数字货币的监管困境与法律出路

2018-04-01林慰曾

上海立信会计金融学院学报 2018年2期

林慰曾

（西南政法大学，重庆401120；威廉玛丽学院，弗吉尼亚8795）

数字货币是指与实体货币相对的、依据互联网介质诞生的新型货币。借助于网络这一媒介，数字货币不仅能在极短的时间内在全球完成交易，也使得交易风险迅速扩展。例如，作为数字货币的代表之一，比特币自衍生数年以来，受众范围从少数发烧客扩展到中国大妈，价格也从初始的几美分暴涨到今天的数千美元。火爆的行情背后是相关领域的不法行为愈演愈烈。不少犯罪分子以比特币为支付工具进行洗钱等犯罪活动。而且比特币持有者有成为财产犯罪（盗窃、普通诈骗等）、金融犯罪（金融诈骗、市场操纵等）被害人的高度风险，甚至比特币系统本身长期受困于是否构成庞氏骗局（集资诈骗）的巨大争议之中。［1］不仅如此，各类数字货币币值的飞速上涨造就了巨额市场泡沫，其价格的波动也深刻影响了部分投资者的利益，引起了金融市场的震荡，对其进行调控与监管呼声日高。

数字货币是金融创新的衍变之一，探究数字货币的监管困境对厘清金融监管理念，明细金融监管的法律对策很有裨益。现有学者的研究要么着眼于利弊分析，要么停留在法律文本的规范分析，没能纵向合理、卓有深度地指出数字货币的监管困境。本文拟从理念冲突、法律失范与案件本身的三元困境出发，以比特币这一数字货币的典型代表为例，揭示数字货币的监管困境，以助于明晰数字货币监管的法律路径，括扑金融监管的法律理论，为金融监管的完善提供助力。

一、数字货币监管的理念冲突

（一）原则回顾：金融安全与金融效率

法律原则是法律规则和价值观念的汇合点［2］，应当引起足够的重视。金融监管法律的传统观点秉持着朴素的二元理论，认定金融安全与金融效率并重，不应执着于单一的价值理念，两项原则的地位等同。为了顺应现代社会激烈的金融竞争态势，激励金融创新，有学者认为：“兼顾金融安全和金融效率，金融效率优先，是现代金融监管理念”［3］，此即金融监管原则的一元论。一元理论中秉持金融安全原则优先的学者亦有人在。金融监管原则中的一元理论与二元理论的侧重点有所不同，两者并无简单的优劣之争。金融安全原则的出发点在于：如果过度强调金融效率，难免会诱发金融机构与金融投资者的功利主义思想，加剧市场投机行为，危害社会与国家的金融安全；金融效率原则的出发点在于：如果过度强调金融安全，则难以降低金融产品与服务成本，不利于实现激励金融创新的目的。为了调和金融安全与金融效率的矛盾，传统看法认为要两者并重、不偏不倚。但是金融安全与金融效率的矛盾难以简单地进行调和。在数字货币监管中，金融安全与金融效率的矛盾具体表现为金融创新与监管守成的冲突。

（二）现实反思：金融创新与监管守成

作为货币衍变的新形态，比特币是金融创新的典型代表。比特币在设计中使用的一系列创新思想和方法是值得借鉴的。［4］作为一种由市场主体自我发行的货币，比特币的诞生具有明显的“去中心化”的特质，即不依赖于中央银行，而由各个“挖矿者”利用计算机算力与特定的算法程序，在互联网上自我发行并在全球范围内流动。比特币的总量和生产速度被预先调设在特定水平，拥护者认为这能有效防止政府滥用自身信用超发货币。此外，联网交易的特质使得比特币能够降低各种货币的汇兑成本，简化流通手续。以互联网经济为基础的后工业时代需要新型网络货币与之适应，比特币受到社会认可使得这一需要从可能变为现实。［5］比特币产生于市场主体提升交易速度、降低汇兑成本、减少国家监管的社会需要。正是在对现有制度的不断突破中，比特币提升了金融效率，实现了货币形态的又一创新。

