论内部行政行为的可诉性<br/>——以人事性质内部行政行为为视角

论内部行政行为的可诉性
——以人事性质内部行政行为为视角

2018-04-13丁国民吴菁敏

东北农业大学学报(社会科学版) 2018年1期

丁国民吴菁敏

（福州大学，福建福州 350116）

一、问题缘起

内部行政行为主要指行政机关等主体为实现行政职能而做出与下属机构、人员产生内部行政管理关系的各类行为[1]。内部行政行为相对于外部行政行为而存在，此划分形式源自19世纪德国一般权力关系理论，经学者引入并本土化。在我国二者区分标准主要是行政隶属关系，即当且仅当行政机关基于身份隶属关系对内部机构、人员的行政行为方为内部行政行为[2]。学界将内部行政行为进一步区分为人事性质和工作性质，本文仅以人事性质内部行政关系为视角论述。

2014年，全国人大常委会审议通过《行政诉讼法修正案（草案）》，第13条第3款规定：行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定的，人民法院对此类案件不予受理。此规定中未涉及奖惩、任免等决定外的行政行为是否可诉问题，不排除例外可诉可能。但根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第4条可知，立法将公务员权利义务的行政管理关系全部排除在司法审查范围外。我国行政法表明其对内部行政关系秉持不可诉是唯一原则。

是否应将人事性质内部行政行为继续排除在司法审查范围外为现实法律问题。有学者认为，将内部行政行为纳入行政诉讼无法律依据，尚不可行，应通过内部行为产生的法律效果综合判断法律关系是否可诉[3]；有学者认为人事管理关系是形式分类，此关系存在并非决定可诉与否的关键，应以“权利义务实际影响”作为核心因素[4]；亦有学者认为封闭公务员诉讼渠道不利于行政系统高效运行，可能进一步激化矛盾[5]。

大多国外立法规定内部行政行为不可诉，但亦在其他条文中补充规定可诉的法律可能。如美国《美国法典》（宪法与行政法卷）第701条规定：公务员人事关系处理主要向功绩制保护委员会申诉，并享有听证和聘请律师的权利。此规定排除法律对内部人事关系的管辖权，在《联邦行政程序法》第704条中又肯定此类法律关系的可诉性：复审机关最终的行政行为受司法约束[6]。德国《黑森邦公务员法》第7条规定：聘用外国人为公务员须经相关人事局局长同意。在第13条追加规定：未经同意则任用无效。相对人不服行政机关决定，可参照《行政法院法》第44条规定：救济者对行政机关程序决定不服，仅在实体裁决做出同时行使救济权利[7]。人事局长对公务员做出任用与否的决定是内部人事实体行为而非程序行为，不受司法调控，但决定的程序性行为受司法约束。

综上，为何我国规定人事性质内部行政行为不可诉，且未采取可诉例外做法，此立法模式基于何种考量值得探讨。

二、案例表述

在公开可获得的人事性质内部行政行为相关案例中，选取较典型的“吴某予与陕西省南郑县公安局工伤待遇给付行政纠纷上诉案”①《吴某予与陕西省南郑县公安局工伤待遇给付行政纠纷上诉案——行政机关对本机关公务员工伤的处理属内部行政行为》，北大法宝网，http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_1970324845848059.html?match=Exact.（最后访问时间：2017-11-7）。，通过案例剖析，可真切反映人事性质内部行政行为不受司法救济的弊端。

（一）案件事实概述

2013年11月14日，吴某予等4名南郑县公安局民警因参加消防演练共同外出。下车时民警王某因关车门用力过猛导致吴某予左手被夹伤。后续医疗中因全身麻醉致使吴某予脑神经损伤，造成二次伤害。2014年1月9日，汉中市社保局依法认定吴某予伤情，最终结果为工伤。同年11月，汉中市劳动委员会鉴定吴某予身体健康受损情况：左手骨折以及因麻醉导致的神经衰弱综合症符合国标九级23条，伤情综合评定为九级残疾。

