武汉市政府购买社区养老服务：困境与对策

李冉，陆继勇

1．2．中南财经政法大学，湖北 武汉 430000

社区养老又称社区助老、居家养老等，指以“家庭为核心，社区为依托，老龄人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式”的养老模式。有学者认为社区养老和居家养老是两个不同的模式，社区养老更强调集中式社区日托型养老，而居家养老更强调分散式上门服务型养老。政府购买社区养老服务是指政府与社会组织签订合同，在养老服务问题上政府承担出资责任，养老服务的供给和社区养老服务中心的管理运营则交由社会第三方主体，甚至交由企业等营利性组织。

一、引言

社会养老模式的发展和社会养老体系的完善必须与时俱进，紧跟社会养老服务需求日益扩大化和多样化的步伐。以往去形成的“以家庭为核心、以社区为依托、以机构为补充”的养老模式，在老龄化逐渐来临时期发挥了重要作用；如今，在老龄化高峰期快速来临以及生活工作节奏加快的21世纪，不得不打破“6+3+1”型的养老格局，充分发挥社区居家养老的重要保障作用。

近年来，武汉市人口老龄化趋势明显，如图1所示，自2010年以来武汉市老龄人口基数不断增加，老龄化程度不断加深。“十二五”以来，武汉市老年人口平均每年以5万左右的速度增长，特别是2014年至2016年，老年人口分别增加10.39万、7.75万和8.99万，充分显示出武汉市正处于人口老龄化快速发展期。据预测到2018年，武汉市60岁以上老年人将增加11万左右，老龄化程度将接近或达到21.75%。

图1　武汉市人口老龄化趋势图

在人口老龄化加速发展和政府职能转变以及民间社会组织蓬勃发展的三重背景下，政府购买社区养老服务模式应运而生并获得长足发展。2014年，财政部和全国老龄办等部门联合下发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，规定应以老年人基本养老服务需求为导向，政府购买社区养老服务主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务内容。2017年3月，武汉市政府《关于印发武汉市居家和社区养老服务改革试点实施方案的通知》提出，通过政府购买服务、公建民营、民办公助、股权合作等方式，鼓励社会力量管理运营居家和社区养老服务设施，使社会力量成为提供居家和社区养老服务的主体。

目前，国内学者对政府购买养老服务的研究还处于起步阶段，研究成果主要包括政府购买居家养老服务模式 （张国平，2012）、购买后的绩效评估（黄佳豪，2016；包国宪等，2012），以及购买过程存在的问题和对策（胡宏伟等，2013）等，而对政府购买社区养老服务的系统性研究还较为缺乏。本文在对武汉市民政局以及社会组织江城义工联的访谈调研的基础上，对该市政府购买养老服务进行了系统性分析，总结了武汉市政府购买社区养老服务存在的问题并提出了对策建议。

二、武汉市政府购买社区养老服务运行概况

（一）政府政策支持

近年来，武汉市政府已下发若干个政府购买社区养老服务的文件（详见表1），大力促进社区养老服务的发展，力求为当前的养老问题提供解决办法。

（二）养老服务相关主体

1．购买者。武汉市社区养老服务购买者主要是市、区政府，涉及财政局、民政局、老龄委等部门。就职责而言，购买主体主要负责制定本部门政府购买服务相关的内部管理制度、办法和具体实施细则等，建立健全内控机制和规范化操作流程，以及具体组织实施政府购买服务。其中，市民政局、市财政局负责指导协调项目的开展，对各区工作进展情况进行监督指导，及时制定相关政策文件；各级财政部门负责配套资金核拨等工作；各区民政部门主要负责养老服务承接主体的确定、信息公开、组织采购、合同审签以及服务过程监督等事项；老龄委则协助财政部门、民政部门共同开展工作。除此之外，有的街道由于管辖范围较大，区财政拨付的资金可能无法满足其老年人服务需求，可允许其单独筹资购买额外的养老服务。

2．供给者。养老服务的供给者是设立在街道或社区的社区老年服务中心，由区政府投资建立，并在完善各项设施后通过签订合同的形式委托社会组织进行运作。中心配备适合老年人特点的健身康复器材、文娱设备以及图书室等设施。除了盈利性社会组织外，社区内也有志愿性质的机构，例如江城义工联在部分社区设置了孝老义工站，免费为老年人提供服务。江汉区民政局专门设立了养老服务指导中心具体管理老年服务中心，主要负责工作指导、服务审批、监督管理等。截至2017年8月，在社区服务方面，武汉市社区养老服务机构和设施共有449个，其中农村仅有5个。

