农村土地信托受托人主体性分析及立法选择

马建兵，王旭霞

（甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃兰州730070）

为促进我国农村土地流转，中共中央、国务院发文进行农地“三权分置”改革。①参见中共中央办公厅、国务院办公厅2016年10月30日印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》.这一文件政策的目的便在于将经营权从所有权、承包权上适当地分离出来，以增强其自由流转性。“实施农地三权分置政策，关键在于土地经营权的相对自由流转。由此，其法律实现机制的核心则在于促进土地经营权等新型农地权利财产化，催生新型农地经营主体，这一核心构成了设计农地三权分置法律实现机制的路向。”[1]而在三权分置的法律实现机制中，信托以其较少受限于所有权束缚之优势可以发挥更为独特的积极作用，受托人也成为新土地改革中催生的新型农地经营主体。在信托关系中，受托人受人之托管理财产，在信托运作中对财产的增值起着重要作用。“也就是说受托人肩负着按照委托人设立的信托目的管理和处分信托财产的义务，在信托关系中发挥着核心作用，因而各国信托法的大部分内容都表现为对受托人行为的规制。”[2]正因如此，农村土地信托中的受托人对于实现信托目的、维护受益人利益至为关键，而土地信托的各项规则制度几乎全部围绕受托人展开。在土地信托流转中，受托人作为信托关系的主体地位当无争议，但其作为主体所具有的特性及其与土地信托目的的关系、不同土地信托类型对受托人的要求等均是立法中选择农村土地信托受托人时需要研究的问题。

一、农村土地信托受托人的主体性质争议

所谓农村土地信托受托人的主体性质，其实质是从法律关系中的主体视角出发，探讨受托人应具有什么样的特点，其属于主体中的哪一类型，并基于此种类型所具有的独特法律构造。对于受托人的主体性质，学界的认识角度及具体观点存在较大分歧。综合来看，各种观点主要是从组织形式以及民商事主体的视角来展开讨论。

（一）自然人抑或法人或其他组织

目前对于受托人是自然人，还是法人或其他组织体，学界的争议大至分为两类。一类看法认为受托人不能是自然人，而只能是法人或其他组织。如有观点认为，“由于信托必须基于信用体系，而中国个人信用体系尚未建立，且个人难以承担巨额土地流转信托投资，在现阶段，土地流转信托产品受托人只能是专业信托投资公司。”[3]此观点将自然人排除在受托人范围之外，将受托人仅限于公司这一类型。还有人认为，“在土地承包经营权集合信托中，流转土地面积巨大，土地经营规模庞大，农户难以胜任这种职责和重任，如果允许农户担任受托人而成为集合信托中的‘受让’主体，将很难保证土地经营的效果和集合信托受益人的利益。”[4]另一类型观点则认为，在土地信托中，不仅法人等组织体可以成为受托人，自然人也可以作为受托人参与土地流转。如有学者认为，“凡是有完全民事行为能力，且自愿接受农村土地承包经营权信托，切实从事农业生产活动，实现委托人设定信托之目的的，都可以担任农村土地承包经营权信托的受托人。”[2]可见这里的受托人并没有排除自然人的情形。“其它集体经济组织的农民应为适格的农村土地承包经营权信托受托人主体……本集体经济组织的成员也不享有优先权。”[5]这一观点也承认自然人的受托人资格。

可见，在受托人是自然人还是法人或其他非法人组织的问题上，关键的分歧在于是否认同自然人的受托人主体地位，但在法人或非法人组织担任受托人的问题上并没有根本性争议。反对自然人受托人主体地位的观点认为，自然人之所以不宜担任受托人是因为其风险承受能力有限及土地信托经营时规模效益发挥受限的考虑；而赞同者则多从法律现行规定出发，因法律没有禁止自然人担任受托人的规定，从而认可了自然人的受托人主体资格。

（二）民事主体还是商事主体

在认识受托人主体特性时，有些学者从民事主体和商事主体区分的视角来分析。“相对于民事信托而言，商事信托具有专业性、机构性、业务持续性等特点。不像民事信托对受托人要求的只要具有完全行为能力人都可以担任信托的受托人，而是从业者的层面对受托人有着相应的资格要求。”[2]因此，民事信托下的农村土地承包经营权信托的受托人可以是自然人、农村集体经济组织；商事信托下的受托人可以是信托公司、一般法人、供销合作社。还有学者认为，“就目前情况来看，在我国信托业务仅能由信托公司经营，而民事信托可以由信托公司和其他机构及自然人进行。”[6]可见此观点认为商事信托下的土地信托运作，只能由信托公司来担任受托人，而民事信托下的土地信托受托人，可以是信托公司、其他机构和自然人。

“以共同基金、退休基金和资产证券化为代表的商业信托法制在全球的迅猛发展，改变了传统上对信托应用领域的狭隘认识，商业信托中受托人的权力得到了极大的扩张。”[7]这说明信托实践中区分民事信托和商事信托很有必要，且在民事信托和商事信托中，受托人的权力存在差异。从民事主体和商事主体区分的角度来认识受托人，其意义在于对作为商事主体的受托人课以某种资格准入的条件，加重受托人的受信义务，以应对商事交易中风险的控制与承担问题。因此从这一视角来讨论土地信托受托人的主体特性，则会认为民事信托下的受托人资格条件较低，一般只要有完全民事行为能力即可，自然人当然可以成为民事信托下土地信托的受托人；而商事信托中的受托人应当具备商事经营的资格和条件，一般是专业性的商事组织体，如信托公司等。