被告陕西省南郑县公安局依照法律规定支付吴某予相关医疗费，同时根据《人民警察抚恤优待办法》第三章规定，实现其享有伤残抚恤和优待等权利。吴某予不服上述决定，向南郑县公安局申请实现其他法定权利遭拒，遂向法院提起诉讼请求保护其合法权益。

（二）原告诉讼请求及依据

吴某予（原告）在此次工伤治疗过程中的经济损失无法得到充分补偿，诉请法院依法确认被告南郑县公安局对其履行各项工商保险待遇的给付义务，主要法律依据有：（1）《社会保险法》第38条规定，因工伤而产生的法律规定费用，依法由工伤保险基金统一向受损人支付。（2）《社会保险法》第39条规定，用人单位向受损人支付的工伤保险待遇类型。（3）《工伤保险条例》附则第65条规定，公务员因工作事由导致身体健康受损的，其产生的相应费用由公务员所属工作单位承担。基于上述规定，吴某予请求被告依法承担伤残补助金、工资福利等待遇，保障原告合法权利不受侵害。

（三）判决主要内容

一审法院依照《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于使用行政诉讼法若干问题的解释》驳回原告起诉。主要理由有：（1）《行政诉讼法》第13条第3项规定行政机关依职权对其所属工作人员（公务员）做出奖惩、任免等事关公务员具体权利义务的决定不受行政司法审查。在行政法理论上，行政机关代表国家行使管理职能，其对所属工作人员的行政管理行为，仅在行政机关内部发生法律效力，属于内部行政行为。本案中，原告与被告在性质上属于国家机关与工作人员的人事关系，被告对吴某予的工伤费用待遇给付行为是人事处理行为，依法不属于可诉范畴。（2）原告援引《社会保险法》第38、39条之规定适用主体为参加并缴纳工伤保险的“单位”人员。国家基于其特殊权力属性自然不属于法定意义上的用人单位。此外，在主体上吴某予身为公务员与《社会保险法》调控的“劳动者”主体不匹配，原告诉请保障《社会保险法》的各项权利于法无据。

一审判决后，吴某予向汉中市中级人民法院上诉，二审法院裁定：依照《行政诉讼法》第89条规定，一审法院所作裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，因此依法驳回上诉人吴某予上诉，维持原裁定。主要理由有：（1）吴某予是人民警察，身份不属于《社会保险法》《工伤保险条例》主体范畴；（2）公安局对吴某予落实的工伤待遇是行政机关内部人事性质行政行为，依法不属于人民法院审理范围；（3）上诉人吴某予对于人事事项处理不服，应按照《公务员法》规定复核、申诉程序，而非诉讼程序。

（四）法律问题小结

“吴某予诉南郑县公安局案”涉及的主要法律问题在于人事性质内部行政行为是否可诉。公安局对吴某予工伤待遇处理决定依法归属行政机关内部行为，依照《行政诉讼法》，此行政关系被明确排除在司法审查范围外，是否符合公平公正之法原则尚存争议。本案中吴某予对于所属行政机关的人事处理决定不服，按照《公务员法》第90条规定，行政机关福利、待遇等人事处理结果仅可通过申请复核、提起申诉寻求救济。《公务员法》并未规定相关诉讼途径。《行政诉讼法》第13条则在立法上明确否定吴某予向司法机关提起诉讼的权利，同时最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题解释》第3条进一步将公务员与行政机关间的内部人事行政关系彻底排除在司法救济之外。

吴某予在执行公务受伤后，无法享受应有福利待遇，法律救济途径较为单一——仅可通过申诉、复核等内部人事途径解决。囿于我国发展过程中形成的复杂行政环境，仅依赖内部行政途径，无法完全保障国家公职人员在寻求权利保护时能够得到有效救济。

