生命共同体思想指导下的生态整体监管体制

宁清同

（海南大学 法学院，海南海口570228）

中共中央十九大报告在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”部分明确提出：应当“改革生态环境监管体制”。国家对其境内影响或可能影响生态环境之行为进行必要、有效的监管，既是国家生态管理权之重要内容，也是国家维护生态公共利益所应履行之职责。然而受行政管理区域性和部门性的影响，传统生态监管体制更习惯于以部门、地区的监管职责和权限为基础，实行纵向或横向的分割，这既不符合生态系统之整体性规律的要求，更不利于实现生态监管保护生态环境的真正目的。本文以习近平同志的生命共同体思想为依据，试求我国生态环境整体性监管体制之优化。

一、生命共同体思想及其理论基础

1.生命共同体思想的主要内涵

习近平同志继承和发扬了中国自古以来天人合一、人与自然和谐相处的传统文化，强调人类应当尊崇自然。2013年5月24日在十八届中央政治局第六次集体学习时习近平强调：要牢固“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”[1]，此后在不同场合多次阐述了这一思想。习近平同志也吸收和借鉴了生态整体主义的哲学思想，坚持自然是一个不可分割的整体。2015年11月30日在气候变化巴黎大会开幕式上习近平引用了《荀子·天论》之言：“万物各得其和以生，各得其养以成”，中华文明历来强调天人合一、尊重自然。[2]

习近平以生态系统整体性规律为依据，以“天人合一”、生态整体主义等生态哲学思想为基础，提出了“生命共同体”的新范畴。2013年11月15日他在对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，生态监管和生态修复必须遵循自然规律，对山水林田湖进行统一的整体的保护和修复，各自为政容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。[3]生命共同体本质上就是人与自然的命运共同体，人与自然和谐则可共生，人违背自然规律则必遭受自然之惩罚，这是习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想的重要内容。生命共同体范畴也适用于全球范围，即地球上的各国人民与大自然形成了统一的生态命运共同体，因此习近平2015年在联合国总部举行的第七十届联合国大会一般性辩论时指出：各国应当“构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体”，其主要内容之一就是“国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”，坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路。[4]因为各国在地球生态系统中彼此不可分割、一损俱损、一荣俱荣，生态利益也是人类共同利益。这是当代马克思主义哲学对生态整体性规律的揭示与反映，也是习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想对马克思主义生态哲学的贡献；更是各国共同应对世界生态危机的哲学依据与指导。

2.生命共同体思想的自然科学基础

生命共同体思想的自然科学基础是生态学揭示的生态整体性规律。生态整体性是指生态系统内部各个要素之间既相互依存、相互促进，又相互制约、相互影响，由此形成了一个不可分割的有机整体。即自然是一个相互联系的整体，人也是自然整体中的一个组成部分。因此人在保护生态环境或开发利用自然资源的过程中须尊重和反映生态的整体性，不能完全孤立地对待某一个或几个要素。生态整体性规律主要表现在以下方面：

（1）生态系统结构的整体性

生态整体性的最重要表现就是生态系统结构的整体性，这是生态整体性的物质基础。按系统论观点，任何生物都是一个生态系统，同时又是一个更大系统的元素或子系统；由此生物就会形成不同层次甚至包括全部生物的生态系统。从生态学视角分析，人与自然共处于一个生态系统，人是生态系统的一分子。生态系统是指在特定时间和地域内，生物与生物、生物与环境之间相互联系而成的自然整体，各生态因子之间通过物质循环、能量流动和信息传递而相互影响、制约、依存，并形成自我调节、平衡、修复等系统功能的统一体。[5]因此，任何生态系统都是由其生态因子通过某种方式形成稳定之结构，并在此基础上产生各要素均不具备之系统整体功能的有机复合体。

生态系统的整体性主要通过生物之间、生物与其环境之间的相互作用、影响、依存和促进而形成，其相互联系的途径就是物质循环、能量流动和信息传递。生态系统的整体性虽然是在特定地域内表现出来的，但这个地域范围只是相对的，生态因子之间的相互作用和影响往往会超越地域界限甚至国界，从而在一个更大地域内形成整体性，如全球性气候变暖。因为，不同区域、不同国家内的生物及环境也是相互联系的，并由此形成更大范围的生态有机体。正是借助于不同层次生态系统内持续的物质和能量转化、信息输送，生物才能不断地从自然界获取自身生存与发展所需要的物质条件。

（2）生态污染与破坏的整体性

人在开发利用自然资源过程中造成的生态污染与破坏从来不是孤立的，尤其积累到一定程度后，其整体性就表现得特别明显，这是由生态系统结构的整体性所决定的。污染与破坏的整体性主要表现在二个方面，一是地域之关联性；二是生态因子或环境要素之关联性。