（三）探究农村土地信托受托人主体性的基本思路

以上两种认识土地信托受托人主体性的视角，尽管在某些方面存在认识上的重叠，但出发点存在区别。从自然人或法人的视角认识土地信托受托人的主体特性，首先侧重于受托人的组织形式，对受托人的规制自然会集中到市场准入、资本制度及治理结构等内容上来。如果从民商事主体区别的角度来探讨土地信托受托人的特性，则相关的规则会首先关注于该信托的信托目的及风险控制、利益分配等问题。那么究竟那种认识视角更为合理，抑或各有认识上的优劣，这是一个在设计受托人制度时首先应当澄清的理论问题。就组织体视角而言，会涉及社会生活中的何种利益关系可以纳入到信托法律关系中，以及土地信托法律关系适合采用什么样的民法手段进行调整，进而也会影响到立法模式与司法技术等问题。这其实是有的学者所认为的民法问题，这一问题的讨论要落脚在具体规则的设计和适用上。[8]第二个视角的民商事主体区分论，则突破了纯粹的民法问题范畴，因包含了纯粹的民法学问题而成为一个民法学问题。①关于民法问题和民法学问题的区分，观点参考了王轶教授的理解，详细的论述可参阅王轶：《物权优先效力的问题属性与讨论方法》，载崔建远主编：《民法9人行》（第1卷），金桥文化出版（香港）有限公司2003年版，第327页-332页。这一民法学问题要受到讨论者所持有的民商事立法模式偏好的影响。②因此，对于受托人的主体性质，不同立法偏好的学者基于自己对我国民商事立法的观点倾向会有不同的认识；并且即使相同立法偏好的学者也会产生分歧。第一个方面的分歧属于民法学问题中纯粹的民法问题，应当受到较多的关注。第二个方面的分歧属于民法学问题，讨论具有理论上的价值，其受到民商事立法模式分歧的影响较大，但不应对纯粹的民法问题产生过多的影响。

在我国的土地信托实践中，受托人有政府、合作社、信托公司及供销社等，自然人不会担任受托人的角色；在国外土地的信托流转中，可以担任受托人的多是土地银行或信托机构，特殊情况下还有其他非法人组织。无论是国内的实践，还是国外的做法，自然人均很少充当受托人而经营管理土地信托财产。就其他组织体无论是法人型的公司，还是其他非营利性机构，其担任受托人时基于何种理由，鲜有针对性的研究。在法律上，何以各国实践都不选择自然人作为受托人，这与土地信托中受托人的基本职责有关。何以各国都承认组织体在受托人资格上的天然优势，而不考虑土地信托到底是民事信托还是商事信托，这与现代营利性组织体在不同立法传统的国家经济生活中的地位演变及差异息息相关。无论以何种视角来理解受托人的主体性，均须解决土地信托不同运作模式下受托人的资格及具体的权利义务配置问题。这既是探讨土地信托受托人主体性的基本理论前提，也是设计受托人主体规则及权利义务配置的目的所在。如果仔细对比各国不同土地流转信托模式下具体的受托人法律地位，则可以发现一个通理：无论是法人型公司，还是其他组织体机构，其担任受托人的首要决定要素既不是商事主体属性或民事主体属性，也不是自然人形式或法人型形态，而是根据不同的信托类型确定适格的受托人。这样，要分析农村土地信托受托人的主体性，其基本思路即是首先要明确农村土地信托的类型与信托目的的关系。

二、农村土地信托的目的与类型

信托目的对信托关系的成立有重要的影响，也是信托分类的重要标准。“它是信托存续过程中受托人赖以实施行为的座右铭，是衡量受托人是否忠实、谨慎、圆满地尽到了受托人义务的量具。”[9]在农村土地信托流转中，信托目的既对农村土地信托的类型化有指引作用，同时也是受托人义务的设置与履行的依据。

（一）农村土地信托目的的法律意义

我国农村土地信托的目的十分明确，但却直接而单一。③就我国而言，农村土地信托目前主要是针对土地承包经营权而设立的，其目的自然是实现农业经营的规模化、集约化与产业化，以打破目前家庭联产承包责任制下农业经营细碎化所导致的土地资源效用低下之困局。相比而言，美国土地信托流转的目的比较广泛，既有土地资源的保护，也有解决低收入群体住房问题的社区土地信托，还有土地开发融资信托。“在美国和英国，无论是局部性的、地域性的还是全国性的土地信托都是一种很有影响的非盈利组织，它和私有土地主们一同来保护他们的土地以达到保护和利用土地或者其他公众利益的目的。”[10]美国土地信托的目的虽然多元，但土地资源的保护首当其冲。“关于美国的土地信托制度，其根本职责是保护及经营土地，如农牧场、森林、河流流域等公共资源，机构发展的第一要义是维护公众利益，维护社会及生态效益。”[11]在日本，土地流转信托以农地流转信托为主，但也有一般的土地流转信托。农地流转信托有买卖和租赁两种模式，主要目的在于解决土地撂荒问题，而一般土地流转信托的商事性较强，主要解决土地开发利用中的融资问题。但无论哪种方式，日本土地信托的商事目的性确实较为突出。“日本信托与英美不同的是几乎都属于商事信托……”[12]可见在日本土地信托中其目的更侧重于土地资源的有效利用，而生态保护的目的体现得并不直接和明确。