三、内部人事管理关系理论

（一）不可诉是否科学

1.特别权力关系理论。人事性质内部行政行为在司法上不具可诉性的立法模式渊源，可追溯至19世纪德国的理论研究。彼时德国行政法理论界致力于研究公职人员为国服务的理论支撑，赋予公务员较一般公民更重的国家责任以提升其公仆意识，特别权利关系理论应运而生。在此理论指导下，公务员对内部人事处分产生争议时，不遵循法律保留原则，而是在行政系统内部依照特别规定处理。

第二次世界大战后，理论界开始反思，世界人民的人权、平等意识逐渐觉醒。随着法治日益完善，最初推崇特别权力关系理论的德日等国，也逐渐改变将人事性质内部行政行为完全排除在司法审查范围之外的做法，公务人员在遭受行政机关内部行为的职务侵害时，赋予其通过司法途径解决的权利。

2.“官本位”思想。人事性质内部行政行为争议解决被完全垄断在行政系统内部的做法，与传统“官本位”思想有一定关联。内部行为不可诉反映行政系统利益需求。行政内部行为自我处理模式在一定程度上体现行政系统独立性，将国家特殊性推向另一高度。断绝司法权介入行政系统可能，压缩行政系统内部行为法治空间[8]。

3.不可诉科学性判断。上述渊源与现代法治发展脱节，不符合科学发展观要求。首先，特别权力关系理论的完全适用与我国国情不符。德国等法治发达国家已开始重新审视公务员人权保障问题，而我国尚在遵循19世纪理论指导，坚持人事性质内部行政行为不可诉，易导致权力滥用。吴某予案中原告因公受伤后行政系统补偿决定不能完全弥补其损失。按照特别权力关系理论指导，吴某予身为公务员与公安局间是不同于社会一般关系的人事管理关系，因此不可寻求社会一般关系的纠纷解决机制，公务员合法权利无法得到保障。因此，为维护行政机关公信力，针对不良行政行为的司法监督势在必行[9]。

其次，受“官本位”思想影响，行政诉讼法对公务员权益的救济和保障功能被束之高阁。应松年在本世纪初提出：行政法律人应持续为公务员内部人事行政行为可诉化而不懈奋斗，促进特别权力关系改革实现中国化，早日将此类关系纳入法治轨道[10]。当代法律人应协力冲破导致行政司法运行不畅的制度障碍，为公务员人事性质内部行政行为可诉化提供理论支持和制度设计。

立法者为保障行政效率，维护行政系统权威，减轻司法负担，规定不能对人事性质内部行政行为提起诉讼，导致实践中以吴某予为代表的公务员在人事处理决定中基本权利无法得到应有保障，对其各项权利的司法保障乃至人权实现等并未给予足够重视。

（二）可诉可行性考量

1.全面依法治国。习近平同志在党的第十九次代表大会上指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治。”法治作为现代社会普遍认可的基本框架，明确要求自国家至公民个人的所有社会行为均须严格遵循法律要求、在法治框架下运行。

德国等最先推崇特别权力关系理论的国家在法治不断深化背景下，逐渐认识到将内部人事行政管理关系纠纷排除在法治范围外的错误做法，甚至从实质上予以摒弃。特别权力关系理论在法治现代化背景下悄然重塑，重拾对公务员群体人权尊重，维护其为国家服务的积极性，稳步推进立法改革，填补内部行政行为的司法审查空白，打通公务员在遭受不公平行政处理时的司法救济渠道。

全面依法治国是我国重大方略，应广泛且彻底执行。缺乏法治约束，行政权力难以保持高度自律性，存在滥用风险，行政效率无法保证。吴某予案中，司法介入公安机关的工伤补偿决定并不会破坏公安系统原本运行规律和行政效率，反而会促使其依法行政，在源头上控制内部行政行为纠纷产生，有助于提升行政效率。因此，认为司法审查会降低行政效率和行政机关权威，将此行为关系排除在法治轨道外的因果关系不科学。司法审查将使行政机关行事更加合法合规，保障公职人员基本权利。

