美国农村地区构建学前教育公共服务体系的经验及启示

张 丽,裘指挥，2

(1.江西师范大学教育学院，江西南昌 330022；江西江西师范大学学前教育研究中心，江西南昌 330022)

构建完善的农村地区学前教育公共服务体系，发展农村学前教育具有重要的战略意义。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等文件的颁布实施，我国农村地区学前教育的发展取得了可喜成就的同时也存在一些问题、困境。学前教育公共服务体系是由学前教育公共服务的范围和标准、资源配置、供给方式和效果评估等所构成的整体性的制度安排[1]。美国农村地区构建学前教育公共服务体系存在着一些好的经验，特别是政府职责定位、政策法规激励、经费投入保障、师资保障提升和专项项目实施等方面值得我国农村地区借鉴。

一、美国农村地区构建学前教育公共服务体系的经验

(一)强化各级政府在发展农村学前教育中“首责定位”

学前教育是一项公益事业，特别是发展农村地区的学前教育更具补偿性和公平效益。为此，美国在建构农村地区学前教育公共服务休系中，强化各级政府的“首责定位”。虽然美国的教育以分权为主，但近几十年来联邦政府对学前教育的干预和调控却加强了，诸如联邦政府在农村学前教育目标制定、发展规划、立法保障、经费投入、管理监督和评价协调等方面发挥更为重要的作用，还专门就全美学前教育的领导机构、课程改革、标准评价、监督实施等做出了明确的规定[2]。奥巴马政府设立“总统早期学习委员会”(Presidential Early Learning Council)，这是由总统直接领导的专门机构，其目的是：为弥补各州分权带来的缺陷，加速农村地区学前教育事业的发展，促进联邦政府和州政府间的积极合作，提高协作效率，更好地推进全美的学前教育改革政策，进而整体的提升学前教育质量。“总统早期学习委员会”成员包括奥巴马、各州州长、各领域专家、社区和宗教负责人、行业领导等，其显著特点是由总统奥巴马直接领导，显示了政府“首责”的特性。“总统早期学习委员会”充分发挥统领功能：第一，引领全社会高度认识学前教育的战略价值，特别是重视农村地区和处境不利儿童的发展与教育。第二，对全美学前教育项目及发展重点进行规划，如提升各州0-5岁早期保育与教育的质量，保障农村地区及处境不利的3岁以下幼儿进入高质量学前教育项目的机会等方面。第三，充分发挥中央与地方发展学前教育的积极性，强化联邦政府的统领作用，促进联邦政府与州政府间的合作。第四，出台有利于充分发挥各方积极性的学前教育经费投入机制，强化政府在经费投入中的核心作用，广泛吸引社会投入。“总统早期学习委员会”对各级政府财政投入的重点、私人和非营利部门激励机制和投入效果保证等方面提供对策建议。第五，加强对早期儿童学习与相关项目实施状况质量等进行监测、评估与推广。委员会注重收集国家、州或地方成功的教育实践及项目模式，并在全美国范围内宣传及推广，特别是对处境不利儿童和农村地区的早期教育项目经验的推广给予了特别强调[3]。

