楚雄市土地流转现状分析

尚发美 王学良 杨运鹏 刘袭能

摘 要 土地流转快速发展的趋势不可逆转，农村土地流转已成为解决“三农”问题、提高农村土地利用效率和推进农业产业结构调整的有效途径，对我国农村发展具有重要的意义。基于此，在楚雄市城市化发展的背景下，通过文献资料搜集，采用调研、经验总结等方法对楚雄市土地流转现状进行系统分析，以楚雄市城郊土地流转为切入点，力图探索出城郊土地流转在城市建设格局中的作用与意义，进而针对其现状特点寻找出相应的解决对策，以期对楚雄市城镇建设中土地利用制度建设和政策制定提供一定的参考依据，为今后的研究提供一定的借鉴和帮助。

关键词 土地流转；现状分析；楚雄市

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.06.050

近几十年来，“三农”问题始终是关系国际民生的根本性问题。国家在十九大中又提出实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，保持承包关系稳定并长期不变，第二轮承包到期后再延长三十年。稳定的“三权”分置制度和延包政策的实施，促进了农村劳动力大量向非农业转移，农村土地流转日趋活跃，由此为城市化发展注入了新的活力。有效推进农业和农村经济结构的战略性调整，是新阶段农业和农村工作的中心任务，新一轮土地承包进行后，建立健全土地流转机制，构建现代农业产业、生产、经营体系成为当前加快农业产业结构性调整、推进农业产业化升级的重要内容。城市郊区人多地少，生产力相对发达、农业产业结构调整步伐较快，对建立适应社会主义市场经济条件下的农村土地流转机制更为迫切[1]。为进一步探求我国城市化加速发展的新动力，合理安排、利用农村人口资源优势，确保国家经济社会的可持续发展是我国面临的一个重要转折点。

1 研究区概况

楚雄市为楚雄彝族自治州的中心城市，是楚雄彝族自治州的政治、经济、文化、交通中心。楚雄市位于云贵高原中部，东接昆明、西连大理、南至普洱、北达攀枝花，东距昆明152 km，西距大理179 km，320国道、108国道、G56杭瑞高速以及广大铁路穿境而过。截至2015年末，楚雄市幅员面积为4 433 km2，辖12镇3乡；耕地面积2.39万hm2；户籍人口521 352人，其中彝族人口109 486人，占总人口的21%。2016年12月7日，楚雄市被列为第三批国家新型城镇化综合试点地区。楚雄市按照中央、省、州、市关于落实所有权、稳定承包权、放活经营权的思路，探索创新土地经营权实现方式，依法推进经营权有序流转[2]。

经调查发现，随着城镇化建设进程的推进，楚雄市城郊土地流转也在城市化中显示出不同的特点。本研究从楚雄市城郊土地流轉的因素、特点、影响等各个方面展开分析，寻找出城郊土地流转在城镇化建设中所呈现出的不同特点，探索出提升楚雄市土地流转对策及措施。

2 楚雄市土地流转现状

近年来，城市土地流转在土地流转中的流转规模及速度急剧增长，土地流转的影响因素、特点、优势以及流转的影响等都发生了改变。影响楚雄市土地流转的因素从农户自我发展需要、政府政策干预等逐渐随着社会经济发展速度、科学技术水平及日益完善的政策法律法规等的发展产生转变，影响因素逐渐增多。在流转特点上呈现出6大特征：1）流转规模逐年增加，区域差异显著；2）流转用途多样化、经营规模化、流转主体呈多元化趋势；3）流转方式仍以出租、转包为主，但日渐多样化；4）流转因素受政策、经济发展影响加剧；5）流转时间逐渐由短期向长期转变，多为农户的自发性流转；6）流转过程向市场化发展。城市土地流转获得较大的发展，形势较好，尤以城郊土地流转的优势最佳显著，与此同时，也对“三农”问题产生了不同程度的影响。