地域关联性可分为直接关联和间接关联。直接关联取决于生态因子在地域上的流动性、发散性，以大气和水最为典型。如北京近年常受雾霾之害，但其根源却主要是因为北京以外地区的大面积植被破坏。间接关联主要是指一个地区的生态污染或破坏会通过潜移默化的方式影响其他地区的生态环境，但往往需要较长时间或者通过另一种方式显现。地域关联性必然导致在生态环境日益恶化的今天，很难有哪一个地区、国家能够完全置身事外、独善其身。有些地域拥有较高生态品质，只是相较于污染严重区域而言，并非这些区域可以不受其他区域污染、破坏的影响。

生态因子或环境要素之关联性源于生物因子、非生物因子之间客观、必然、普遍的联系，一种生态因子的状况或其变化总会在一定程度上影响关联因子的状况，包括性能、品质等属性。如水污染会影响土壤属性、依赖土壤生存的植物及以植物为食的动物；外来生物入侵可能极大地挤压本土生物的生存空间，甚至使其无法生存；一种生物的天敌如果急剧增加或减少，会导致此种生物数量锐减或过度繁殖。

（3）生态系统服务功能的整体性

生态系统的服务功能是指生态系统向人提供适于其生存、发展之物质、能量和信息等物质条件的功能，包括适宜的空气、水、阳光、土壤、温度、湿度、食物来源、热量等。人保护自然、保护生态系统之目的就在于保护其对人提供的生态服务，即生态价值，因为这是人生存和发展之物质基础。由于生态价值的自然基础以及人类对生态服务的需求具有整体性，因而生态价值也具有明显的整体性。

生态系统得以持续不断地向人提供生态服务的前提是，生态系统能够维持各生态因子之间的相对平衡及良性循环，这也是生态整体性的重要表现。生态平衡一旦被打破，生态循环一旦被终止或恶化，生态系统将无法正常提供人所需要的生态服务，包括停止提供、品质、性能不适于人的生存、数量不足以维系人的生存，甚至危害人的生存。社会的可持续发展更是依赖于生态系统的平衡与良性循环。

（4）生态权益的整体性

这首先表现在生态权利的整体性。即各项生态权利之间高度统一、相互联系、相互影响，形成了一个完整的权利体系。如游览观赏自然景观的权利本属精神性生态权，其价值在于使人能够享受精神愉悦，但却与人的身体健康密切相关，游览本身就能改善身体状况，精神愉悦也有益健康；自然资源开发利用权应为财产性生态权利，但因其行使会造成空气、水等污染，从而又关联到人身性生态权利。

此外，人们享有生态权利还须履行相应的生态义务、支付必要的生态成本，甚至还要依法承担生态法律责任，因此生态权利与生态义务、生态责任同样构成不可分割的有机体，履行生态义务并依法承担生态责任，在某种意义上是行使和实现生态权利的需要。[6]

生态权益的整体性还表现在生态利益的共享性、公益性。生态利益与财产、人身利益不同，它必然由特定地域内的人们共同拥有和享受，可能是一个区域、一个国家，也可能在全球范围内，人们在生态利益上同属一个共同体，若受生态损害必殃及众人，不可能仅损害特定主体；若获生态利益也必一荣俱荣，不可能仅使特定主体受益。而财产、人身利益则可为某些主体独占，甚至只能专属某些主体。生态利益虽然关系到所有人的私益，但又具有突出的公益性，关系到全体人的利益。一个地域或国家的生态利益不仅关乎其生存，也直接影响其兴旺发达，甚至影响着人类的生死存亡。生态利益的共享性和公益性使得生态护常面临“公地悲剧”，利己的本性极易使人们在追求享受尽可能多的生态利益时，总想逃避承担必要的生态义务和生态成本。这也是在维护生态利益时公权力的生态监管之所以必要的原因之一。

2.生命共同体思想的哲学基础

生态整体性规律是自然界客观存在的现象，遵守此规律的前提是反映和认识之。由于生态整体性是自然的宏观属性，故人对此规律的反映首先体现在哲学即世界观上。生态哲学认为，人与自然共存于一个辩证发展的整体之中，形成了人与自然的主客体关系。[7]揭示和反映生态整体性的思想、学说古今中外皆有之，中国的天人合一论与西方的生态整体主义尤为典型。

“天人合一”论认为人是自然的一部分，人与自然“生死相依”，形成了一个命运共同体。[8]天人合一思想最早肇始于《周易》之《易经》，至《周易》之《易传》则提出了较为系统的阐述和观点，核心就是“生生之学”，即天地生成万物，养育万物；万物通过阴阳之道生成演化，不断地繁衍、循环；形成“保合大和”的动态平衡，天地得以恒久。[9]

对中国传统文化影响至深的道、儒两家虽然在人与自然关系的具体论述上有较大差异，道家以道为出发点，主张“道生一，一生二，二生三，三生万物”；儒家以个人为出发点，个人、家、国、天下，即“修身、齐家、治国、平天下”，但二者殊途同归于天人合一论，它们都认为人与自然共处于一个世界，这是相互联系的有机整体。[10]“天人合一”等生态整体性思想影响深远，不仅贯穿于整个中国古代思想史，在当代生态哲学中也具有重要地位和价值。