(二)出台完善法规“规范与激励”农村学前教育发展

美国农村地区学前教育事业的发展得益于完善的政策法规的规范与激励。早在1933年，美国联邦政府就颁布了主要面向处境不利儿童和农村地区的《联邦紧急救济法》(the Federal Emergency Relief Act)。该法案推动了覆盖全国的紧急保育学校(the Emergency Nursery School)的创立，为农村地区贫困且优秀的教师提供了就业机会，较好满足了农村和经济困难中的幼儿和家庭对于营养、身体、教育等方面的需要[4]381。1940年，美国国会通过了《兰汉姆法案》(The Lanham Act)。联邦政府出资创立儿童保育中心(Child Care Center),保障儿童发展[4]391-393。1965年,美国联邦政府出台政策,要求对“处境不利”的3-5岁儿童进行早期补偿教育,对农村和贫困家庭的子女实行“开端计划”(Head Start)。随之而来的是1981年,联邦政府颁布了《提前开始法》(Head Start Act)，对“开端计划”项目的对象、内容、质量评估、教师素养与发展等方面提出明确的要求，对拨款数量和款项的使用范围、程序等作出具体的规范。1990年美国颁布了《儿童保育与发展固定拨款法》(Child Care and Development Block Grant Act)，提出了给予农村地区及处境不利儿童优先和重点资助的主张。1994年颁布了《2000年目标:美国教育法》(Goals 2000:Educate America Act)。在该法中，学前教育位于八大教育目标之首。该法案强调：所有儿童必须获得发展所必需的丰富营养、体育锻炼和卫生保健，所有儿童都要接受具有发展适应性的、高质量的早期教育。到2000年，所有儿童都要做好上学的准备，即具有健全的头脑和强壮的体格。该法案大大提高了学前教育在人们心目中的地位[2]。2000和2001年，美国分别颁布了《早期学习机会法》( Early Learning Opportunity Act)和《不让一个儿童落后法》( No Child Left Behind Act)。这两个法案的立法宗旨是保证所有早期儿童享有获得适宜的有质量保障的教育机会，充分表达了公平与优质的早期教育价值取向，对提升教师素质，确保农村地区及弱势儿童能得到全面健康的发展发挥重要的作用[5]。2003年，美国联邦政府颁布了《入学准备法》(School Readiness Act)，“开端计划”被重新授权，主要目标为促进农村及低收入儿童的发展，保障其入学准备；通过向农村及低收入儿童和他们的家庭提供营养、健康、教育、社会和其他服务，提升早期儿童前阅读、前数学和语言方面的技能。总之，美国政府用一系列完善法规规范与激励农村及处境不利儿童学前教育发展，推动整个学前教育事业质量提升[6]。

(三)公共财政优先保障农村及处境不利早期儿童教育

不同层面美国政府对学前教育的投入主要以各种项目形式进行。分析项目受益人群和资格条件发现，大多数项目将受益人群设定在低收人家庭、特殊儿童和面临学业风险儿童等处境不利群体，而这在农村地区占据了较大的比例。如在开端计划中，受益人群的资格为收人低于联邦贫困线130%的家庭；在幼儿特殊教育项目中，受益人群的资格为面向所有学龄前的残疾幼儿和州政府确定的发育迟缓儿童；在州Pre-K项目中，受益人群的资格条件主要面向高风险儿童(低收人家庭、学业风险儿童)；在儿童直接补贴项目中，受益人群的资格条件为收人低于州中位数收入85%的家庭，或符合贫困家庭临时救助(TANF)的儿童，且儿童年龄在0-13岁之间；在一号标题项目(Title I of the Improving the Academic Achievement of the Disadvantaged Act )中，对受益人群的界定：如果学校中低于联邦贫困线的儿童比例达到40%及以上，适用于学校中的所有儿童，如果上述比例没有达到，则适用于学业风险儿童[7]。持续增长的投入对保障美国早期儿童的入学机会，提升教育质量发挥重要的作用。如根据1981年《提前开始法》，联邦政府对“提前开始”项目的拨款金额为10.7亿美元，此后美国政府对该项目的拨款额度不断扩大,到2004-2008年政府在每个财政年度对该项目拨款金额应为68.7亿美元的，大约是80年代年度拨款总金额的7倍[8]。2011年5月，美国教育部开始实施《力争上游——早期学习挑战》(Race to the Top&Early Learning Challenge)的国家级拨款竞争项目，项目投资总额达5亿美元，旨在公平的基础上引入竞争和财政激励机制，以扩大处境不利儿童接受优质学前教育的机会，提升农村地区早期教育质量[9]。2013年2月美国政府正式推行“所有孩子的幼儿园”项目，享受该项目的条件是家庭收入必须处于或低于联邦贫困线200%的4岁儿童，目标是免费的接受一年全日制优质的学前教育，项目对象主要包括中低收入家庭的儿童、特殊儿童、无家可归儿童、移民家庭儿童和非英语母语家庭儿童等。