在美国土地信托目的多元化指导下，土地信托流转形成了土地保护信托、社区土地信托及土地开发融资信托的基本架构；日本基于商事信托的主导，其土地信托中的农地买卖和租赁信托、一般土地信托中的受托人由信托银行、农协法人等组织体来担任。我国的土地信托以土地承包经营权为信托财产，目的则是要实现农村土地的规模化、集约化经营，提高土地的效用；此目的基础上的土地信托在实践中形成了前期以政府主导的受托人，以及现在由信托公司为受托人的双重运作模式。可见，在农村土地信托中，信托目的的法律意义体现在以下几方面：第一，影响信托的设立及效力。各国信托法均将信托目的作为信托设立的必备条件之一，没有信托目的或者信托目的不明确，则信托无以成立。如果信托目的违法或违反社会公序良俗，则信托无效或予以取消。在农村土地信托中，土地信托流转的目的也必须明确且符合法律的规定，否则其成立和效力均无法得到法律的积极评价。第二，信托目的约束受托人行为。信托目的的合法性不仅是信托合同得以成立的要件，还是衡量受托人是否履行其管理职责的依据。受托人行为是否有利于信托目的的实现，是否按照信托目的的要求经营管理信托财产，是否承担了管理和处分信托财产的责任，主要也取决于信托目的的判断。“这一责任的核心内容是为了信托目的的实现，因此，受托人的基本义务就是根据信托行为的具体内容，为实现信托目的而管理财产。”[13]基于此，受托人的经营管理行为应当围绕信托目的的实现而展开，信托目的对受托人的行为起到约束作用。第三，信托目的影响信托的分类。信托目的不仅影响信托的设立与效力，还可以成为信托类型化的标准之一。“形形种种的信托目的，概括地讲无非有三大类：一是私益目的（私益信托），二是公益目的（公益信托），三是非以人类为受益对象的特殊目的（目的信托）。”[14]这里的各种信托类别，便是以不同的信托目的所进行的区分。第四，信托目的影响信托立法体例及结构。信托目的影响信托立法体例与结构，这在大陆法系国家体现得尤为明显。①如我国的《信托法》第六章规定了公益信托，推论得之，前五章便是私益信托的规定。这体现出我国信托法典以规范私益信托为一般，对公益信托进行特别规制的规则结构体系特征。印度《信托法》主要规定私益信托，对于公益信托则通过《1863年宗教捐赠法》和《1920年慈善信托与宗教信托法》规范，这样就形成了以规范私益信托的信托基本法和规范公益信托的信托特别法体系。台湾《信托法》也以第八章专章的形式规定了公益信托，其内容多达17个条文。日本更是在2006年修订《信托法》时将公益信托制度独立出来，进行了形式上的特别立法。当然这种现象在说明各国重视公益信托的同时，也反映出不同的信托目的对信托立法体例及结构的重大影响.

（二）信托目的对信托类型的影响

信托目的会影响到信托的分类，其原因之一便在于需根据信托目的来衡量和判断不同类型信托中受托人管理职责的履行。私益信托旨在实现自己或第三人的私人利益，而公益信托则是为了实现社会公共利益；私益信托中有具体的受益人，而公益信托中的受益人为不特定的社会公众。除却私益信托与公益信托这一大的基本分类，信托目的对于具体的信托模式（也可以说是信托的类型）也有重要的影响。“考虑到在我国信托实践中民事信托与商事信托呈现整合趋势，我国信托法应当赋予整个信托制度以具有独立法律人格的商事组织地位。”[15]这一观点并不宜行，原因之一便是在土地信托中，尽管目前仅有以土地承包经营权为信托财产的一种类型，但信托工具可以基于不同的目的对其他类型的土地财产权进行管理运作。如赋予信托以独立法人格，则会限制土地信托的多元化模式。反观美国和日本，多元化的土地信托模式则是在不同的信托目的主导下所形成的。②在美国的土地流转信托中，土地保护信托由土地保护信托组织购买或受赠未开发土地，并对土地进行合理的开发经营以保护土地的生态环境。保护土地所需资金来自于两个方面：一是个人、政府、基金会的捐赠资金，二是来自于银行、基金会及个人的借款融资。就社区土地信托而言，其是一种涉及房地产开发的公益信托，旨在解决美国低收入家庭的住房问题。美国的土地开发融资信托则是一种典型的商事信托，受托人是专业的土地信托投资机构。可见，美国的土地信托类型的最大区别在于各自的信托目的不同，基于不同的目的，信托运作的模式存在较大差异。日本的一般土地信托是纯属于商业目的而设立，受托人一般是土地信托银行等金融机构；而农地信托中的受托人为农地合理持有法人或农协法人，其目的是为了实现农地的有效规模化经营，防止撂荒.]在我国的土地信托实践中，如果从信托目的出发，则仅有旨在实现土地规模化、集约化经营的土地承包经营权信托，这种信托实质上具有半公益性质，而完全商事化的土地信托如土地开发信托及公益性质的土地信托在目前是缺失的。