比特币的发行挑战着各国现行的货币制度，加强比特币监管的呼声从未停止。首先，比特币与实名账户不同，并不要求持有者进行登记备案。匿名性特征在保护用户隐私的同时，也使得政府部门无法有效监管其所有者的身份信息和账户信息，这就为贩毒等违法所得合法化活动提供了天然的资金通道。其次，作为一种由私人部门自我供给的货币，比特币天然地脱离了政府的调控。货币拥有价值尺度与流通手段等复杂的社会职能，货币的总供应量应当与社会总需要相一致，方能激励经济稳步增长、保持社会安定。私人主体囿于信息采集与智力支持的有限性，无法使货币的供给与社会需要相适应——这就会造成货币总供给与社会总需要相脱节的局面，从而造成经济的不稳定性。比特币的大量泛滥会影响政府的货币权威，而且会减少政府的税收收入，削弱政府机能的有效发挥，对比特币进行监管是政府职责所在。但过度监管又会抑制市场主体的积极性，削弱金融创新的形态衍变。政府在比特币问题上面临着如何协调金融安全与金融效率的理念矛盾，换言之，即如何妥善处理金融创新与监管守成之间的矛盾。

二、数字货币监管的法律失范

我国金融监管的法律主要包括人民代表大会立法和政府颁布的有关法规。形式意义上的金融监管法主要表现为《银行业监督管理法》，而实质意义上的金融监管法律规范则在我国《银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等法律法规中都有零散的规定。［6］囿于我国金融市场发育历程较短，立法经验和技术的局限，金融监管领域法律法规失范的现象十分严重。实践中，金融监管法律的体系结构越来越碎片化，进而导致其在运行过程中往往出现法律失灵。［7］在比特币领域，金融监管失范的表征异常突出，主要表现为：法律法规的作用倒挂、法律空白造就规范混乱、现有法律资源相互冲突。

（一）法律法规的作用倒挂

一般而言，法律适用有其序位选择的优先顺序，通常“以法律为主、以法规为辅”。首先，就具体内容来说，各级人民代表大会及其常务委员会制定的特定法律往往涉及某些领域的基本问题，规定了法律原则、法律主体、法律责任等具体性事项；而政府制定的部门规章或通知公告等内容，则往往是针对特定时期、特定领域、特定事项进行的特殊性规范。法律来源于社会现实的高度概括，规定的是一般性的基本问题，更能解决现实的纠纷，具有适用的普遍性。法律的内容远比法规广泛且具有普适性。其次，就规定的效力层级来说，人民代表大会是我国的权力机关，而政府则是权力机关授权下的执政机关。就人民代表大会与政府的地位和权限来说，人民代表大会的地位高于政府，这就决定了法律的效力高于法规。法律与法规相比具有适用的优先性，这是毋庸置疑的。

但是在比特币金融监管的法律实践中，以法规取代法律的现象十分明显——法律与法规的作用出现了倒挂。我国金融监管的法律相对欠缺，迄今尚无一部完整的金融监管法，金融监管的法律规范散见于各部法律之中，监管法律“碎片化”。法律分散带来了查找的不便与甄别适用的不易，这造就了金融监管法律规范在司法适用领域的困难，从而在一定程度上制约了金融监管的法制化与规范化进程。为了完善金融监管的疏漏，实践中政府部门不得不制定相应的行政法规或发布特定的通知、公告、指引、试行办法等。举例而言，为了防范市场上近来出现的代币发行融资，维护金融市场秩序稳定，以中国人民银行为首的七部委于2017年9月一同发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》。此类行政法规与文件在立法空白处发挥了指引作用，在金融监管中发挥了规范市场的功效。但这样的行政性法规或文件往往夹杂着政府的立法偏私，多强制而少协商，不能客观、公正地处理涉比特币一类的金融纠纷。此外，这类规范往往只是一时性规定，政策性较强，缺乏稳定的具体内容，从长远来看不能维护金融市场监管的法制化与规范化。