3．消费者。依据武汉市民政局2014年发布的 《政府为特殊困难老人购买社区居家养老服务项目实施方案》，65岁及以上且拥有武汉市户籍者可享受政府购买养老服务，此外还须满足以下任一条件：“三无”人员、城镇低保人员、民政部门认定的特殊困难老人。满足条件的老人可免费享受政府购买社区居家养老服务。60岁及以上老人可享受普惠性质的养老服务，如免费领取社区居家养老服务信息系统 “一键通”、使用社区内为老年人设立的健身设施等。但考虑到政府财政负担问题，目前政府购买养老服务项目主要覆盖人群是65岁及以上困难老人。

表1　武汉市政府购买社区养老服务相关政策

（三）运行过程

1．确定资金来源。文件规定，各级财政部门负责筹集项目资金，政府购买养老服务按照不低于市、区1∶1的比例落实配套资金，鼓励有条件的区扩大资金规模，增加购买服务项目，拓宽受惠人群。另外，在服务费用标准方面，文件指出原则上每位特困对象享受政府购买服务的费用每年不超过200元，各区可结合辖区实际和老人实情，适当放宽标准。由此可知，购买养老服务资金是由市、区两级共同承担的，且各区在规定的配套资金额度之上有较大的灵活性。

2．确定服务对象和项目。武汉市政府在2006年至2013年将服务对象确定为生活困难、低收入的70岁以上老人，主要提供居家养老护理服务，符合要求的老人每人每年享受365个小时的护理服务，每天1个小时。从2014年开始，受惠对象扩大到65岁以上困难老人，各街道、社区负责摸清辖区特殊困难对象底数，由各区民政部门负责养老服务对象的确认。提供的养老服务项目较之前也有增多，主要包括以下几种：（1）送餐应急类：提供送餐、代购等服务；（2）家政服务类：提供安装维修、清洗保洁、疏通管道等服务；（3）精神慰藉类：提供棋牌、陪聊、阅览、休闲娱乐等服务；（4）康复保健类：提供血压测量、保健知识讲解、就医指南、陪护就医等服务；（5）其它：提供政策、法律等各种信息咨询服务。

3．确定养老服务承接主体。武汉市主要采取公开招标及竞争性磋商两种方法来确定养老服务的承接主体，公开招标是主要方式。该市民政局向财政局申请到资金后直接把钱划拨到区级财政部门，由区级政府拿出配套资金进行政府购买养老服务项目的招标信息公示，民政部门负责确定承接服务的社会组织并就提供服务的内容、资金的给付方式、评估考核规则进行商定，达成一致后签订合同。

4．社会组织服务的运营。目前武汉市共有1082个社区，但只有512个社区老年服务中心。社会组织作为承接主体，主要通过老年服务中心的运营为老人提供服务。通过对承接养老服务的社会组织江城义工联的调研，了解到服务中心的运营费用为每年6万元，资金由区下拨到街道。一般来说，每个社区到服务中心的老年人只有几十人，社会组织会安排一至两位养老专员提供专业服务，一个社区服务中心辐射10个小区左右。

5．评估审核机制及资金给付。对社会组织工作的考核评估是确保养老服务质量的重要机制，评估结果直接关系到社会组织服务费用的获取额。通过由购买主体、养老服务对象以及第三方组成的综合评审机制，对社会组织提供服务的工作量、服务成效以及人员配置状况进行考核。工作量主要考核服务人数及次数；服务成效主要以老年人满意度为指标；人员配置状况是看社会组织内部的人员是否与合同约定的指标一致，最终综合三方面的评估确定其服务合格与否。在资金给付方式上，各区存在一定差别，大部分采用先七后三的方式，最后的30%根据评估考核结果进行发放，若评估合格剩余资金会拨付到位，否则会视程度减付部分资金。

三、武汉市政府购买社区养老服务存在的问题

（一）社会组织层面

1．缺乏后续拉动力。作为承接养老服务的主体，武汉市社会组织还处在一个初级发展阶段，数量少、规模小。武汉市目前共有社会组织5630个，平均每万人拥有社会组织的数量仅为6.3家，而美国、法国每万人社会组织的拥有量分别为51.79家、110.45家。一方面，社会组织运营严重依赖政府扶持和补贴，自身还未探索出盈利模式；另一方面，社会组织没有制定明确的规章制度，尚停留在用人管人的初级阶段，整体上看缺乏后续发展的拉动力。