从美日等国基于不同信托目的而存在的土地信托类型体系中可以看出，信托目的从多方面影响着土地信托的类型。首先，信托目的是信托进行分类的重要标准之一。关于信托的分类标准，有设立方式、管理方法、设立目的、委托人和受益人的关系等。而以信托目的为标准所进行的私益信托与公益信托的分类在立法和理论上具有基础性。有学者认为，对公益信托由于要监督其以公益为目的的财产，确保其未被滥用，故而要进行更为严格的监管。[16]果如此论，对公益信托的监管必然要求其有别于私益信托的规范依据，也进而会影响到信托的立法结构。其次，由于信托目的本身可以多元化，因此根据这一标准对信托进行的分类可以适应不同的实践需要。在以其它标准进行划分的信托分类中，由于标准本身所具有的一元性，所划分的信托一般被逻辑归类成非此即彼的类别，如按设立方式不同信托可分为合同信托和遗嘱信托，按产生原因不同分为法定信托和任意信托，按信托利益归属不同分为自益信托和他益信托。但依据信托目的的不同，最为普遍的分类便是私益信托和公益信托，此外还可以根据具体的目的对信托进行进一步的精细分类，如对土地信托根据不同的目的所进行的划分便是例证。如此，实践中基于不同目的而设立的信托模式便可以不受一般分类标准逻辑上的局限，由于具体的信托目的本身是多元的，逻辑分类结果必然会突破非此即彼的分类限制。还有，信托目的影响着不同信托类别中信托的成立与效力、受托人权力义务的配置、职责履行以及信托利益的归属，进而影响着整个信托机制的架构。“从传统信托法严格限制受托人权力的保守主义过渡到现代信托法赋予受托人广泛的自由裁量权的开放主义，无疑是与商业信托的发展趋势相一致的，现代信托法中受托人广泛权力的赋予成了商业信托受托人权力规则的重要规范基础。”[17]可见在商业信托中，受托人的权力较大。在公益信托中，公共利益的正当性是设立信托的必然要求，信托监察人制度在公益信托中得到大力提倡以加强公益信托的监管；在私益信托中，受益人必须确定，但在公益信托中受益人则是不确定的多数。

（三）农村土地信托类型

对于农村土地信托，基于信托目的对其类型进行划分既是实现立法目的的必然要求，亦是解决目前农村土地问题的明智做法。针对农村经济发展及土地利用中存在的问题，利用信托这一现代商事交易模型流转土地，其目的应当是多元的。①当前，我国农村土地信托的目的其实较为单一，即实现土地的规模化、集约化经营，从而发挥土地的最大效用。但农村土地的特点及经济发展中遇到的问题却并非仅通过承包经营权信托就可以解决，土地信托本可以发挥更多的作用.有研究认为在当前农村集体产权实施“三权分置”改革，在集体所有权的基础上分设承包权、经营权，让集体所有权承担一定的社会功能，让家庭承包权承担一定的保障功能，让土地经营权只具有经济功能。[18]其实在信托流转土地中，经营权的功能并不仅仅局限于经济功能，社会功能亦可成为土地经营权的功能之一，如土地经营权可用于环境保护、农业科学研究等领域。在信托目的多元化的引导下，农村土地信托的类型应当突破土地承包经营权信托的局限，创新更多的土地信托类型。首先，当然也是最主要的就是农地生产经营信托，这种信托以土地承包经营权为信托财产，由土地承包经营权人将土地委托给受托人进行经营管理，在不改变土地用途的前提下选定生产经营者对土地进行农业生产，所得收益部分归承包经营权人。其次是农业科学发展信托，这种土地信托也以土地承包经营权为信托财产，受托人为政府农业主管机构，并由其将土地交由农业科研机构从事农业生产的科研与产品的开发，其目的在于农业科技的研发与应用。第三种土地信托则可以针对农村土地资源环境特点，为了保护土地资源而借鉴美国土地保护信托模式，设立适合中国不同地区特点的土地保护信托，以保护生态脆弱区的土地资源，同时也可发展农村的生态产业。第四，根据我国新农村建设战略，以集体建设用地使用权为信托财产，设立农村建设开发信托，由农村集体作为委托人，将土地委托给信托机构进行投资开发，进行农村基础设施的建设与维护。如此，农村土地信托基于不同的信托目的，可以构造成以农地生产经营信托为主，农业科学发展信托、土地保护信托、农村建设开发信托为辅的农村土地信托结构体系。②农地生产经营信托旨在实现农村土地的规模化、集约化、专业化生产经营，提高土地资源的农业生产效益；农业科研发展信托则是为了农业科研与技术的开发与应用，为实现农业生产的现代化与科技化提供动力支持；土地保护信托以保护生态脆弱区土地的生态环境及未开发利用地的生态功能为目的，旨在恢复与改善农村土地的生态环境，实现农村的生态平衡与社会经济的可持续发展；农村建设开发信托主要是为了解决农村交通、农田水利等农业发展基础设施建设融资困难的问题页.