西方在古希腊时也已形成生态整体性的初步认识，即“万物一体”论。它认为人与自然相互依赖、转化、循环，人只是万物之一分子，它与非人类存在物地位平等。[11]现代西方学者结合生态学理论提出了生态整体主义，主张人与其他生物、非生物都是生态系统的因子，生态系统是一个有机整体，其平衡与稳定关系到每一个生物的生存，因此人应将其伦理关怀的对象扩展到整个生态系统。

一般认为，美国学者利奥波德是生态整体主义的早期代表人物，他提出了生态整体主义的判断标准：即“有助于维持生物共同体的和谐、稳定和美丽的事就是正确的，否则就是错误的”[12]。著名环境伦理学家罗尔斯顿运用现代生态学理论较为系统地提出并论证了生态系统的整体价值，包括生命、经济、精神享受、科学研究等，补充了维护生态系统的“完整”和“动态平衡”两个原则；另一代表人物奈斯补充了“生态的可持续性”原则，主张生态系统内所有事物皆有生存与发展的平等权利。[13]生态整体主义将生态整体性思想发展到了新的高度，但却走向了极端的生态中心主义。

二、生命共同体思想对生态整体监管的基本要求

生命共同体思想是对生态系统整体性规律的哲学反映，属于世界观、方法论，理应作为我国生态文明建设尤其是生态文明体制改革的指导方针。我国生态环境监管体制之完善应当充分、全面地反映生态整体性规律的要求，将生命共同体思想通过法治化的途径得到完整的体现和贯彻。概括而言，法律必须把环境看作一个整体，制定整合性的法律，而不是多元的碎片化的法律，即环境政策法律一体化。[14]其中就包括生态监管体制。生命共同体思想对生态监管体制改革主要有以下基本要求。

1.多元化监管

生态的整体性规律决定了生态利益是公共利益、长远利益，虽与个人人身或财产利益相关，却只能以共享而非独占的形式存在。此种公益性、共享性使得社会个体有了投机的可能，即享受公益却不履行义务，甚至损害公益捞取私利却无须承担法律责任，这就是生态监管之所以必要的根本原因。“在环境法领域，生态整体性要求为了人类整体的利益而限制和约束人类个体的利益”[15]，即约束社会个体在生态利益上的投机行为，监督其履行生态义务，必要时追究其生态法律责任。而要实现监管效果的最优化，就必须实现生态监管的多元化。

多元化监管是指生态监管主体的多元化，即以行政监管部门为主导，充分调动社会各种力量参与监管，包括民间环保组织、热心生态保护的个人或组织。在生态整体性的背景下，监管不应当存在任何死角、盲区，但仅仅依靠行政力量无法实现全方位监管。如偏远地区行政人员常常鞭长莫及，配以专门人员经济上又极不合理；即便城市也会有行政监管人员难以发现的隐蔽场所。然而任何死角、盲区中的生态污染或破坏若不能及早发现并消灭于萌芽状态，最终都可能酿成大祸。唯有通过多元化监管构建全方位的监管网络，才能杜绝监管死角、盲区。

生态监管的多元化不仅必要，也完全可能。因为监管的根本目的是为了维护生态公共利益，它与每一个社会成员的私人利益尤其是人身利益都直接相关。如空气被污染对每个人的身体都可能造成损害。所以，只要建立合理的机制，施以正确的方式方法，调动和吸收社会各界人士参与生态监管，具有高度的现实性。

2.一体化监管

一体化监管是指生态监管应以生态系统整体为客体，既要保障各生态因子不受污染或破坏，更要保障生态系统的动态平衡及各生态因子间的良性循环。因为生态系统维持向人提供物质、能量和信息等生态服务的功能，特别是可持续提供生态服务，取决于生态系统平衡及良性循环能否实现，即取决于生态系统的整体功能和价值，而非单个生态因子。

一体化监管要在监管客体上实现从环境要素向生态系统的转变。孤立、静止地对若干生态因子即环境要素进行监管保护，固然可以发挥一定保护作用，但分割式监管极容易遗漏某些生态因子的保护或忽略一些生态因子的负面影响，最终危及生态系统的整体服务功能。几年前发生的大米镉污染事件让社会高度聚焦我国土壤的重金属污染，据调查，我国基本农田重金属超标达12.1%；每年因重金属污染的粮食达1200万吨，直接经济损失超过200亿元；土壤修复资金高达数万亿元。[16]之所以累积到如此严重程度才得以重视，就是由于过去忽视了对生态系统的一体化监管，即防治粮食重金属污染不能只监管土壤，还需要监管灌溉用水、空气沉降物等其他生态因子。

一体化监管类似于中医治病不能头痛医头、脚痛医脚，而应将整个身体作为诊治对象。其最大优势在于：通过对生态系统整体及生态因子之间的相互联系实施监管，有利于正确认识生态因子之间相互影响、作用、依赖、促进的客观规律，从而在防治生态污染或破坏中科学发现和确定各生态因子的作用，及时、有效地采取合理应对措施。2004年召开的《生物多样性公约》缔约方第七次会议通过的《生态系统方式决定》再次肯定了实行一体化管理的生态系统方式，即“综合管理土地、水和生物资源，公平促进其保护与可持续利用的战略”[17]，一体化管理有助于实现生态保护、资源可持续利用与公平、公正分享资源利用收益之间的平衡。