（二）局部法律空白

我国金融监管的法律内容不够完备，形成了诸多的法律空白。比特币的监管面临着法律缺失的困境。具体而言，表现在比特币的法律定位不明确，合法化与否面临着一定的法律障碍。

就比特币的法律定位而言，现行的法律并无明确而具体的回应。由于法律缺乏正面的回应，只能从反面角度探寻比特币的法律地位。我国《银行法》第十六条①规定了人民币法定货币的唯一地位，该排他性规定可以看做是比特币合法化的法律障碍。这项规定意味着，其他任何形式的货币都不能获得与法定货币相等同的资格，无法获得法律同等的保护。这就削弱了比特币的市场认可度，极大地增加了比特币持有者的风险。比特币在遭到《人民银行法》否定其货币地位的同时，还受到了行政法规的否定。《关于防范比特币风险的通知》中明确提出应当“正确认识比特币的属性”，认为“比特币并不是真正意义上的货币”，强调“不能且不应作为货币在市场上进行流通使用。”比特币非货币的法律地位十分明了。

虽然比特币在货币法定化的进程中受到阻碍，但这并不妨碍比特币作为虚拟财产或者其他形式的财产而受到法律保护。问题在于，比特币应当被视为何种形式的财产又颇有争议。我国现行《继承法》第三条②规定的个人合法财产中并不包括比特币一类的财产。比特币的法律定位难以厘定，这将影响到比特币的法律保护程度。然而不论比特币被认定为何种具体的财产形式，它应该都可以被视为一种财产性利益而受到法律的保护。有一种观点认为，将比特币视为虚拟财产应当是现行法律框架下的协调性选择。这既可以厘定比特币的非法定货币地位，又可以维护比特币持有人的财产性权益。但是，我国现行法律并未对虚拟财产的法律地位、法律属性、法律保护予以详细规定。民法典草案对虚拟财产的内容再三修整，最后也仅仅形成了《民法总则》第一百二十七条的寥寥数语③，这难以有效地维护权利人的利益。

（三）现有法律资源相互冲突

金融监管法律法规政出多门的实际引发了现有法律资源冲突。在比特币监管领域，人民代表大会立法与政府行政法规的冲突尚不明显，但是行政法规之间的冲突则较为突出。依据我国行政法律的有关规定，国务院相关部门有权制定相应的部门规章与规范性文件。享有规章制定权的部门为了实现特定的目标，维护部门利益，在制定行政法规之时，缺乏与其他部门的沟通、协商，往往制定最有利于本部门的行政法规。这样一来，行政法规之间的冲突在所难免，金融监管法律法规的体系化和协调性建设有待提高。

具体到比特币领域，行政法规的冲突时有发生。人民银行牵头的各部委两次颁布相关公告，严禁比特币领域的特定活动，而国务院印发的《关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》（以下简称《意见》）中却提出要实施区块链等新技术的试点工作——这样就形成了一个悖论。区块链技术与比特币固然不能等同，但是一个不容忽视的客观实际在于：现实中区块链技术大多应用于以比特币为首的各种代币，其他具体应用仍然不够成熟，缺乏相应的适用条件。人民银行等部门颁布特定通告的目的在于降低比特币的市场热度，减少金融市场风险，维护金融秩序稳定，而国务院印发的《意见》则意图鼓励金融技术创新，扩大信息消费。公权机关鼓励区块链技术，事实上在一定程度上纵容了比特币的发展。国务院及其部门颁布的行政法规或规范性文件在不自觉中发生冲突，这样的冲突让适用机关在法律选择上无所适从，因此有必要协调不同法律法规之间内容与体系上的矛盾。

三、数字货币监管的案件困境

（一）案件纠纷的国内困境

作为一种新兴的货币形态，比特币的产生也带来了相关领域的冲突矛盾。比特币纠纷案件既具有一般民事案件的特征，也具有其特殊性。其特殊性在于：监管形势的动态演化与电子证据认定困难这两个方面。