三、农村土地信托类型与受托人的关系

（一）受托人主体类型的信托法意义

1.受托人的主体类型

各国信托立法体系大致包含信托法典、信托业法及信托特别法等组成部分，土地信托的受托人既是信托法上的受托人，更是信托特别法中的受托人；土地信托不是一般的信托，而是一种现代商事信托交易模型，其以土地财产权为信托财产，委托人将该项财产委托给受托人进行经营管理，而其收益归属于受益人。在信托关系中，受托人居于法律规制的中心地位自不待言，关键的问题是受托人在信托关系中的主体性质如何，这一问题会经常困挠立法与实践。

前已有述，学界经常从组织形态及民商事区分的视角来认识受托人的主体性质。根据我国《信托法》第24条的规定，受托人须是具有完全民事行为能力的自然人或者法人；其他的非法人组织能否成为受托人则取决于法律、行政法规的特别规定。在信托基本法中，对于不同组织形态的主体担任受托人，法律规制的重点有所不同。对于自然人，信托基本法强调其行为能力的完整性，即须具有完全的行为能力；对于法人，信托基本法没有特别的条件要求，而由特别法予以规制；对于非法人组织能否成为受托人的问题，我国信托基本法未予以明确规定。根据传统的立法思维，我国信托法如果允许非法人组织成为受托人，则不会在规范表达上惜字如金地省去“其他组织”而仅保留“自然人”和“法人”两种形态，可见非法人组织担任受托人在我国很难得到立法的支持。而其他法律、行政法规的特别规定仅指对受托人资格条件所作出的更为严格的规定，并非指非法人组织担任受托人的情形。土地信托的本质是一种金融性现代商事交易，故居于信托关系中心地位的受托人能否由自然人担任，则很有探讨的必要。对于一般信托，法律之所以强调受托人的完全民事行为能力，主要是因为只有完全行为能力的受托人才有基本的能力去经营管理信托财产。但如果涉及特别的财产，受托人必须要具有该种财产的专业知识。对于土地信托，则受托人不仅要有土地经营管理的专业知识，还需要信托专业运作技能。很显然，自然人只有经过专业培训与教育之后才能满足以上要求，但即便如此，自然人也不宜成为受托人，因为其难以控制和承受土地信托这一金融性商事交易的风险，其只能作为受托人机构的工作人员而存在。可见，基于土地信托运作的金融性与风险考虑，自然人形态的民事主体不宜成为土地信托的受托人，受托人的组织形态一般是法人型组织。

对于受托人的民事主体或商事主体性质，既是一个立法上的问题，也是一个法学理论上的问题。①之所以说是一个立法上的问题，其原因在于各国民商事立法体系与传统不同，对这一问题便有不同的解读。在民商分立的国家，可以比较容易地分辨何种信托的受托人是民事主体或商事主体；但在民商合一的国家，受托人的民事主体或商事主体性质则比较复杂。之所以说是一个法学理论问题，是说在民商不分的立法体例下，对于受托人民商事主体性质的理论分析仍有重要的意义。在信托实践中，存在着政府设立的机构担任受托人角色的情形，有学者批评此种做法存在受托人资格存疑的问题。[19]但笔者认为，如果信托仅有商事信托一类，这一批评确为恰当，但如果涉及公益，则失之过窄。故而若某一土地信托是一项商事经营活动，则受托人应当由具备经营条件和能力的商主体来担任，一般的民事主体或国家机关不宜作为受托人。如果某土地信托具有公益性质，则公益性社会组织甚至机关法人也可以成为受托人。此外，如果是商事主体担任受托人，则还要受到商事登记制度的规范。

2.不同类型的受托人在信托法上的意义

既然排除了自然人作为受托人的情形，那么从组织形态和民商事区分的双重维度来看，受托人的类型在信托法上的意义可从法人、非法人组织、民事主体及商事主体四个方面来分析。

法人是能以自己独立的名义从事民商事活动并独立承担责任的组织，若受托人以法人形态运作信托，则必须有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。在信托法上，由法人经营管理信托财产，应当具备管理信托财产的必要条件。②首先，应当设立适合运作信托的组织机构，从而形成合理有效的信托法人内部治理结构与经营管理机制其次，法人必须有信托专业知识与信托财产管理技能的工作人员，因此工作人员的资格管理与专业培训既是法人内部管理制度的重要内容，还是法人从事信托活动市场准入的基本条件。此外，法人应当有信托风险管理的一系列机制措施，以应对土地信托这一现代市场交易过程中可能出现的经营风险。非法人组织能否成为受托人，在不同的国家和地区态度并不一致。根据我国《信托法》的规定及立法传统思维，受托人只能由自然人和法人两种形态，因此如果非法人组织要成为受托人有两个基本前提，一是在实践中非法人组织经营管理信托财产取得了成功的经验且效果明显，足以给立法者提供非法人组织担任受托人的实践理由；二是从法解释学的角度出发，拓展受托人的组织形态，突破目前受托人仅为自然人和法人的局限。根据《民法总则》的规定，非法人组织的形态有个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。

从民事主体的角度出发，受托人形态主要是非自然人组织，其以自己独立的名义经营管理信托财产为必要，并就应当对信托经营管理进行独立的运营，首先应当是信托财产的独立登记与运营；此外还应当将信托经营活动与其他活动分离。从商事主体角度来看，受托人作为商主体，信托立法应当就受托人的形态、设立及组织机构和治理进行专门的立法。在这些方面的立法可以采取信托基本法的形式，也可以采取信托特别法或单行法的形式。从立法的实践情况来看，采用特别法或单行法的形式较为普遍。另外，作为一种商事主体，受托人成立的条件较一般民事主体更高，且对其工作人员资格条件有特别的要求。在信托法上，对作为商事主体的受托人进行监管还是信托制度的重要内容。