(四)形成职前职后一体化幼儿教师培养与质量提升机制

首先，美国用系列完善的法规保障幼儿教师的社会地位，驱动幼儿教师的专业化成长。如在2005年就出台了《全体儿童的优质教师法案》(Teacher Excellence for All Children Act)、《幼儿园及中小学教师激励法案》(Incentives to Educate American Children Act)、《学前班入学法案》(Prekindergarten Access Act)和《培养、招募与聘任教育专业人员法案》(Preparing, Recruiting, and Retaining Education Professionals Act)4部法案。2006年出台了《教师中心法案》(Teacher Center Act)、《教育专业人员免税法案》(Professional Educators Tax Relief Act)两部法案。另外，从专业标准看，美国幼儿教育协会(NationalAssociation for the Education of Young Children，简称NAEYC)，从20世纪80年代制定的幼儿教师教育指南开始算起，共有 7 个版本，目前较成熟的是2010年最终修订的早期儿童教师专业标准(NAEYC Standards for Early Childhood Professional Preparation Programs)。通过系统的法规保障幼儿教师的社会和经济地位，提升幼儿教师的合理权益，加大师资培养财政投入，规范与激励幼儿教师提高质量，促进专业化成长。其次是美国形成了职前职后一体化的幼儿教师培养与质量提升机制。从职前培养看，强化专业标准和核心素养，保证培养质量。如在2010年版早期儿童教师专业的初级和高级标准中又加入了教育实习这一项，共为以下七项：能够有效引导儿童发展和学习；理解与构建家庭及社区的关系；通过观察记录和评估诊断为幼儿和家长提供有效帮助；运用适宜有效的策略与幼儿和家长建立联系；能够构建适宜及有意义的课程；成为一名有职业道德、学识渊博、有批判性精神的专业人士；具有较丰富的实践临床实地实习经验[10]。另外，值得关注的是NAEYC要求幼儿教师的专业角色是广泛多样的，如幼儿教师、儿童干预专家、家庭合作者、咨询辅导人员、幼儿训练师、全纳专家、教育技术专家、儿童的合作者等等。可以说，NAEYC所制定的早期儿童教育专业标准既面向幼儿园等专业机构人员，又适用于所有与早期教育相关人员的要求。从入职环节看，美国严格执行教师资格制度，保障幼儿教师的质量规范。目前美国约 95% 的早期儿童教师持有幼儿或基础教育教师资格证，有的教师甚至会持有两个领域的教师资格证。早在1825 年美国就开始实行教师资格制度。1991年，NAEYC和美国教师教育者协会共同制定、修订了0-8 岁儿童教师的资格标准。2001年美国颁布的《不让一个孩子掉队法》，对什么是“优质教师”以及怎样保障“优质教师”等问题以立法形式进行了规定：即拥有州所颁发的教师资格证书，同时要求具有4年制本科院校学士及以上学位。入职时教师的招聘选拔非常严格，程序规范，重点审核和考察求职者的学历及资格证书、人格及职业品行、实践经验和专业特长。录用后有严格规范的试用期，试用期满后包括专家学者、管理者、同行、儿童和家长等多主体对新入职幼儿教师进行综合审查，决定是否最终被录用。最后从职后发展看，强化优质培训与专业成长自觉，保障教师可持续的专业化成长。从培训机构看，有大学教育学院、社区学院和优质专业团体培训机构；从培训类型看，主要有专业团体培训和学术机构培训。专业团体培训中最具代表性的就是NAEYC的专业化教师发展培训计划，核心目标是引领早期教育从业者掌握最新的研究成果，并与自身的专业实践联系起来。大学和学院的培训往往是学术机构培训，它们会发挥优势，结合农村幼儿教育特点，设计符合农村幼儿教师发展的培训项目，为幼儿教师职后可持续发展注入新鲜血液。