2.权利救济理论。权利救济理论奉行“有权利必有救济”原则，当权利人依法享有的权利在现实中遭受侵害时，法定机关和个人应遵循法律指导依程序在一定范围内展开权利复原和消除侵害等行为，使法定权利遭受侵害的权利人能够及时有效获得补偿或赔偿。

吴某予案的司法可诉化在当前法治发展状况下并不会导致司法资源浪费。司法救济是法治环境中最普遍、最权威的修复受损权利救济途径。一方面，司法救济代表国家对受侵害的权利展开救济的时代理念和救济力度，是对权利本身的实时判断，反映社会普遍价值取向和国家保障与维护权利的态度表现，体现国家以司法途径对侵害行为的公正判断。另一方面，在权利救济历史发展中可见，仅依赖私力救济往往无法充分实现正义。吴某予案中，依赖公安系统内部申诉等渠道自我解决，公安机关既是权利的可能侵害人又是断定权利是否遭受侵害的“裁判”，此权利救济模式显然违背自我裁判的自然公正原则。纠纷解决机制失衡易破坏行政系统共同体稳定秩序，不利于行政系统正常运行。司法审查作为最终权利救济渠道，是人权维护的最后一道法律屏障。任何公民在自身权益遭受不法侵害时，国家有责任通过有效途径保护其生命、财产，这是公民和国家间的社会契约，是国家治理的坚实基础。吴某予不服公安机关处理决定，也有权利要求国家以司法途径为其提供保护，不应因个体身份差异而丧失此救济途径。

3.合宪性要求。党的十九大报告提出确切规划，要求社会全面加强宪法执行和监督力度，巩固宪法母法地位，贯彻宪法宗旨，推进合宪性审查工作开展。国家制定宪法、维护宪法权威是现代国家普遍遵循规律，最终目标是在调节社会生活中落实宪法，追求宪法司法化。我国《宪法》第5条规定：任何组织和个人的违法行为都必须受到宪法和法律的追究，不得享有特权予以排除法律的适用。此规定意在传达宪法可规制国内任一公民任一行为，不存在排除适用空间。行政机关、公务员是我国无可非议的社会组成部分，二者关系亦属于宪法调整对象，宪法、法律有绝对权利介入调整，为吴某予案在可诉化提供宪法依据。

将吴某予案纳入司法审查范围是在法治框架下以更加权威、中立、公正视角判断内部行为合理性，促进社会矛盾高效解决，监督行政机关依法行政[11]。第一，宪法和法律对行政系统内部人事处理决定的介入并不会破坏行政系统固有运行规律。人民法院对公务员任免、奖惩决定的事实依据、法律法规适用、是否存在“长官作风”等展开司法审查，属于法院专业领域，并不会破坏行政系统运行秩序。第二，扩大诉讼范围不会导致司法资源浪费。设立司法途径并不意味着纠纷必然增加，相反有助于提高其他方式解决纷争的质量。公民在宪法指导下逐渐树立科学客观的正义价值观，不平等的权利救济方式终将被宪法、法律修正。

四、内部人事管理关系可诉的实现路径

（一）可诉范围界定

在保障公务员诉讼权利同时也要遵循高效行政原则要求，审慎确定可诉范围，避免产生权利滥用现象。高效行政原则在本质上要求政府在从事行政行为时需分析行政系统内部各项工作的分配、协调是否对国家事务处理产生积极影响。要求政府运行方案应付出最小国家人力物力成本而获得最大国家管理效率。公务员与所属行政机关间关系在本质上是行政系统内部自我管理，行政机关对内部人员的管理是维护行政工作有序开展基本前提，属机构自身建设范畴。因此，确定人事性质内部行政行为可诉范围，将诉讼限制在保障公务员诉讼权利必要范围内，是高效行政原则内在要求。