（二）农村土地信托不同类型下受托人的主体性质

对于我国农村土地信托，根据不同的信托目的可以分为农地生产经营信托，农业科学发展信托、土地保护信托、农村建设开发信托四大类型。每一种信托具有不同的作用，担负着独特的功能。③在这几类土地信托中，商业性程度有所不同，私益与公益各有所侧重。农地生产经营信托虽然以土地的农业生产用途不变为前提，但以农民土地承包经营权为信托财产，以农户或农民私益为核心，土地信托经营的收益归属于承包经营权人。农业科学发展信托主要解决科研开发中的融资问题，因此收益会在科研投资者与土地财产信托受益人之间进行比例分配。土地保护信托的公益性较强，收益主要用来对土地进行生态性修复和开发。农村建设开发信托也有相当程度的公益性，收益主要用来农村基础设施的建设。

在进行农地“三权分置”改革后，农村土地信托中的信托财产为土地经营权。“土地经营权所负载的目标功能大致可以概括为稳定土地承包经营权流转中受让人的经营预期，满足其为扩大生产经营而进行抵押融资的需求，同时保障原土地承包经营权人对土地承包经营权的保有权、控制权和收益权三重目的。”[20]可见农村土地信托中的土地承包经营权信托中受托人应保证承包人的权利而自我限制。农地生产经营信托以土地承包经营权为信托财产，受托人对委托人的承包经营权进行信托经营与管理，实践中已经形成了政府主导推动和信托公司运作两种模式。①其中政府主导模式在土地信托早期普遍存在，一般由政府或政府设立的机构作为受托人。如浙江绍兴、湖南浏阳等地的土地信托受托人为政府设立的土地信托服务中心。此类情形下的受托人本应当是法人，但政府设立的土地信托服务中心显然不具备法人资格，在经营管理信托财产过程中义务的履行和责任的承担难以落实，无法保护农民利益.有研究表明，当前政府介入农地流转并不能给农户生计资本带来显著改善，甚至有轻微的负效应。[21]这虽不能说明政府在所有类型的土地信托中参与的非效率性，但至少在农地生产经营信托中，政府参与信托运作确实会增加农民的成本。因此，政府作为机关法人，以受托人角色参与农地生产经营信托的效率性应当重新评估。在土地信托实践的后期，专业的信托公司作为受托人设计开发信托产品，其土地流转的机制才真正将信托原理利用起来。在这种由信托公司运作的土地流转中，受托人不仅是法人，而且是从事商事经营活动的主体。在农业科学发展信托中，受托人既可以是政府农业科研机构或民间农业科研组织，也可以是专业的信托公司。此时的受托人由法人承担是普遍的情形，但也可以是具有相应农业科研开发能力的非法人组织，而法人中的信托公司的经营管理行为当属于商事活动无疑。土地保护信托中的受托人主要是政府或政府设立的土地保护信托机构，也可以借鉴美国的经验，引入民间力量和组织参与土地保护。但考虑到国情与实践现状，引入民间组织运用信托对土地资源进行保护似乎还需要走很长的路。由于土地保护信托的公益性较强，受托人担负的公益功能较大，商事组织参与的积极性不会很高。农村建设开发信托虽然具有一定程度的公益性，但从本质上来讲仍是一项为农村基础建设而融资的商事活动，应当以商事信托公司为主要受托人，也可以利用农村经济组织的力量来参与信托的运作。

四、不同类型农村土地信托中受托人的立法选择

在农村土地信托中，受托人是法律规制的核心。受托人在实现信托目的，充分发挥土地资源效用的过程中发挥着关键的作用。由于受托人的主体性质意义不同，在立法中选择适格的受托人时，对于不同类型的土地信托应持不同的思路。在英国法中，“受托人是最重要的信托当事人，他依法持有委托人转移给他的信托财产，并且为受益人的利益管理、运用这些财产，即受人之托，代人理财。”[22]可见，要管理运用好信托财产，则受托人对信托财产的特性必须有所专长。“将得以商业化运用的各种信托理解为一种金融活动而不是一种商业组织形式，是信托业及金融业诸多乱象的观念根源之一。”[23]这一看法从主体的角度否定行为的特征并不恰当。在土地信托中，受托人作为主体之一，其经营管理信托财产的行为只要存在融资及风险防控的要求与功能，就不能否定其行为的金融性特征。故而土地信托中的受托人不仅应当具备信托这一金融性交易工具的专业知识与技能，还要有必要的风险防控机制与条件，且能够纳入到现有的市场交易监管秩序或者构建必要的监管体系。由于信托目的的不同，土地流转信托的各类型存在较大的区别。在不同类型的信托模式中，尽管受托人均居于核心主导地位，但主体性质存在差异，因此在选择受托人时应当根据不同类型信托下受托人主体的性质确定适格的受托人。