1.监管形势的动态演化

比特币合法化与否是各国政府考量的问题之一，比特币的法律地位处于一个不断变化的动态过程之中，这就造成了比特币监管态势的动态演化：即趋严监管与宽松监管之间的动态反复。政府既想要鼓励金融创新，享受比特币带来的便捷性、经济性等优势，又想杜绝比特币衍生的洗钱逃税等各种弊端。因此，各国政府的态度往往捉摸不定。以我国为例，在比特币诞生之初，基于鼓励金融创新的目的，尽管《人民银行法》规定了人民币的法定货币地位，但政府对比特币秉持着放任态度而任其发展；而在比特币快速发展悖离了原始的交易性需要而演化成投机性工具之时，政府对比特币的态度则发生了重大转变：中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会和保监会联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，重申了代币不具有与货币相同的法律地位，不能也不应作为货币在市场上流通。事实上，有关比特币的案件纠纷往往掺杂着特定的政治考量，而使得比特币的法律地位难以厘定。不同时期的案件纠纷，尽管案情可能大体相同，但是却可能出现完全不同的裁判结果。这就加剧了比特币纠纷裁判的困难性。而当比特币的市场风险逐步消散，沿着法定的轨道良性运行之时，比特币的法律地位可能又会出现新的转变。尽管直接承认比特币的法定货币地位存在一定困难，但是却不排除将比特币作为网络虚拟财产或者其他形式的财产而纳入法律保护的合法途径。比特币法律定位的模糊性决定在监管形势的动态变化下处理特定案件纠纷的困难性，这就增加了特定纠纷处理的困难程度。

2.电子证据的特殊性

就电子证据的认定而言，比特币纠纷也存在一定的认证困难。比特币不同于黄金等财产储存在金库之中，比特币依赖网络的特质造就了比特币交易调查取证难等困难。对比特币的持有者而言，匿名特征在带来隐私保护的同时，也使得比特币的持有者难以维护自身权益——当所持有的比特币密匙被网络黑客盗取之后，比特币持有者难以证明其对特定比特币的所有权，这就使得其自身的权益难以得到保障；就监管者而言，由于比特币交易的联网性和快捷性特征，这就使得电子证据的取得和认定存在相当的难度。因电子证据依赖于网络存储介质，安全性较差，极易受到黑客破坏。我国电子证据认定不多的社会现状与电子证据立法的相对滞后，使有关比特币纠纷的证据在资格认定、证明力大小等方面都存在诸多缺陷，为有关比特币纠纷案件增加了相当的难度。

（二）案件纠纷的国际冲突

1.管辖与法律适用的困境

就管辖与法律适用而言，比特币纠纷的主体、标的、法律关系的发生等都可能具有跨国性，这就使得比特币纠纷的管辖存在不可避免的国际冲突。由于各国对待比特币的态度和法律不尽相同，这就使得比特币纠纷的处理具有重重困难。各个国家基于维护国家主权或公民利益的需要，对于涉及比特币纠纷的案件，往往相互争抢管辖权。即使无法获得管辖权，一些国家对他国的裁判也往往不予承认或执行，形成了空有文书判决而无法定效力的局面。国际合作的缺位导致了涉及比特币的案件无法得到有效裁判、承认与执行，造成了比特币案件纠纷的处理困境。

2.主权国家的非合作性博弈

根据李秀辉④的统计研究，虽然世界各国对比特币的态度迥异，但大体可分为两类。以美国为首的西方发达国家将比特币纳入了监管的轨道，相继直接或者间接地赋予了比特币合法的地位，并对其进行征税活动。相反地，发展中国家对比特币则多冷处理：中国、巴西、越南、泰国等国家，或者直接否认了比特币的货币地位，或者认定比特币的交易非法。发达国家与发展中国家在比特币监管的态度区别可见一斑。比特币天然的“去中心化”和“匿名性”特征，以比特币进行的交易让特定国家的政府难以进行有效查证、追踪和监管，这就为贩毒、走私、诈骗等活动提供了天然渠道。发达国家对比特币进行合法化或者默许的行为是有原因的。由于发达国家在国际银行体系中的历史声誉、资产保护、法制保障等优势地位，洗钱的非法所得往往由发展中国家流向发达国家——这就为部分发达国家提供了可观的资金来源，有利于资金流入国的投资就业与经济发展。再加上考虑到比特币的交易便利性、经济性等优点，对此类金融创新不易过度干预，所以比特币合法化在发达国家成为了一种广泛的趋势。但是对于发展中国家而言，比特币不仅助长了各类违法犯罪活动，提供了洗钱渠道，造就了资金外流加剧的状况，极大地增加了政府金融监管的难度，而且冲击着法定货币的信用，在一定程度上削弱了政府职能的有效发挥，广大发展中国家对比特币从严监管的态度就不难理解了。