2.1 土地流转影响因素

影响农用土地流转因素很多，但其主要影响因素有农户文化教育程度、经济社会发展速度、科学技术及政策法律法规等。随着我国经济社会的快速发展、科学技术水平的迅速提高、政策法律法规的日趋完善，我国的人民文化教育程度和文化素养得到了普遍提高，现代科学技术产品大量投入社会各类生产服务中，各项政策和法律法规逐渐协调和适应了社会各方面的发展需要。但与此同时，面对我国复杂在的国情，各地区的文化教育水平发展仍不平衡，尤其是以中国广大的农村地区较为明显，楚雄市位于我国的西南地区的云贵高原中部，经济发展相对落后，农村人口比重大，农户的文化教育程度参差不齐、对科学技术及产品的利用水平略显低下，对相关政策法规的认识程度不足等，制约着农业生产的发展，进而对农村土地流转产生阻碍作用。

2.2 土地流转的特点

1）流转规模逐年增加，区域差异显著。云南省自20世纪80年代开始实行土地流转，逐渐由城市向边沿山区扩展，到2008年得到了快速的发展。据相关部门统计，从2008年起全省农村土地流转面积占耕地面积的18.8%，见表1。呈现出逐年增加的发展趋势[3]。而楚雄市土地流转面积占耕地面积的20%，楚雄地区土地流转也有逐年显著增长的趋势。但由于区域间的资源条件、经济、社会发展水平的不同，土地流转的规模也存在着差异。就经济发展一般而言，在经济发展程度越高的区域，对土地的需求和利用程度就越大，越易实现土地流转；而经济发展落后的区域，土地流转就越难实现。由于政府土地流转政策的实施和地区城市化进程的推进，经调查分析发现，楚雄市域周边地区的土地流转规模和速度明显大于其他远距离地区，但这种差距将在一定时期内逐渐缩小。

2）流转用途多样化、经营规模化、流转主体呈多元化趋势。随着近几年中央一系列惠农民生政策以及农村经济的发展，土地流转的用途也逐渐呈现出多样化发展趋势。近几年，国家推动现代化农业产业、生产、经营体系的不断健全，为进一步发展多种形式经济，除农村农户之间流转外，一些城市工商企业、新型农业经营主体企业、农民专业化规模化合作组织等利用新机遇进入农业经营，楚雄市农村土地参与流转的主体日益多元化[3]。农村土地流转用途逐渐由单一的种植业向养殖业、农产品深加工、产品专业生产合作社等综合经营生产模式发展，并由一些公司企业、致富发展能手和农民专业合作社，通过土地流转合同或协议，将农民手中分散零碎的土地流转为成片或成区出租转包流转发展，实行连片或区域种植生产，从而形成规模化和制度化经营。土地经营是发展现代化农业，建设社会主义新农村，实现农业增收、农民增收的必然要求。如楚雄市子午镇的蓝莓种植生产基地，通过地方政府从中协调，将农户分散的土地承包进行成片的种植、生产、深加工、销售等蓝莓经营活动，实现土地的集中规模化生产经营。

3）流转方式以出租、转包为主。据相关资料显示，2016年楚雄市流转土地2 829.9 hm2，占承包耕地总面积的12.9%，流转面积在2015年2 357.4 hm2的基础上增20%。其中：出租2 354.5 hm2，占流转总面积的83.2%；互换73.3 hm2，占流转总面积的2.6%；转包232.1 hm2，占流转总面积的8.2%；股份合作148.1 hm2，流转总面积的5.2%；其他方式流转21.8 hm2，占流转总面积的0.8%[4]。

4）流转因素受政策、经济发展影响加剧。农村集体土地使用权流转的目标主要在4个方面：①发展多种形式适度规模经营，推进农业现代化；②转移农村剩余劳动力，增加农民收入；③稳定粮食生产；④促进农村城镇化、工业化快速发展。随着楚雄市经济的迅速发展，以及城市化发展的进程加快，楚雄市提出了更多的相关政策，在推进农业现代化、土地流转市场化的进程中，改变土地的流转方式和规模，大量土地的征用和流转，使土地在城市建设中发挥了巨大的作用。