从典型国家生态监管的现状和主流趋势来看，生态监管机构越来越趋向于综合化、扩大化，更多国家选择对污染防治与自然资源、林业、农业、海洋、渔业、食品等相关领域实施综合监管，与生态环境保护相关的职能、职责和机构更多地被整合于统一的监管机构。仅2014年，加拿大将原环境部、公园管理局、自然资源部和核安全委员会整合为环境部和核安全委员会；保加利亚将原环境和水资源部、环境执行局、农业和林业部、经济和能源部、核能管理局等整合为环境和水资源部；瑞典将原国家环境保护局、核能监察局、国家森林局、国家植物多样性局、国家水供应和污水监管机构等合并为气候与环境部。[18]

3.协同化监管

协同化监管是指政府生态监管部门和相关部门在生态监管过程中既要依法行使监管权力，履行监管职责；更应相互协调、合作、配合，以达到最优化的监管效果。主要包括以下内容：第一，各监管部门和相关部门应积极、充分地履行应尽职责，完成分工内的监管任务，不得推诿、拖延、逃避。第二，各监管部门和相关部门不得为谋取部门利益或其他不正当利益超越权限范围争夺权力或滥用职权，应当依法行使监管权。第三，应当尽可能根据其他部门请求提供协作、配合，甚至主动为之，禁止事不关己、高高挂起，更不能故意妨碍、刁难。

在生态整体性规律下，任何监管部门都在某种程度上需要其他相关部门以某种方式提供协作，否则难以顺利监管。如海洋环境主管部门在监管陆源污染物时必须得到陆地环境主管部门的配合；生态监管部门也需要得到非监管部门的支持，如财政、公安等。协同化监管如同卢梭在其《论人类不平等的起源和基础》中讲述的猎鹿博弈寓言：五个猎人一起在森林捕猎时合作捕鹿收益最大，单独捕兔为次，他人都去捕兔自己仍信守承诺去捕鹿收益最少。[19]因为，监管部门及相关部门之间的协作是双向的，而且能够实现共赢即收益最大化。

所以从生态监管的职能、职责和权限等角度分析，各部门之间的分权、分工固然必要，但绝不等于彻底的切割和分离。分权、分工并非目的，它只是通过分进合击，形成整体合力，最终达到最优效果的手段。当然为了实现监管效果最优，需要保证“博弈双方之间的协议、承诺可以强制执行，具有完全约束力”[20]，否则就难以实现合作，更谈不上收益的最大化。

4.统筹化监管

但是由于行政管辖权的地域化和地方利益的相对独立性，地方政府极有可能为了本地的利益最大化而选择不与其他地方合作。如河流上游基于自身经济利益需要，通常会主张并行使其自然资源的开发利用权；但由于开发利用活动可能造成河流污染以致影响下游的生态利益，下游则会强调生态保护的义务。

因此，不同地域之间能否实现统筹化监管，关键在于能否成为一种合作博弈或正和博弈，即统筹监管的整体收益大于单纯追求地方利益时的各方收益之和，且统筹合作对各地都有利。目前我国地方合作可以通过行政首长联席会议、合作论坛、区域协调委员会等平台充分沟通，但最终能否成功，根本上取决于各方能否通过合作实现共赢，即“将囚徒困境博弈演变为猎鹿博弈”。[21]如以互惠为基础的跨界河流各方的合作能使各方都受益于水资源的开发，最终实现流域合作的利益最大化和可持续发展。[22]

大气污染治理对整体性监管的需求最为明显。因为，大气污染具有如下特点：污染物种类复杂，污染物来源众多，污染物流动性强，相互混合又容易产生新的污染物，而且丝毫不受区域甚至国界的限制。所以大气污染治理不仅需要将大气作为一个整体，对所有污染物、污染源实施一体化监管，而且需要监管部门之间、监管部门与非监管部门之间的协同化监管，以及不同区域甚至不同国家之间的统筹化监管。故美国《清洁空气法》从一开始就致力于“构建一个涵盖所有污染物和污染源的全国性法律”，并制定了严格的《国家环境空气质量标准》和《新污染源排放标准》，统一适用于整个联邦。[23]

三、现行生态监管体制与生态共同体思想之主要差距

为适应生态整体性需求，我国近年来进行了一些重要的尝试。2014年《环境保护法》（以下简称《环保法》）提出建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一监管；2016年《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）要求试点探索按流域设置跨地区环保监管机构，鼓励在市域范围内统筹监管；同年的《关于全面推行河长制的意见》是对跨地区河湖实施整体监管的有益实践。但上述改革仅限某些地区、某些方面，并非全方位推进整体监管，故现行体制在贯彻落实生命共同体思想上仍有不少瑕疵和漏洞。