2．专业性不足。养老服务涉及到心理学、护理学等多方面的知识，专业性强。而武汉目前社会组织中拥有社会工作师证的上岗人员极少，且年龄参差不齐，30岁到50岁不等。养老服务作为一种专业性较强的工作，需要从业者经过系统的学习并获得相应的技能水平，专业技术缺乏将直接导致服务质量低下，无法满足老年人养老服务需求。

3．服务水平与养老需求差距大。由于社会组织专业性人才较少，提供的养老服务大部分属于便民服务及文体活动类，仅能满足一部分老人的日常生活需求，而老年人需求更多的是医疗护理服务，因此在服务水平和服务需求之间存在着差距。总体而言，在老年人生理和物质需求已满足的情况下，应为老年人提供更多、更高层次的社会和精神需求。

（二）政府层面

1．财政资金投入少，配置不合理。从养老服务中心的运营来看，各区给予相关社会组织每年6万元的经费补贴，而每个养老服务中心至少需要1-2名专业人员，这笔经费补贴尚不足以支付养老服务人员的报酬，开展其他活动更不可能。

另外，武汉市各区养老服务体系建设资金分配与老龄化程度并不匹配（详见表2）。主要体现在中心城区和远郊城区的资金分配上。以洪山区和黄陂区为例，两者在政府补助资金的分配上极不平衡，洪山区的人均养老补助高达71．97元，而黄陂区仅为23．64 元。

2．评估考核方法不明确。首先，关于养老服务中心的运营考核评估，还没有具体的政策措施，导致承接主体在提供服务时无据可依，一定程度上降低了社会组织提供服务的质量；其次，在服务中心运营监督方面，民政部门尚未制定具体的监管制度，承接监管的社会组织主体只能依据招标内容对运营主体进行指导，因此更多的只是方向上的监管。

3．政策欠缺标准化。政府购买养老服务政策是一项为帮助特殊困难老人解决养老需求的利民举措。但是，由于具体政策标准不明确，区级政府以及街道对于政策的理解程度不一，市级层面虽然在政策思路和出发点上领先，但到了区级便打了折扣，到了街道又有一定程度减损，导致政策在逐级下达过程中产生扭曲变形，以致政府购买养老服务的效果并不理想。

表2　武汉市各区老龄人口数与养老体系建设补助资金分配表

四、对策建议

1．盘活社会力量，引导社会组织进入养老服务行业。政府职能转型要求政府必须从“裁判者”和“运动员”双重角色中解脱出来。在政府购买社区养老服务过程中，政府只需做好政策和资金的总体规划，给予社会组织足够大的生存和发展空间，盘活社会力量，将本地区甚至外地的社会组织一同引入养老服务行业，增加并壮大社会组织的力量，更好地为老年人提供养老服务。

2．利用本地教育优势壮大养老服务专业人才。养老服务需求的多样化，迫切需要服务水平的进一步提升，而养老服务专业人才的壮大是提高服务质量的关键。武汉市政府要借助本地区“七校联盟”及本地各大高校的教育资源优势，在政府、养老服务中心和高校之间建立起桥梁，以全日制和非全日制相结合的形式定期培养养老服务专业人才，实现养老服务理论与实践相结合。

3．政府资金与社会资本双管齐下，稳定资金来源。政府购买养老服务离不开稳定的经费投入。养老服务是公共服务的重要组成部分，政府购买服务的经费应以财政投入为主，吸引社会经费。政府作为社会保障的第一责任人，必须逐年加大购买社区养老服务的资金投入，加快建设养老服务中心，并完善养老服务行业的进入和退出机制，选择一批公信力良好、高质量的社会组织来管理和运营养老服务中心及提供相应服务。同时，鼓励社会资本以多种形式进入养老服务行业，为政府购买服务提供资金支持。

4．政府购买社区养老服务政策及评估考核标准化。具体政策的标准化有利于保证下级民政部门在执行上的统一性，防止政策在下传过程中扭曲变形。此外，政府作为社区养老服务的购买主体，有权构建自己的养老服务评估考核机制，主要涉及考核主体、考核方式和考核指标体系。在考核主体的选择上，可以建立以第三方专业机构（可以是会计师事务所、审计师事务所、社会工作服务中心，也可以是独立的专业评估机构）评估为主，以其他评估主体参与为辅的评估模式；在考核方式上，可以将事前评估、事中评估和事后评估纳入整个考核评估体系，完善动态评估过程；在考核指标体系的设计上，遵循明确性、可测量性、时限性、科学性等原则，如实反映政府购买社区养老服务所取得的政策效果。

参考文献：

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