(五)实施符合农村地域特性的农村儿童教育成就项目

为缩小城乡儿童教育差距，解决农村地区教育规模偏小、师资短缺、财政拨款不足等问题，2000年克林顿总统签发了“农村教育成就项目”(Rural Education Achievement Program，简称REAP)。2002年，在布什总统的授权下，REAP着重发展了“农村低收入学校项目”(Rural and Low-Income School Program，简称RLIS) ，主要是针对低收入和处境不利农村儿童家庭；“小规模农村学校成就项目”(Small，Rural School Achievement Program，简称SRSA)，主要是面向偏远的、资助太少以至于不能达到预期教育目标的农村和小型学区[11]。申请SRSA项目资助的教育机构必须满足两个条件：1)每天生均出勤人数小于600或该地区人口密度不足10人每平方英里的农村学校；2)仅适用于被美国国家教育统计中心定义为学校区位编码为7或8的学校，或是被本州政府定义为“农村”的学校。申请 RLIS项目资助的教育机构需满足三个条件：1)在其为之提供服务的学前及中小学学生中，家庭收入在贫困线以下的农村家庭达到20%以上；2)所有需要提供服务的学校的区位编码为美国国家教育统计中心定义为6，7或8；3)该机构没有获得SRSA项目资助。REAP项目的实施，取得了较好的成就。首先是提高了农村地区儿童教育教师质量。由于项目的实施，农村教师有了更多专业发展的机会，工资福利也得到提高，小型学区得到更多的联邦拨款，对招聘新教师、挽留合格教师发挥了重要作用。其次是改善了农村幼儿园、学校的教育技术水平，缩小了城乡差距。最后是促进了农村偏远地区和处境不利儿童的健康成长，提升了英语熟练度有限学生的语言水平。REAP项目的实施体现了如下三个特征：1)追求城乡教育均衡发展，实现教育公平的价值取向。正如世界许多国家一样，美国的农村和城市也存在着贫富差距，在教育领域也出现失衡发展现象。通过REAP项目的实施，给农村薄弱地区带来了大量拨款资金，给予小型学校更灵活的发展策略，在学校师资建设、教学设施改善、提升儿童学业水平和教育质量方面取得较好的成效，更好地保障教育公平发展。2)基于农村环境特点和地域文化属性为政策实施的着力点。REAP能够取得卓越成效的原因在很大程度上是因为其充分地尊重农村社区学校独特的人文和自然环境，教育项目与当地人口的分布情况、文化素养、经济发展水平和政治生态等融为一体。3)形成“联邦政府引领、地方政府弹性发展教育的政策机制”。在REAP项目的实施过程中，强化各级政府间的对话与沟通，并结合自身的地区特点赋予地方教育机构最大限度的自主权，允许依照各自独特的需求，有弹性、灵活地使用其所获得的各种资源和联邦拨款，从而保证项目拨款的使用更加高效。

二、美国经验对我国农村地区构建学前教育公共服务体系的启示

当前我国农村地区构建学前教育公共服务体系已进入一个攻坚阶段。农村地区学前教育在园所建设、资金投入、师资提升等方面取得了一定的成效，对解决农村地区“入园难”，构建家长满意的农村学前教育服务体系方面发挥了重要作用。但农村地区学前教育事业的发展也存在“有待迅速提高三年毛入园率、持续性财政投入不足、小学化倾向较严重、教育质量有待提高、师资严重紧缺”等急需解决的困境[1]；同时存在专门化制度性保障不完善，幼儿园教师专业自信力不强等问题。美国的经验对我国农村地区构建学前教育公共服务体系具有重要的启示。

(一)进一步强化发展学前教育的战略价值和政府首责角色

调研发现，决定学前教育事业发展的关键要素不是经济发展水平、地域的自然和人文环境等，而是政府在构建学前教育公共服务体系中有没有切实履行首要的“职责”。美国的经验显示，解决学前教育事业发展中所面临的问题，构建完善的农村学前教育公共服务体系必须强化各级政府的“首责定位”。优质的学前教育不仅对儿童的身心健康发展、家庭的幸福和谐具有重要的价值，更是对国家民族的公平安稳、经济发展具有战略性意义。学前教育事业的公益性和战略性，要求各级政府担当起“首责”的角色，这在农村及处境不利地区显得更为关键。美国设立的“总统早期学习委员会”就是一个重要的例证。

