级提升与区域辐射带动相结合

经过四十年的发展，上海港、上海站、浦东和虹桥国际机场、洋山深水港等海陆空重要枢纽陆续建成，上海的国际航运枢纽港地位初步确立，上海国际航运中心建设对经济社会发展的推动作用也日渐显著。从产业领域来看，不仅推动港航业自身的发展，也对工业制造、贸易、金融等相关产业的发展起到了促进作用；从地域范围来看，不仅推动自身城市能级的提升，也为长三角地区、“长江经济带”的发展起到了辐射带动作用。

首先，建设上海国际航运中心是提升上海城市能级的助推器。

建设国际航运中心对于上海提升城市能级的推动作用，可以从两个方面来分析。其一是直接经济贡献，即通过港口运营、航运及相关业务的发展，形成广大的产业规模，直接推动城市经济社会的发展。改革开放四十年来，随着国际枢纽港地位进一步巩固，集疏运体系不断完善，上海港经历了一个飞速发展的过程。1984年时上海港的吞吐量首次达到1亿吨，集装箱吞吐量首次突破10万标箱；到2000年，上海港成为2亿吨大港，集装箱吞吐量突破1000万标箱。2005年上海港货物吞吐量达到4.43亿吨，跃居全球第一大货运港。2010年，上海港集装箱吞吐量超过新加坡港，首次成为世界第一大集装箱港。截至2017年底，上海港集装箱吞吐量连续8年世界第一，上海机场旅客吞吐量1.12亿人次，在全球城市中排名第四，国际旅客和货邮吞吐量的全国占比分别达1/3和1/2，上海亞太门户航空复合枢纽地位基本确立。

其二是间接经济贡献，即通过支持上海充分利用国内国外两种资源、开拓国内国外两个市场，促进城市产业升级和经济转型，给上海经济社会发展创造间接和波及效益。建设上海国际航运中心不仅自身会产生巨大的经济效益，而且还作为货物、资金、技术、信息、人才等要素流通的主要载体和重要依托，对以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系的构建发挥促进和联动作用，增强城市的核心功能。有学者研究表明，国际航运中心建设为上海创造的直接、间接和波及贡献占全市GDP总量的15%以上，对上海的经济发展作出了重要贡献，其中虹口区的航运产业在区级财力贡献度中排名第一，占比达19%。

其次，建设上海国际航运中心是增强上海区域辐射带动力的着力点。

作为国际航运中心，不仅体现为拥有大型的现代化深水港口群，广泛的通达全球的航线网络，以及强大的航运服务体系；更体现在其对经济腹地的辐射影响能力上，推动港口城市与其他城市之间的互动发展。正因如此，上海国际航运中心自提出之时便明确“一体两翼”的基本格局。2012年制定的《上海市加快国际航运中心建设“十二五”规划》进一步强调，要把长三角地区、长江流域经济发展的区域一体化格局作为上海国际航运中心建设的强大推动力，提升上海国际航运中心的区域服务能力，使上海在服务区域发展的过程中促进自身发展。

随着长三角地区港口集疏运体系不断完善，通关模式和通关流程不断优化，上海港与长三角地区主要港口间合作关系逐步深化，形成以上海港为主，层次清晰、分工合理、优势互补的港口群，整体实力得到快速提升。1996年时全球百大集装箱港口中，长三角地区只有上海港位列其中，总箱量在百大港口中占比不足2%；到2016年，全球百大集装箱港口中，长三角港口占据5席，上海港和宁波-舟山港分列第一、第四位，总箱量占比达到13.17%；在港口货物吞吐量世界排名前十位中，长三角港口也占据3席，宁波-舟山港、上海港和苏州港分列第一、第二和第四位。上海国际航运中心建设不仅促进长三角地区外向型经济的发展，其功能辐射也通过上海、长三角经济影响力层层扩散，对整个“长江经济带”形成带动和示范作用，加速构建我国内陆与沿海双向交流、国内与国外双向开拓的发展格局。

最后，建设上海国际航运中心是提升上海国际竞争力的重要支撑。

城市的国际竞争力，其实质是一座城市参与国际竞争和调配全球资源的能力。这不是一个抽象的概念，而是体现在产业发展、城市功能、国际活动能力等诸多方面。而国际航运中心作为全球货物和旅客流转网络中的主要节点或枢纽，其运送规模、职能覆盖面、功能层次均处于全球流转网络体系的顶端，是一座城市提升国际竞争力的重要因素，也是扩大国际影响力的重要路径。

经过改革开放以来四十年的发展，上海国际航运中心地位不断提升，根据2018新华-波罗的海国际航运中心发展指数，上海凭借快速发展的现代航运集疏运体系和航运服务体系，以及区域航运协同发展效应，在国际航运中心排名跃升至第四，位列新加坡、香港、伦敦之后。这是上海城市国际竞争力提升的重要标志，表明上海代表国家参与全球资源配置、参与全球竞争的能力的明显增强。伴随着经济全球化，世界范围内的市场竞争日趋激烈，如果没有一个国际航运中心，抢占航运制高点，必然会在国际分工与竞争处于被动地位。

改革开放以来，上海国际航运中心建设经历了由注重硬件建设向强调软件建设、由注重规模型向强调效益型、由注重自我发展向强调合作发展的转变过程。虽然发展成就显著，但与世界公认的国际航运中心相比尚存在一定差距，如何进一步完善集疏运体系、提升服务层次、强化功能辐射，仍需要不断进行探索。

（作者单位：中共上海市委党史研究室）

（责任编辑 方 卿）