行政执法与行政检察衔接平台构建

唐张　黄喆

摘 要：修改后的《行政诉讼法》赋予了检察机关行政诉讼监督职能，配置了相应的权利，在制度上为开展行政执法检察监督工作提供保障。但目前检察机关对行政执法监督手段单一，特别是由于信息不畅导致监督不力，迫使检察机关寻求了解掌握执法信息的渠道，因此构建行政机关与行政检察衔接平台势在必行。

关键词：行政机关 行政检察 衔接平台

检察机关获取行政执法信息的渠道一般为行政机关行政执法案例公布、行政处罚或行政强制等听证程序公开或者是检察机关举报控告、内部相关部门的移送，获取信息渠道单一、方式不科学，导致行政执法检察监督介入不合理、不规范。因此，为了更加全面、及时、真实地了解行政执法情况，全程跟踪行政机关的行政执法，搭建行政机关与行政检察监督平台尤为重要。

一、重要性：建立行政检察监督平台的意义

建立行政检察监督平台是检察机关立足法律监督本位，有效配置检察权，与行政执法部门做到信息共享，依法保障行政权力合法行使，保护社会公共利益，强化行政执法检察监督的制度创新。

行政检察监督平台是检察机关行使监督职能的重要载体。在行政执法实践中，行政機关具有较大的自由裁量权，在行政处罚、行政许可等执法过程中违反法定程序，执法随意，滥用职权或执法缺位现象频繁出现，因此将行政执法信息纳入检察机关法律监督的视野，关口前移，更有利于检察机关监督职能的行使。

行政检察监督平台是检察机关拓宽线索来源的重要途径。建立监督平台实现对行政执法信息的获取，拓宽了行政检察监督工作渠道和范围，丰富了行政检察监督工作的开展方式，改变了检察机关以往跑线索、要线索、等线索的被动局面，通过信息查阅的方式，为开展行政违法行为监督和行政强制措施监督打下良好基础。

行政检察监督平台是检察机关提升监督能力的重要方式。建立行政检察监督平台，检察机关可以从行政执法单位录入平台的行政执法案件入手，对行政处罚程序、实体上是否符合法律规定、行政处罚结果和实际处罚执行情况是否相一致进行监督，可以有针对性的采取不同措施，开展检察监督，有助于取得良好的政治、社会和法律效果。

二、必要性：建立行政检察监督平台的价值

我国社会正处于改革的攻坚阶段和发展的关键时期，也是一个矛盾突发和利益格局深度调整的时期。在行政机关及其工作人员的法律意识和执法水平还不尽如人意的情况下，必须有一整套健全、完善、行之有效的法律监督体系，建立行政检察监督平台的价值追求在于促进行政管理依法有序，促进检察监督正确实施，促进政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

实现行政效率提升。检察机关通过对行政执法信息的筛选、分析，通过甄别行政违法行为的原因，起到了规范行政执法行为，进而提高行政效率的作用。

实现司法资源整合。行政检察监督平台建立有利于整合检察资源，增强内设部门工作合力，实现以防促查、以查促防的良性互动，既提高了预防职务犯罪工作的实效性，又有利于节省检察资源。

实现三个效果统一。行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易被滥用的一项权力，因而制约与监督权力的核心首先是制约与监督行政权。把依法行政和依法监督有机地结合起来，确保政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

三、可行性：行政检察监督平台的架构

早在2005年，上海浦东发端“两法衔接平台”及工作机制，至今历时12年，平台发展初步成熟。目前，正处于网络和现代信息技术高速发展的时代，政务专网或互联网都可以作为搭建信息平台的支撑。检察工作需要与互联网和现代信息技术深度融合的时代已经到来，这是搭建与行政机关信息互通平台的技术保障。

曹建明检察长在《全国检察机关电子检务工程工作会议》上的重要讲话，要求各级检察机关运用大数据、云计算和智能化，提高服务检察工作的能力，又是加强平台建设的组织保障。使得在一个地区的行政机关和检察机关搭建信息沟通平台成为可能，通过建立行政执法与行政检察衔接信息平台，及时获取更广、更宽范围内行政执法信息，对执法活动的程序和实体进行实时监督，进一步拓宽案件线索来源渠道，解决检察机关人员少工作涉及面广监督范围有限的困难。

（一）平台架构应当坚持的原则

一是重点监督原则。行政行为涵盖的种类繁多，且具有极高的专业性，检察机关如果实行全面的监督，一方面缺乏现实的可能性，另一方面造成监督没有主次之分，浪费了有限的司法资源，也使得监督效果不明显。因此，检察机关应当重点监督如环境资源、安全生产、医疗卫生、市场监管等涉及民生民利等几类行政行为，确保行政执法监督取得实际效果。

二是合法性审查原则。现代法治对于行政行为的评价标准包括合法性和合理性，行政行为不仅需要在内容、程序等方面符合法律规定，还要具有正当动机、符合公正法则。检察机关的宪法定位是法律监督机关，对行政行为的合法性监督是检察监督的应有之意。而行政机关依法享有行政自由裁量权，系专属权限，对其行使的合理性问题一般情况下行政权以外的公权力不得干涉，因此行政行为的合理性则不宜列入检察监督的范围。

三是多环节监督相结合原则。目前检察机关的监督多着眼于事后监督，如通过抗诉进行监督。当行政违法行为的危害后果已经发生作用之时再行监督时机已经错过，通常效果也不尽理想。检察机关有权主动实施法律监督，如采用提前介入、对行政机关的行政决定进行备案审查等方式，都能够有效弥补审判监督被动性之不足。