5）流转时间由短期向长期转变，多为农户的自发性流转。土地流转时间的长短期限受到多种因素的影响，农村土地流转产生的原因大多是农民外出务工，耕地闲置无人耕种，或主要劳动力外出，靠近城市周围地区则是由于城市化扩张而产生各种形式和类型的流转。经调查分析发现，近几年楚雄市农村地区外出到沿海地区务工人员逐年增加，闲置耕地呈现增长趋势，流转时间由短期逐渐向长期过渡，并且多为农户的自发性流转。而城市周边地区则由于城市化发展的需要，政府、公司企业等组织流转的，流转期限时间更长。经调查发现，城郊流转土地用途主要是大棚蔬菜、花卉和中草药种植、园林种植、养殖和牲畜饲养。

6）流转过程向市场化发展。在研究中发现，随着中央一系列土地政策的实施，土地流转工作更加规范。楚雄市近几年土地流转过程中，通过地区新型农业经营主体企业的参与，市场机制运作，使得土地流转得到高效发展。土地流转过程的市场、价格等合作形式把农村分散经营农户的土地流转给予市场化，使得农业生产规模化发展，不仅使土地分散经营、不合理利用等缺陷问题得到一定的解决，而且也成为农村土地流转的有效运作方式，对地区土地流转产生积极的影响。

2.3 土地流转的优势

随着社会经济的快速发展，土地资源的地位越来越重要，不同地区的土地流转呈现出不同的优势，就楚雄市郊区的土地流转而言，主要表现在以下幾个方面。

1）土地流转是调整农村产业结构、发展农业、振兴“三农”经济的重要举措。①随着城镇化进程的顺利推进，城市二、三产业的迅速发展也为农民提供了更多的就业渠道，农民外出务工数量随之增加，进一步使农村剩余的大量耕地可以进行有效流转；②农业经济结构的调整和落实，有助于跳出以往发展的固定思路和方向，推动农业经济向新型农业和现代农业方向发展，这就要求有效对土地进行集约化发展生产，提高农业生产资料的利用率，提高农民的经济收入[5]。

2）农民土地流转，解除了农民对土地抛荒的顾虑，拓宽了农民的就业渠道。农民既可以通过转入土地流转成为种植大户，利用先进的科学技术和机械作业进行适度规模经营，提高土地产出率而获得更多的收益；也可以转出土地进入到二、三产业，不仅可以获得土地流转费，还可以外出务工获得工资收入等。通过土地流转，实现土地资源的优化配置，各农业生产要素得以积极参与市场流动发展，使土地的生产规模和经营规模得以不断扩大，有效地解决了农村耕地抛荒和粗放经营等一系列土地问题，完善了农村土地支持和保护制度，促进了农业结构的战略性调整，进一步提高了农业专业化程度和产业化经营水平，以及土地规模化和集约化经营的水平，提高了农村劳动生产率，为农村经济的可持续发展奠定了基础。

3）土地流转可以解放出更多的农村劳动力资源进入到非农产业就业，甚至转向到城镇定居生活，进而降低农村农业人口比例[6]。同时，也吸引了城市的资金、技术、人才等要素向农村流动，拓宽了农民增收渠道，大幅度促进农村经济发展，提高农业产业专业化、规模化、集约化水平，完善农村劳动力的优化分工，进一步促进形成农村劳动力向非农产业转移，向城镇中心区域集聚效应，这有助于城乡差距的缩小，有助于城乡一体化战略的实现。

4）土地流转为农业市场主体注入了新活力，进一步提高农业市场化水平。①土地流转有助于发展多种形式规模经营，培育一大批新型农业主体以专业化、规模化经营参与市场有效竞争。②土地流转有助于各类城市工商企业涉入农业发展领域，强化农业市场主体的活力和对市场竞争风险抵御的能力。③土地流转进一步促进现代化科技在农业领域的应用和推广，采用现代企业理念对农业产业进行经营和管理。④土地流转有利于促进各类新型农业经营主体企业的产生和壮大，发展各类农民专业规模化合作经济组织，构建现代农业产业、生产、经营体系。通过土地流转，可以使农业的各类生产要素在更有效更广阔的空间内形成集聚效应，整合资源优势，推进农业科技创新和技术进步，提高农业生产经营和农民劳动力资源的组织化程度，提高农业在市场中的竞争力。