(二)出台专门化法规,全面构建农村学前教育公共服务体系

美国农村学前教育事业的发展与各种完善的政策法规息息相关。法规具有“刚性”特点，对政府、社会、组织及个人都具有强制功能。学前教育是一项公益事业和系统工程，构建学前教育公共服务体系需要统合多方的力量，挖掘各种资源，运用法规的强制性、统合性会取得更好的效果。美国保障农村及处境不利儿童教育的法律非常多，如《联邦紧急救济法》《兰汉姆法案》《提前开始法》《儿童保育与发展固定拨款法》《2000年目标:美国教育法》《早期学习机会法》《不让一个儿童落后法》《入学准备法》等。完善的政策法规规范与激励着美国农村地区学前教育事业的发展，保证农村地区早期儿童享有获得适宜的有质量保障的教育机会。当前我国急需加强学前教育的法律制定，全面保障幼儿的教育权[12]。重点对以下方面进行规范与激励：强化政府与社会对学前教育价值的高度认可，强化公共财政投入及多渠道吸纳社会资金，完善学前教育质量保障机制，形成职前职后一体化幼儿教师培养与质量提升机制，政府、社会与家庭协同合作机制等。

(三)增强农村幼儿园师资培养的适宜性,提升师资数量与专业自信

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等文件的颁布实施，全国各地学前三年行动计划的推进，我国农村地区新建了一大批幼儿园。当前构建农村地区学前教育公共服务体系最大的挑战之一就是师资的配备与专业自信的提升。如调研发现，N县级市农村地区新建10个中心园，改扩建3个乡镇中心园；N市政府几年来整合各级资金，因地制宜改建闲置农村校舍 93所，增加小学附属园 184 个。幼儿园的兴建与完善对解决农村地区幼儿“入园难”发挥了重要作用，但同时存在更艰巨的问题是师资短缺与质量急需提升。美国农村地区幼儿师资保障的经验带给我们一些启示。首先政府要出台完善的政策法规，“重塑”农村幼儿教师的社会与经济地位，“刚性”保障农村幼儿教师的各项权益，充分调动广大幼儿教师愿意去农村工作的积极性；同时对幼儿教师的素养、义务、职责与质量提升等进行严格规范，让完善的法规成为教师从事幼儿教育的坚强后盾与动力机制。其次要形成职前职后一体化教师专业化成长机制，严把“入口、上岗及职后提升”各个环节的质量。为了从数量上充分的保障，建议给农村地区幼儿教师编制倾斜并给予单列。从职前培养看，需要以幼儿园教师专业标准为指南，结合农村学前教育的特点，创新培养模式，培养大批愿意去农村工作、高素质的幼儿园教师。从上岗环节看，严格实行幼儿教师资格制度，规范选拔过程，强化试用期的效用。从职后成长看，提升各类培训的质量与针对性，形成教师自主自觉成长的动力机制，最终达到规范办园行为、提升保教质量的目的[13]。

(四)探索符合农村地域特点的学前教育成就项目

农村地区因地域特点、自然与人文环境、人口分布、经济发展水平与政治生态等的不同，学前教育事业的发展也存在着不同特征。如农村幼儿园具有规模较小、办园灵活、成本收费较低、入学方便、混龄教育活动较丰富、与社区家庭联系紧密等优势。当然农村幼儿园也可能存在观念不科学、持续性投入不足、师资流动性大甚至大面积短缺、游戏材料不足及教育教学活动“小学化”倾向等问题。农村地区学前教育的地域特征和独特性需要实施与之相适应的、尊重农村自身特点的学前教育项目。美国从2000年就开始实施“农村教育成就项目”，促进农村地区儿童教育发展，该项目充分尊重和利用农村地区的特性，主要面向偏远农村和处境不利儿童，强化联邦及各级政府拨款，改善教育教学条件和质量，并且形成了联邦政府引领、各级政府“弹性”驱动的项目实施机制。美国经验表明：农村地区因其与城镇的差异，需要实行反映农村特性的学前教育发展专项项目。这对保障我国农村学前留守儿童受教育权，促进教育公平；引领乡村文明，成为乡村精神主阵地；强化政府拨款，保障幼儿园健康发展；保障师资水平，提升教育质量及探索农村地区办园模式等具有重要的启示意义。