1.多元化监管限制严苛

我国现行生态监管以政府为监管主体，以环境义务为本位，以维护统治秩序为目标，追求统治阶级利益的最大化。[24]政府监管最大的优势是可以运用行政权力、国家财力等对社会成员实施的影响或可能影响生态环境的行为进行监管，权威性强、效率较高，但在监管对象、监管范围等方面容易存在盲区。为克服上述弊端，《环保法》构建了初步的多元化监管体制。

《环保法》总则第十条和第二章明确了政府监管的内容，第五章“信息公开与公众参与”制度主要规定了：公民和社会组织依法监督环境保护的权利，环保主管部门应依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公众监督环境保护提供便利；环保主管部门须依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件、环境行政许可以及行政处罚和排污费征收使用情况、生产经营者环境违法名单等。重点排污单位应公开主要污染物排放信息；建设项目环境影响报告书应向公众充分征求意见并全文公开；公众对污染环境和破坏生态行为和环保监管部门不依法履行职责行为有举报权；符合条件的社会组织有权提起环境公益诉讼。

然而《环保法》完全忽略了自然人对污染环境、破坏生态，损害生态公共利益的起诉权，既与国际上自然人有权提起环境公益诉讼的发展趋势相悖，也与承认和保护自然人的生态权不一致，更不利于调动自然人参与监督生态保护的积极性。

《环保法》规定提起环境公益诉讼的社会组织须：依法在设区的市级以上政府民政部门登记；专门从事环保公益连续五年以上且无违法记录。我国专门从事环保公益的民间组织本就不多，还要求连续五年以上且无违法记录，这有点过于苛刻。“违法记录”可以涵盖的范围很广，任何轻微的违法在逻辑上都能囊括其中，如交通违章、民事违法等。提起环境公益诉讼是公益行为，实无必要设定如此严格的限制性条件，即便有犯罪前科的人要进行公益活动，按理亦应鼓励而非限制。

从上述建立的优化数学模型来看，它是一个非线性的约束优化问题。调用Matlab优化工具箱中的fmincon函数求解所建立的悬杯式移栽机栽植系统优化设计数学模型，其最优解如表1所示。

《环保法》虽然确立了公众监督环境保护的权利以及对污染、破坏生态环境行为和政府环境监管部门不依法履行职责行为的举报权，但对如何行使和保障此类权利缺乏具体的可操作的制度，因而这些权利可能沦为空中楼阁。

2.一体化监管割裂严重

依《环保法》第十条，县级以上政府环保主管部门是本行政区域环保工作的统一监管机关。形式上实现了一体化的生态监管，但该法同时规定，县级以上政府有关部门和军队环保部门享有依有关法律对所辖区域资源保护和污染防治等实施监管的职权；政府环保主管部门和其他负有监管部门都有权对排放污染物的生产经营者进行检查，查封、扣押排放污染的设施设备。《意见》要求县级以上地方政府建立健全环保议事协调机制，解决重大环境问题，这对一体化监管虽有助益，但未根本改变多头监管体制。

因此，我国生态监管并非完全由环保主管部门统一负责。除编制环境保护规划，制定环境质量标准、污染物排放标准、环境监测规范等职权统归环保主管部门外，其他环保监管工作是由环保主管部门与其他部门分工负责。如：海洋、渔业、农业的生态监管，土地、水、矿藏、森林等自然资源保护，都有独立的生态监管部门。现行体制常按照生态要素的性质分别实施监管固然有一定优势，但由于违背了生态整体性规律，得不偿失、弊大于利。主要表现在二个方面：

第一，严重割裂污染防治与生态和自然资源保护。以水为例，我国分别制定《水法》和《水污染防治法》，前者实为水资源法，目的在于实现水资源合理开发、节约保护和可持续利用，防治水害，由水行政主管部门负责；后者之目的是防治水污染，保护和改善水体环境，保障饮用水安全，由环保主管部门负责。然而水资源保护与水污染防治实乃不可分割的有机整体，水污染必然导致可用水资源减少或品质下降，保护水资源理应防治水污染。

第二，严重割裂不同生态因子、生态系统之间的整体联系。森林、草原、湿地、海洋、自然保护区等虽是相对独立的生态系统，但终归隶属于同一个更大的生态系统；土壤、水、生物等虽系不同的生态因子，但也要共处于同一生态系统。任何生态系统都是统一的有机整体，各要素之间相互影响、作用、依存、促进，因此同一生态系统若分割为几个部分，分别由不同主管部门监管，如水、土壤、森林等，势必导致监管职权过度分散，妨碍对生态系统整体之生态价值、生态规律和生态服务功能的认识，也将影响全局性、长远性的监管效果，增加统一监管的难度和成本。由于环保主管部门与农业、林业、海洋、水利等主管部门并非隶属关系，环保主管部门即便愿意统一监管，也难以得到其他部门认可，环保主管部门目前实际发挥的统一监管作用还相当不够。[25]