5）在土地流转中突显出了土地价值，切实保护农民土地财产权益，加固了土地承包流转的收益水平。在稳定的“三权”分置制度和延包政策前提下，通过市场机制的运转，推动土地承包经营权在农村地区有偿流转，从而使农户在转让承包土地经营权的同时，取得了一定的经济性转让收入，从而实现了农民对土地承包权和经营权的充分利用，实现土地的新一轮增值，提高农民农业收入，保障了农民的根本性利益。

6）城市郊区具有传统发展过程中积累的交通优势，靠近城市科技、生产中心，农业科技化、机械化程度同比于其他区域相对较高，拥有先天优越的交通、生产条件，极大地节省了土地生产中各类原材料的购入、土地产出的各类商品的运输成本，所以，城市郊区不仅是对土地的投入成本，还是对土地产出产品的市场流通上，都有益于进行土地流转，为土地经营者创造更多的利润和价值。

3 土地流转中存在的问题及对策

3.1 土地流转存中在的问题

楚雄市土地流转在紧随全国各地土地流转的大潮中有着自身优势，但也表现出一系列的问题。

1）城郊土地利用受城市化发展影响，结构布局紊乱、协调性差[7]。城郊土地利用是在农村土地利用的基础上，叠加城市土地利用的结果，其土地利用受城市和农村共生规律支配。①受到城市強烈的辐射带动作用，许多带有城市特征的集镇、商业网点、工业企业等广泛分布于城郊区域[8]。②由于郊区原本为农村地区，在一定程度上保留了原有农村土地利用的特有格局，有农田、果园、养殖区等众多的不同形式的利用格局，并且由于其区位效应，还派生出一些较为灵活的边缘性用地类型，如花卉园艺、塑料大棚等，导致郊区土地利用类型多样，结构复杂。③在布局上，各种不同的用地类型相互交叉，相互干扰。城市建设用地彼此不协调，城市用地在逐步向外扩展的过程中为节省资金，往往有意避开农村居民点，农业用地受各种建设用地的切割严重，造成农村包围城市、城市又包围农村的混杂局面，普遍存在街道狭窄、布局凌乱、垃圾成堆、污染严重等问题。

2）农民土地权益缺乏保护，土地产权纠纷不断发生。依照国家现行法律规定，农民“集体”享有土地处分权。但事实上，法律并没有规定农村集体或农民作为所有权者应有的权利，农村土地的处置权实际掌握在基层政府手中[7]。尽管从理论上讲，市场机制作用下，影响土地利用决策的各利益主体应该包括政府、农村集体经济组织、失地农民和开发商等若干博弈方，但由于利益主体和收益主体的不对称，政府处于强势地位，政府可以征用城郊农村土地转变为建设性用地和经营性用地，而农民集体所有土地只能作为农业用地，农民只能在土地上经营农林牧副渔生产。加之政府利益涉入太深，如变相征地、未批先用、非法转让、随意改变土地用途、违反土地利用总规划、扩大工业用地规模，给农民补偿过少，使得农民无法享受到自有土地的价值增值[9]。而广大农民对城郊土地的管理缺乏有效的参与机制，处于无法监督、无力监督的地位，土地产权纠纷时有发生。

3）目前，农村土地经营权流转不规范。由于没有规范化的土地流转市场制度，绝大部分农户是与亲戚、朋友或关系较好的农户之间进行私下流转，依然存在着许多土地产权制度不完善，市场流转制度化、规范化不健全的问题，致使土地流转过程无序，给今后的土地利用调整、各类目的征用补偿、承包合同管理带来诸多问题。