（二）平台架构的工作基础

一是要建立行政执法信息共享或通报制度。检察机关对行政执法活动实行监督，首先需要充分、及时掌握行政主体的执法信息。建立行政执法信息共享或通报制度有利于检察机关及时充分地掌握行政执法情况，是人民检察院依职权监督行政执法行为的切入点。

二是要建立检察机关与行政機关沟通协调机制。现行法律法规没有规定行政执法主体对检察机关的监督必须接受或采纳。实践中，检察机关实施监督后，行政执法主体可能没有任何反馈信息，是否接受或采纳监督意见完全取决于行政执法主体的态度。检察机关的监督由于缺少刚性，其监督效果大打折扣。对此，应当建立检察机关与相关行政机关的沟通协调机制，对于检察机关提出的监督意见，行政执法机关应当在相应的时限内对是否接受或采纳意见予以答复，以利于规范行政执法行为，严格依法办事。[1]

三是要建立检察提前介入机制。提前介入制度是在“行刑衔接”中，对重大的或有广泛社会影响的涉嫌犯罪案件，人民检察院派员提前介入行政机关的调查活动，对可能涉及犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，应及时通知检察机关介入调查，将引导取证工作向前延伸到刑事立案之前，防止证据灭失，及时发现并查处其中的渎职犯罪线索。

（三）平台架构的板块构成

平台的建立要满足对行政检察工作信息采集需求，合理设置平台功能，确保信息的全面动态传输，实现检察机关与行政执法单位办案信息互联互通的效果。平台主要围绕行政执法信息收集、执法监督、统计分析三项内容，采用自动预警监督、主动抽样监督、投诉举报监督、重大案件监督、交办转办监督五种监督方式，多角度全方位对行政执法情况进行监督，规范行政执法主体的执法行为，对其是否作为、作为是否合理、程序是否合法等情况进行监督，对行政执法情况进行分析考核，提升行政执法质量，促进行政执法规范化建设。

四、实践性：行政检察监督平台的建立和完善

（一）总体目标

依托互联网建立行政执法信息共享平台，实现行政执法、行政法律、法规等资料的网上报送，从而实现政府、行政执法机关、司法机关之间的执法、司法信息共享，实现检察机关对行政执法行为的网上监督，实现信息共享平台管理的常态化、规范化。

（二）功能组成

行政检察监督平台具有五大功能，即案件录入、法律法规筛选、自动对比、综合查询、数据统计。主要实现以下三大目的。

一是信息资源的互联互通。通过平台实现信息共享，可以快速便捷地获取各执法部门最新执法动态和信息，以便民行部门及时介入，督促依法履行职责。如民行部门可以通过信息共享平台搜索、访问相关部门的行政执法信息，发现行政执法机关的行政处罚决定和行政命令是否符合法律规定、裁量是否准确、案件是否按照法定程序移交法院强制执行等，确保案件及时准确处理。

二是案件情况的跟踪监控。检察机关可以通过平台及时掌握各行政执法机关案件移送情况，发现该移送不移送或不及时移送等情况，通过网上发出建议移送的意见，保证各行政执法机关案件移送工作处于受控状态。

三是执法行为的预警提示。通过设定关键词、关键节点，设定对比、筛选词条等，对行政执法主体、执法程序、执法行为、法律适用、办案期限、处罚依据、处罚裁量以及后续移交情况等多个执法环节进行自动比对、自动发现、自动预警。同时对检察机关案管中心接收的环境资源保护、国有资产保护、国有土地使用权保护等案件进行行政执法反向检察监督，既节省行政检察监督的时间和成本，提升行政检察监督效能，也促进了相关行政执法部门规范执法。

（三）运行保障

一是统一思想认识。检察机关要加强和辖区政府的沟通，做好协调工作，达成共识，打破数据壁垒，实现公共信息资源普遍开放共享、部门信息资源按需安全共享，确保处于割裂和休眠状态的数据实现汇集融合、在线流转，并争取政策、资金等方面的支持。

二是营造运行环境。平台的建设要依托电子政务网，在政府的积极协调下，确保行政执法单位实现电子政务网的联通，实现全面运行网络畅通，确保平台所需的软、硬件设备配备到位。

三是保障数据录入。纳入监督平台的行政执法用户单位要落实专人负责平台运行，及时录入执法信息，依法移送涉嫌犯罪案件，检察机关要积极加强监督，确保网上的录入、流转、受理、监督等内容规范。

四是建立沟通机制。检察机关充分发挥主动性，通过互联网建立平台运行微信群、QQ群等，及时交流平台运行情况，解决平台运行中的疑点和问题，对暂时不能解决的，整理、收集后及时解决。

五是强化检查考核。按照统一部署，突出重点的原则，检察机关、政府法制部门不定期到重点行政执法部门开展走访、调查，加强指导和监督。将是否依法移送、受理、立案以及执法信息录入等情况纳入依法行政目标考核。[2]

行政检察监督平台是新形势下依托大数据促进检察监督，提升电子检务水平的有益尝试，实现检察机关对行政执法信息的网上共享和行政执法行为的网上监督，进一步拓宽行政执法检察监督的新渠道。

注释：

[1]参见杜睿哲，赵潇：《行政执法检察监督： 理念、路径与规范》，载《国家行政学院学报》2014年第2期。

[2]参见霍成茹：《检察机关行政执法监督的机制构建》，载《湖南警察学院学报》2011年第6期。