农地生产经营信托中的信托财产是土地承包经营权，实践中的受托人有两种确定方式，一是由政府或政府设立的土地信托机构充任；二是由专业的信托公司担任。在我国土地信托实践的早期，采取第一种方式确定受托人的情形较为普遍，因而形成了主要由政府主导的土地信托流转模式。然而，由于政府及政府设立的土地信托机构没有健全的内部治理结构，缺乏担任土地信托受托人的适格条件，导致政府在土地市场化的流转中行政干预过多，且缺乏专业的经营管理能力，土地信托实践难以形成长效机制，也难以取得长期的效果。另外，有观点认为农村土地信托的受托人可以是自然人，“为了使信托制度能够在农村土地资本市场发展中得以运用并发挥其优势，农村土地信托的受托人应为本集体经济组织内部的其他成员。”[24]“作为土地承包经营权信托的受托人，在资金实力、专业管理和人才等方面应具备一定的条件，因此，宜选择有一定技术、资金和管理能力的自然人，法人和其他组织，作为土地承包经营权信托的受托人，例如农村的种植养殖大户、农业企业等。”[25]此类观点的不妥之处其实是将土地信托财产的经营管理者同具体从事农业生产的生产经营者相混淆，并不符合信托法的基本原理。对于政府成立的土地信托机构，又可以分为两种类型，一是隶属于政府部门的土地服务中心，二是由政府主导设立的具有独立法人资格的土地信托投资公司。前者如浙江绍兴设立的县、镇、村三级土地信托服务体系和湖南浏阳市、乡镇、村三级土地信托服务系统，后者如湖南益阳政府设立的土地信托投资公司。从实践来看，绍兴和浏阳的行政性受托人运作模式在土地信托实践初期取得了一定的成效，但终因适格条件欠缺、行政干预过多，在发展中逐渐被专业性信托公司所开发的信托产品所取代。故而有学者认为，由于政府设置的信托机构囿于主体资格限制，其不具有开展资金信托业务之功能禀赋，无法实现土地受益权标准化和凭证化。[26]但笔者认为，只要能处理好这些机构与政府的关系，保证其独立的法人地位，专业性问题可通过制度建设与资格要求来解决。土地信托投资公司虽然由政府主导设立，但却是独立的法人实体，具有健全的内部治理，还有专业的土地经营管理与信托知识的从业人员，由其作为受托人具备了相应的受托人适格条件，是将来农村土地承包经营权信托受托人采取的重要形式。①从2010年开始，安徽宿州、福建沙县、江苏无锡等地开始采取由专业信托公司担任受托人的土地流转实践，由于专业信托公司能运用自身内部治理及专业优势，取得了较好的效果页.有学者在研究了个别土地信托的实践后认为缺乏公益目的与商业目的的协调机制，遂产生了土地信托中为追求高投资回报率而导致的非粮非农风险。[27]由于土地资源的社会意义，土地信托的商事化运作仅是手段，而非流转土地的目的。因此在土地流转中对土地商业价值的发挥不能损及土地的公益性功能，对土地开发与利用过程中的商业性风险必须进行控制。作为受托人，其是土地信托流转中起主导作用的信托关系人，对土地经营管理时不仅对交易风险的产生起主导作用，还应有能力控制与化解风险。可见，在农地生产经营信托中，自然人不宜作为受托人，政府也不宜设立隶属于部门的土地信托服务机构直接推动土地流转，但可以设立专门的土地信托投资公司或企业作为受托人；专业的信托公司因其天然的治理与专业优势，其作为商主体开发土地流转信托产品能满足现代商事交易的要求，将是农地生产经营信托受托人的重要形式。

农业科学发展信托主要是利用农村土地开展农业科研活动，从受托人内部治理、专业知识与技能、风险防范与监控、责任承担等适格条件来看，可以由政府农业科研机构或民间农业科研组织来担任，也可以是专业的信托公司。从组织形式上来看，个人肯定无法组织开展农业科研活动，不宜担任农地科研开发信托中的受托人；由法人充任受托人是普遍的情形，但也可以是具有相应农业科研开发能力的非法人组织。而法人中的信托公司经营管理土地，将土地整理后用于农业技术与农产品科技开发虽具有公益科研目的，但本质上属于商事活动。与农地生产经营信托不同，农业科学发展信托在农村土地流转中并不普遍，其规模无法与农地生产经营信托相提并论，主要是基于产业发展角度及实现农业发展科技化现代化的考虑，运用土地信托方式解决农业科研用地问题。因此，农业科学发展信托中的受托人在适格问题上更侧重于专业性与非营利性。从组织体的角度来看，自然人不应当担任受托人；在我国，科研机构大多数是由政府部门设立并管理的，虽然没有独立的治理体系，但考虑到科研活动的特殊性，政府科研管理部门可以作为此种类型信托的受托人；对于民间组织担任农业科学发展信托受托人的情况，应在实践中大力提倡，以发挥民间组织在土地流转及农业现代化中的作用。由于农业科研活动并不是营利性的商业行为，因此专业信托公司在担任受托人时，如何协调其商业动机与公益目的的冲突是受托人权利义务配置时需要考虑的重要问题。