3.协同化监管缺乏制度保障

协同化监管是指政府部门统一实施生态监管的过程，即各监管部门或其内部机构之间，监管部门与其他国家机关之间相互支持、配合、协调，共同完成监管职能。这是生态整体性对行使监管职权、履行监管职责的基本要求。此处监管部门包括监管主管部门和依法承担监管职责的其他部门；其他国家机关是指无专门监管职责但有配合、协作义务的部门。协同化监管主要包括：一是生态监管部门与其他非监管部门之间的协同。因为实施监管应当具备必要的物质条件，或须采取有效调控措施等，这都需要其他非监管机关的配合。如《环保法》规定，“国家采取财政、税收、价格、政府采购等”政策和措施，鼓励和支持环境保护产业发展；生产经营者达到法定标准后进一步减少污染物排放，“应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等”措施鼓励和支持。二是生态监管部门之间的协同。这应当是协同化监管的重点。三是同一监管部门内部各机构之间的协同，最容易实现，成本也最低。《意见》提出应强化环保部门与相关部门的协作，但难度较大。因相关部门均有主业，其上级是否重视至为关键。[26]协同化监管存在以下主要问题：

其一，对负有协同职责的行政主管部门缺乏足够的强制性。如《环保法》并未规定财政、税收、价格等主管部门未依法制定实施鼓励和支持环保产业发展的政策、措施，是否应当以及如何承担法律责任。此协同义务更多限于指导性作用，而无强制效力。

其二，协同部门过多。环保主管部门需要与农业、林业、海洋、水利、军队等多个有生态环境监管职责和职权的部门实施协同监管。而监管职权过度分散于不同的主管部门，既加重了环保主管部门协同的任务，也大大增加协同难度。

其三，各协同部门职权平行，既无指导关系，更无隶属关系，直接妨碍协同监管的成功率和效果。如地下水资源保护涉及环保、水行政、国土等，环保部门主管水污染防治，水行政部门主管地下水资源开发利用，国土部门则主管土地开发利用。但是水污染防治影响地下水资源和土地资源的生态价值、品质和服务功能；地下水资源开发又可能造成水污染，也需要使用土地；土地开发利用可能影响地下水甚至造成水污染。三者之间相互影响、作用，但三个主管部门各自独立，各有其职责和职权，很容易各自为政，最终走向恶性循环。实现三者协同化即水污染防治、水资源和土地资源保护之间的良性循环，并非易事。

4.统筹化监管可操作性不强

《环保法》第二十条规定：国家在重点区域、流域建立跨行政区域的环境污染和生态破坏联合防治协调机制，即区域联合防治机制，实施统一的规划、标准、监测和防治措施；重点区域、流域以外的联合防治由上级政府或有关地方政府协调、协商解决。《意见》提出，应“适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求”，积极探索按流域或跨地区设置环境监管机构，这是环保垂管改革的重要内容，也是适应整体性需求的尝试。但是统筹监管机制依然有待完善。

第一，统筹监管的组织模式不明确。国际上区域合作监管通常采用“成立专门管理机构模式、成立委员会模式和签订行政区合作协议模式”[27]。《意见》虽要求试点省环保主管部门牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域、跨流域的污染联防联控以及联合监测、执法，但具体模式并无规定。

第二，统筹监管缺乏可操作细则。如同级行政区划之间如何启动联合防治，各区域的职权和职责是什么，违反联合防治义务如何承担法律责任。《环保法》过于强调各行政区域及其环保部门的独自监管，只是空泛地提出统一规划、监测等。[28]《意见》亦无具体规则。

第三，统筹监管机制缺乏足够的权威性、系统性和全局性。[29]在垂管改革中，因无有效协调机制容易引发环保部门与地方政府及其部门间的矛盾；统筹监管机构“没有行政处罚、行政强制的权力”[30]。

第四，城乡之间、陆海之间存在严重的二元化生态监管。城市与农村、陆地与海洋生态监管颇为特殊，常常同属一个行政区域，但却实行二元化监管体制。城乡之间的生态监管形式上统一由所在区域的环保主管部门负责，但长期以来环保的基础设施设备、人员、资金等过度畸形地偏向于城市，农村明显被忽略。虽然《环保法》要求各级政府加强农业环境保护，县、乡政府应当提高农村环境保护公共服务水平；政府采取措施预防和治理农业种植与养殖污染、支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理，但是始终未能明确提出城乡生态保护实行同等和统一的待遇。陆海之间的二元化生态监管为立法所确认，分别归属不同部门主管，甚至适用不同法律。

四、以生命共同体思想为指导完善我国生态整体监管体制之对策

如上所述，我国现行生态监管体制在反映生态整体性规律、实施整体性监管上仍然较大的弊端和较多的缺陷，与生命共同体思想之精神还有不小的差距。笔者以为，破解我国生态监管僵局的最佳对策应当是以生命共同体思想为指导，以生态整体性规律为依据，建立健全适应新时代生态文明建设需要的整体性生态监管体制，具体包括以下措施。