4）广大农户对流转土地的增值意识有待加强。由于农村受教育程度的差异，有些农户仅随着自身意愿，在不明确流转期限、不收取任何补偿的情况下，盲目把土地经营权让给亲戚或朋友，难以正确合理把握土地流转后的增加值，在流转后容易造成流转双方间的经济利益冲突，增加了农村社会的不稳定因素。

5）土地流转产生的纠纷问题解决困难。由于农村土地经营权流转的不规范，农户间的土地自由流转大多为口头协议，缺少规范的书面合同文件，致使农村土地矛盾纠纷时有发生，相关部门对纠纷的有效处理也变得十分困难[10]。部分农户虽然签订经营权转让合同书，但由于合同违约条款约定不够充分明确，加剧了制定出具体的纠纷解决办法的难度，因此，时常出现大量农户流转权益得不到有效维护，矛盾纠纷难以得到公平合理解决。

3.2 土地流转的应对措施

有效推进城乡土地流转，是推进乡村城市化快速发展建设的有效途径，而使土地流转制度合理化、规范化是实现乡村城市化发展建设的重要支撑。近几年以来，楚雄市在工业化、城市化的建设上发展迅速，力求通过“以工促农、以城带乡、优化结构、增加收入”[5]建设大中城市，实现经济社会的全面小康建设，因此，在促进农村土地流转的应对措施上应着重抓好以下几方面的内容。

1）土地流转加强管理，规范土地有序流转。明确土地流转所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权，流转时双方坚持依法、自愿、有偿的原则规范有序进行。土地流转时，双方应签订规范的书面合同，报与相关管理机构进行妥善管理。明确农户在土地转让中的主体地位，合理规范第三方个人或组织对流转土地的私自处置权。

2）政府要引导建立健全农村土地经营权流转市场。各级组织管理部门应组建农村土地流转管理服务机构，配备相关人员编制进行制度化管理，为流转双方提供土地信息沟通、法律法规咨询、土地价格评估、依法签订合同、纠纷调解等相关服务，创造有利于推动土地承包权流转的市场环境，进而完善相关的配套政策。

3）发展多种形式的土地适度规模经营，积极培育新型农业经营主体，健全农业现代化服务体系，实现小农户和现代化农业发展有机衔接。进一步加大政策的扶持力度，对种植专业大户除了适当的国家补贴政策支持外，还要在基本农业需求方面给予最大的保障支持，引进具有较大发展潜力的农业发展项目。积极发展种植专业大户和新型现代化农业企业，鼓励并支持种植专业大户和新型现代化农业企业联合投资生产潜力较高的农业发展方式，建立多种方式农业生产、农产品生产加工的农业企业。实施一、二、三产业协同发展，统筹发展经济建设，保证农业规模化、专业化、集约化经营基地，以确保土地经营的稳定性。

4）充分挖掘农业发展潜力和效益。要针对农业生产、经营主体进行劳动技能培训，提高“三农”工作队伍的整体素质，造就一批有文化、懂技术、善经营、会经营的一部分农民成为种植大户或企业家，提高对土地资源的开发和经营管理能力，提高土地的有效开发利用。以市场为导向，运用价值规律，依靠科技进步，注重区域比较优势，大力发展特色现代化农业，注重农产品质量，加强农产品在国内外市场竞争力，从而提高农业综合发展效益，挖掘农业发展潜力。优化农业产业结构，构建现代化农业产业、生产、经营体系，提高农民专业技术水平，促进农村一、二、三产业融合发展，发展壮大农村经济。

4 结语

随着社会经济结构的不断调整，土地流转问题已成为农村经济建设中一个重要课题。在针对楚雄市城郊土地流转现状分析调查中，楚雄市的土地流转在流转影响因素、特点、优势等各方面都表现出了不同的现状特征，农村土地流转在一定程度上对农村经济发展和经济结构的调整产生了重要的影响，同时也在流转过程中出现了不同程度的问题，需要国家、政府、企业、农户等各方面积极协调才能促进发展。

参考文献：

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（责任编辑：刘昀）