土地保护信托是为了保护土地资源，实现土地的生态化可持续利用而设立的土地流转信托方式。从这种意义上讲，土地保护信托具有较强的公益性，个人作为受托人很难实现信托的公益性目的。有学者在发展旅游产业中提出建立准公益信托模式的观点时认为，“由政府主导，民众参与建立起专业化的公益信托机构，并在其中设立专业的文化旅游资源保护与产业开发管理部门，使其在监管下运行，能在很大程度上实现丝绸之路文化旅游产业发展的专业化经营管理。”[28]这一观点也否认人个人作为受托人的合理性。在保护土地的过程中，受托人的经营管理活动其实发挥的是组织作用，具体是将土地大规模地联接起来，然后利用信托工具设计具体的操作流程，为土地保护寻找具体的实施者，并解决土地保护所需资金问题。很显然，个人无论是从管理技能及力量上均无法实现这一目的。“在农地‘两权分置’背景下，这些政府参与的土地流转平台具备接受土地承包经营权的资格，促进了农地的流转，发挥了积极的作用。然而，政府的过度参与影响市场机制发挥作用，以及平台服务性质难以承载受托责任，也缺乏金融支持等问题，使这些服务公司难以承担农地流转之责任。”[29]诚然，在具有商业性的土地信托中，政府的参与度应当受到限制，但并非所有的土地信托都具有较强的商业性，土地保护信托的商业性就极弱。在我国，政府应当承担起环境保护的主要职责，因此政府土地管理部门或环境保护部门应当承担起土地资源保护的任务。其作为受托人不仅是履行政府职能的表现，还可以利用行政优势筹集土地保护资金，组织并开展土地保护工作。在美国，民间组织参与土地保护是一大特色，公用土地信托和土地信托联盟在土地保护中扮演着极为重要的角色。我国由于民间组织发展缓慢，力量弱小，在土地保护中的作用微乎其微。但为了充分发挥民间组织在土地保护中的作用，国家和社会应当鼓励民间组织以受托人身份参与土地保护信托，逐渐减轻政府土地保护的压力。土地保护信托具有很强的公益性，在我国公益性的事业一般是由政府推动并主导，社会组织也在积极参与并实践，商事组织由于其本质特性，很难普遍性地从事公益活动。“与公司董事、监事、高管人员相比，信托受托人可以以所有人的身份直接管理与处分信托财产，道德风险更为巨大。”[30]不仅如此，这种道德风险会随着信托的公益性增强被放大，在土地保护信托中尤其如此。土地保护信托的运作在筹集土地保护资金、分享土地保护利益时很难给受托人带来经济利益，其本身对作为商主体的信托公司没有吸引力。如让专业的信托公司以受托人身份经营管理应当保护的土地，则难以处理土地资源公益保护与商业利用之间的关系。因此，专业信托公司不宜担任土地保护信托的受托人。

农业与农村基础设施建设是新农村建设与农业发展的重要内容，有研究认为农村基础建设可以促进包容性增长。[31]但随着新农村建设的展开与深入，农村建设中的土地法律问题却突显出来。“通过禁止集体土地市场化流转，也可以在集体经济组织内部治理机制未臻完善的情况下，抑制集体资产流失及少数人控制的现象……但是，以国家的集中、统一和计划为核心特征的建设用地权力性支配框架，总体上与改革开放以来主导国家建设的市场逻辑相背离。”[32]因此用市场化的方式促进集体建设用地使用权的流转成为新时期农村建设的必要方式，而运用信托流转农村集体土地使用权，可以解决农地开发及农村建设中市场化不足等问题。农村建设开发信托是委托人将农村集体建设用地使用权委托给受托人经营管理，将土地用于农业基础设施建设，解决农村建设开发中的融资问题。“我国当前的市场经济发展对于市场要素的规模化具有较高要求，如果土地经营权继续采取分散且各自为政的经营方式，则无法在市场中获得最大化的利益。因此，土地经营权人之间的合作以及经营权人以其经营权为资本与其他市场主体的合作已成必然趋势。”[33]可见，将信托方式引入到农村建设，经营者的团体组织性非常必要，故而从受托人的角度来看，自然人难以承担信托运作建设用地的重任。法人和非法人组织可以凭借治理优势及管理知识信托管理集体建设用地使用权，将农村土地用于农村建设。对于农村建设涉及的内容，包括生活基础设施建设及农业生产基础设施建设。由于农村社会组织体系的特点，无论是生活基础设施，还是生产基础设施，村镇基层组织与集体经济组织均起着主导推动作用。但正如有观点认为，村镇基层组织与集体经济组织应当有所区别，前者具有行政性，后者更具私法上的主体性。[49]因此，乡镇及村集体经济组织应当以受托人身份主导集体建设用地使用权的信托流转，而村委会的参与应当限定在政府职能的范畴之内。《民法总则》赋予集体经济组织以独立法人地位，为集体经济组织参与农村建设中的各种法律关系提供了制度依据。在进行农村生活基础设施和生产基础设施建设中，涉及农户及农民、村镇集体、基础设施建设者、建设所需资金提供者等各方的关系，如何利用信托工具合理恰当地处理这些关系，设计出具体的信托产品计划，是专业信托公司所具有的优势。因此，在农村建设开发信托受托人的选择上，信托公司基于其专业优势也大有可为。

五、结语

农村土地的信托流转由于信托目的不同，不仅需要流转的信托财产类型存在区别，参与其中的当事人主体地位和性质也差异较大。从一般意义上讲，农村土地信托受托人需要具备担任受托人的适格条件，在治理结构、专业知识及技能，风险防范与监管及履职责任的承担等方面满足信托原理的基本要求。但具体到不同的土地流转信托类型，受托人的选择结果并不一致，究其原因，主要在于土地信托的专业要求及目的实践存在多元化的路径特点。在选择受托人时，无论是法人还是非法人组织，受托人组织体的特点是基本要求，因此在土地信托中自然人无法作为受托人参与信托关系；非法人组织尤其是政府的非法人组织作为受托人参与土地流转时，一定要处理好其与政府的关系，政府可以支持与引导，但不宜行政干预。在信托公司运作土地流转信托时，其凭借的优势便是信托专业知识与技能，因此在商事性较强的信托类型中，信托公司受托人具有天然的优势；但在公益性土地信托中，协调信托公司商业利益与公益目的就成为土地信托制度应当解决的问题。即便信托公司可以担任公益性土地信托的受托人，其权利义务的配置既要做到吸引其参与，还要防止其过于注重商业利益忽视公益目的的实现所导致的违反受托人信义义务的行为。