1.扩展多元化监管主体之范围

首先，赋予自然人提起环境公益诉讼之权利。污染环境、破坏生态，损害生态公共利益的行为势必直接或间接地危害自然人的生态利益和人身利益；仅从公益角度分析，自然人也是密切相关甚至是最重要的利益主体，完全有理由享有维护生态公益之权利。因此不仅应当赋予自然人完整的生态权，也要承认自然人提起环境公益诉讼的权利。

其次，放宽提起环境公益诉讼之社会组织的条件。如：只要愿意从事环保公益活动即可，不必“专门从事”；连续五年修改为成立满二年，未满五年不得从事环保公益的理由难有说服力；“无违法记录”宜修改为“无犯罪记录或其他故意严重违法记录”；提起环境公益诉讼之社会组织不得从中牟取私利。

最后，健全公众监督环境保护的权利以及对污染、破坏生态环境行为和环境监管部门不依法履行职责行为的举报权。建议补充以下规则：新闻媒体有权报道各类生态违法行为；接受公众举报之政府部门应公开受理举报的机构、地址和联系方式等；有管辖权的政府或监管部门应对相关报道或举报进行调查核实，并依法处理，公开调查处理结果；不依法调查核实、处理、公开的直接责任人应承担相应法律责任。

美国自1970年以来通过的重要环境法都包含了公民诉讼条款，据此个人和社会组织有权以不遵守环境法为由起诉任何公私营机构或个人，以及环保署官员或其他政府机构在环境执法中的不作为；依美国法律原告起诉须证明事实损害、损害与被起诉行为有因果关系、法院能够救济或纠正伤害、损害在其利益范围且受实体法保护，但1972年塞拉俱乐部诉莫顿案之后，最高法院对用诉讼资格为环保诉讼设立障碍毫无兴趣。[31]美国对公民提起环境公益诉讼的立法及司法实践值得我们深思和借鉴。

2.建立一体化的生态监管主管部门

生态监管主管部门及内部机构的设置、职权与职责的范围以及内部分配等，应当尊重并反映生态整体性规律，并适应其对一体化监管的需求。首先宜将“环境保护”主管部门改为“生态保护”主管部门，因为“环境保护”侧重于污染防治，忽略了生态系统及其自然资源的保护。其次监管职权与职责扩展到所有的污染防治、生态因子及生态系统保护，生态监管真正统一到一个主管部门，除非极其特殊的情形，如军队因国防和保密需要可自行监管。这与国务院大部制改革高度契合，也与国际上生态监管主管部门的发展趋势相符。法国是一体化监管体制的典范，其中央生态环境主管部门为“环境与可持续发展部”，职能范围包括自然保护、国土整治、住房与自然整治、能源与气候、海洋等。[32]2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》要求构建“监管统一”的环境治理体系；《意见》提出有序整合不同领域、部门、层次的监管力量，可见一体化监管也是环保垂管改革之方向。

有学者认识到全面整合生态监管职能，真正形成统一规划、统一标准、统一职权和职责、统一执法和检查的监管新格局的必要性，提出了一些改革方案。如国家成立生态环境部和自然资源部，前者对自然保护区、国家公园等实施直接监管，统一负责其他生态保护的规划、标准和技术规范、执法监督、事故调查和应急处理、监测预警、信息公开、调查评估等，后者负责其他生态保护的具体工作；或由前者统一监管污染防治和森林、草原、水、土地、野生动植物、湿地、国家公园、农业的生态保护以及气候变化应对、荒漠化防治等，后者主管自然资源的开发利用及其生态保护。[33]十九大之后国务院机构改革基本采此方案，故未来一体化监管将有所加强，但并未得到根本性解决，如农业、林业、水利仍负有部分生态监管职责，生态环境与自然资源的保护仍分归二个部门。笔者以为，具体落实自然资源开发中的生态保护措施应是开发利用者的义务，监管还是统一由生态环境保护主管部门负责为妥，而自然资源开发利用可统归经济主管部门负责。

3.构建科学、可行的部门协同机制

为确保协同化监管顺利实现，须合理设置各监管部门及其内部机构，科学分配监管职权和职责，这是体制上的前提；此外各部门和机构之间须同心协力，真正做到生态优先，这是监管者在执法原则、理念、目的等主观上的前提。否则难以取得最优化的监管效果。具体包括：

第一，监管职权和职责应涵盖所有监管客体和监管对象。监管客体是指生态系统及其生态因子；监管对象是指自然人或社会组织实施的影响或可能影响生态环境的行为。协同监管要保证监管部门有足够的权力和义务实施全覆盖监管，否则就会存在盲区、真空，即有些监管客体或对象可能被遗漏，甚至无权监管。监管者须避免行政不作为，即当为不为、相互推诿的失职行为。

第二，监管职权和职责不应存在交叉、重复。这是为了避免监管越权的发生，因为监管越权绝大多数情况源于职权和职责设置的跨界、重合。尽可能集中和统一生态监管职权和职责，实现一体化监管，无疑是防止职权和职责交叉、重复的重要手段，但在尚未或无法实现完全的统一和集中监管，即分权监管不可避免时，杜绝越权就只能寄希望于明确各部门监管职权和职责的范围、界限，使之无缝对接，既无遗漏，亦无重叠。唯有如此，才能釜底抽薪，使生态监管越权丧失存在的土壤。如《意见》言，应制定各部门监管职责清单，以便各行其责，齐抓共管。