应以权利保护现实紧迫性为必要界限，争议内容涉及人身财产等重大事项时应纳入司法审查范围内；争议事项为较轻程度的惩处决定或纯粹管理事务时，应遵从行政系统本身运行规则。司法介入人事性质内部行政行为的纠纷解决，可降低行政系统时间和物质成本，正确规定可诉范围不会降低行政效率，反而是高效行政原则的科学化表现。

（二）可诉时间点确定

人事性质内部行政行为在符合司法救济条件前提下，何时寻求救济方可避免司法资源浪费成为制度设计需考量的重要因素。在符合我国实际需要基础上，为突出司法审慎态度，在此法律关系争端纳入司法审查的初始阶段不宜盲目放开救济渠道。我国初创行政诉讼法时期，国内司法在新领域的理论和实践经验尚不完备，立法者基于实践考量，暂且将行政系统内部行政行为归置于司法审查范围外[12]。自1990年10月1日我国第一部《行政诉讼法》正式生效，至今已近三十载，我国法治进程和行政诉讼法发展不断完善，行政系统形成一套完备争端解决机制。为充分利用行政争端解决机制同时保护公务员诉讼权利，在立法上应规定：内部人事性质行政行为纠纷应首先穷尽行政系统内部申诉、复议等救济机制，在内部机制无法解决时方可寻求司法救济。吴某予案中原告不服工伤补助决定，按规定提起申诉，申诉结果仍无法补偿吴某予损失，此时司法救济渠道应向其开放。

（三）可诉深度把控

内部行政行为独具行政专业属性，行政系统具备解决纠纷的内部行为规范体系[13]。因此内部行政行为的司法审查深度须以明文规定，尊重行政系统自我调节规则。我国行政体系庞大、公务员群体众多，行政机关对公务员权利义务的行政内部决定数量繁多、涉及领域广泛，相关法律法规已提出相应解决办法和救济途径。因此，法院在争端发生时应以权威视角裁决纠纷，主要审查人事性质内部行政行为依据的政策、纪律、制度等是否合法、合理，以期在形式上补正不当行政行为[14]。

吴某予案中，《人民警察抚恤优待办法》中规定工伤待遇标准，人事处理中应遵循此规定。法院在审理时应着重审查工伤待遇决定是否符合法律规定，相关程序是否违规，而工伤决定的实质性内容应尊重行政机关决定，司法不应过度介入行政系统自律性工作。

（四）可诉制度保障

人事性质内部行政行为可诉化不仅需理论层面加以完善，更需通过明确法律条文规制不正当行政行为。现行法律明确规定人事性质内部行政行为不可诉，此制度选择导致司法调控不能局面。针对当前法律规定，应从几方面完善：第一，在内容上扩大人民法院受案范围，将此类法律关系纳入司法审查范围，消除法治社会建设中行政内部法律关系调整盲区。第二，明确公务员向法院提起行政诉讼的权利，使其在遭受不公平内部对待时，能够依法行使司法救济权。第三，规定程序性内容，在放开此类法律关系诉讼途径前，须设置切实可行的司法程序，明确司法介入的时间点、审查时限、组织方式等，明确处理程序，提高争议解决效率。第四，确定司法审查标准。现行行政审查标准主要为合法性审查，对内部行政行为的标准流于表面。因此，司法审查时应结合合法性和合理性综合监督。

五、结语

能否对吴某予此类案例中的人事性质内部行政行为提起行政诉讼，不是在行政系统效能保障和公务员基本权利维护间的选择题，需综合考量理论和实践需要。特别权力关系理论显然与时代发展不协调，“官本位”思想对内部行政行为不可诉的影响亦不科学。实践中对行政权滥用行为求诉无门，公务员合法、正当权利受侵害无法得到司法保护，影响其为国家、公民服务的积极性。在我国法治不断深化背景下，基于宪法要求，保障公务员权利救济渠道通畅，在法解释层面和实践诉求下，不应排除将人事性质内部行政行为纳入行政诉讼范畴可能。

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