第三，生态保护政策法律一体化。即生态保护的目标、原则、必要的监管协同等内容须融合、渗透到各部门尤其非监管部门的职责和职权及该部门制定实施政策法律之中，并将其作为制定执行本部门政策法律的指导之一，以最大化地实现与监管部门在生态保护中的协同。即在非生态保护政策中应优先保障生态保护目标的实现，改变过去优先考虑非生态因素甚至非生态因素影响、决定生态保护政策的现象，如农业、交通、能源甚至财政、税收、金融等部门的政策制定和实施均须保证不以生态损害为代价。[34]生态法律政策一体化可在根本上保证各部门同心同德、协同努力，形成生态保护合力，确保社会可持续发展的实现。

第四，建立健全监管协同化的细则和责任机制。首先是协同化监管的程序、负责机构等操作细则，如监管部门与其他行政部门之间、监管部门或内部机构之间的协同由哪一个部门或机构启动、牵头，各协同单位内哪一个机构负责对外协调。其次是监管部门及其内部机构或者相关部门既无法律依据也无正当理由拒绝协同监管所应承担的法律责任，主要是越权监管和监管失职。这是协同化监管的最有力保障。

4.落实和完善区域之间的统筹合作机制

不同区域的生态系统和生态因子构成相互联系的有机整体即区域上的生态整体性，一个地区的生态保护如果仅仅局限于本区域，常常无法产生理想效果，甚至事倍功半或不可能彻底解决，因为根源可能在其他区域。《意见》对统筹监管相当重视，鼓励在市域范围按生态整体性实施统筹管理，统一规划、标准、环评、监测、执法，整合设置跨区环境监管机构。但据环保部消息，改革试点工作“推进比较缓慢”。[35]健全我国统筹化监管机制的重点似在以下方面：

第一，根据实际情况选择统筹监管的模式。重点区域、流域的联合监管可设置专门的跨区域监管机构，以保证和强化统筹监管的权威、效率和力度。跨省级区域联合监管部门宜隶属于国家生态保护主管部门，为其派出机构。设跨区监管机构可有效地防止某些行政区域实施地方保护。且国际上早有先例和成功经验。鉴于大气、水资源的流动性和跨界性，大部分国家设置了跨区域监管机构，如美国联邦环保局在全国设立了10个地区分局。[36]非重点区域、流域的统筹监管可采生态监管委员会或区域间行政协议的模式，具体包括《意见》提出的联合监测、执法和交叉执法。在市域范围宜设统一监管机构，如贵阳市设生态文明建设委员会，下辖各区生态文明建设局。

第二，建立跨区甚至全国生态监测信息公开与交流共享机制。这也是《意见》的目标之一，以现代化网络通讯和数据技术为依托具有充分的可行性。从博弈论角度分析，各方的合作博弈须以联盟内信息互通和存在有约束力的可执行契约为条件。国家应主导建立相关数据平台及基础设施设备，而各监测机构有义务上传完整、真实的生态信息。重点区域和流域可建立跨区监测机构，或委托第三方跨区监测。

第三，健全重点区域和流域的联合防治机制。首先要合理确定重点区域、流域范围，国家层级似应将长江、黄河、青藏高原等纳入，各省也可确定一些重点区域、流域。其次应针对联合防治的重点区域、流域专门立法，统一规定组织模式、启动程序、职责与法律责任等，国家重点区域和流域立法可采法律或行政法规形式，如有人提出的《长江法》。最后必须赋予统筹监管机构足够权力尤其行政处罚和强制之权，以保证其能真正实施统一监管，而非留于形式。

第四，完善城乡统筹监管机制。重点是给予农村生态保护同等待遇，包括资金投入、环保基础设施建设、环保设备和人员的配备等，真正实现城乡一体化，环保公共服务的阳光不应在城乡之间厚此薄彼，更不应让农村成为被遗忘的角落。这也是贯彻落实环境正义、生态公平原则的应有之义。

第五，建立陆海统筹监管机制。海洋污染物80%以上来自陆源污染物，其中80%又来自河流。[37]可见由一个对陆地环保无管辖权的海洋环保部门孤军奋战于海洋环保，不可能取得较大成效，应当建立由同一主管部门对陆地和海洋生态保护统一实施监管的机制，彻底改变陆海分治模式。

结语

人是自然和生态系统的一分子，无论利用还是保护自然，无论从生态系统获取物质、能量、信息还是维护生态系统平衡及其生态服务功能，人都必须遵守自然规律尤其生态规律。为此生态监管体制就应当以生态共同体思想为指导，正确、充分地反映自然规律，体现生态系统对人之制约是生态立法、执法和司法的显明特征，尽管目前实践还差强人意，但无疑是努力的方向。