比特币的监管有赖于各国的国际协作。但是考虑到发达国家与发展中国家在比特币上巨大的利益鸿沟，可以说，比特币的跨国监管与合作难以取得实质性的成效。但这并不意味着主权国家应当无所作为。事实上，在打击跨境贩毒、走私等恶性犯罪方面，世界各国有着广泛的共同利益。对于发达国家而言，如何平衡比特币的经济利益与打击违法犯罪成为需要妥善考量的重要问题。对于发展中国家而言，如何平衡金融创新与打击脱法行为成为亟待考量的关键议题。主权国家在对待比特币的态度与行为上，考虑各自现实的国情，依据各自掌握的信息资料，权衡利弊得失，在加强监管与金融宽松之间进行动态博弈。可以预见的是，当跨国洗钱、逃汇、犯罪的情况进一步恶化，国际金融秩序进一步失衡之时，发达国家与发展中国家在打击洗钱、惩治跨国犯罪、维护金融秩序稳定上的利益共识必将超越非合作博弈的偏见，国际领域比特币监管的合作势必有所加强。

四、数字货币监管的法律路径

（一）包容性理念下金融监管原则的反思与重构

包容性理念是现代社会对传统经济发展方式的反思，是摆脱“人对物过度的依赖关系”，逃离“现代性悖论”，实现人与社会和谐共生的必然选择。只有包容性的制度才有可能激发各种发展潜力，并造就经济增长的持续繁荣。［8］包容性监管理念囊括了差异化监管、适度监管和柔性监管的理念内涵。［9］对金融监管的法律原则而言，践行包容性理念，应当坚持金融安全与金融效率的辩证统一的原则。

践行金融安全与金融效率辩证统一的原则，细致地说就是在金融在市场风险加剧时，更强调风险防范；而在市场活力不足时，则鼓励金融创新。监管程度的变化反映了不同时期差异化监管的动态需要。在比特币监管的过程中，正是基于鼓励金融创新的目的，政府才会在比特币发展初期默许支持比特币的发展，实行适度监管和柔性监管；正是怀着风险防范的目标，政府才会在比特币发展脱离了正常轨道时颁布法律法规，强调比特币活动的合规化运作。金融监管的目标之一就是实现金融秩序的和谐稳定，单纯倚重效率原则或者安全原则都是不足取的。金融安全与金融效率的辩证统一原则更能体现时代需要，满足特定的社会目标，适应现实发展。因此其应当是金融监管的基本的法律原则之一。在包容性理念的指导下，以金融安全与金融效率辩证统一的法律原则指导数字货币的监管活动，矫正市场失衡框架，限制公权过度干预，这既能满足促进经济增长的效率要求，也能维护金融稳定的安全需要，从而实现政府与市场的和谐共生。

（二）明晰公权介入的合法化路径，保障公权介入的科学性

公权介入作为对市场契约自由的矫正，诞生于市场主体过度自利的内生性危机。这将有助于实现主体平等，保障信息充分，维护社会秩序，保护社会公共利益。［10］但是，不当的公权介入难免破坏市场正常运转。以中国人民银行为首的各部委通过颁布通知、公告等行政法律法规，为规范比特币市场起到了重要作用，但也产生了一定的消极影响，公权介入的合法化与科学化有待提高。在数字货币监管的过程中，政府存在着用权不当与干预过度的缺陷。就用权不当而言，数字货币作为被市场寄予厚望的虚拟货币，其本身与政府货币政策的过度宽松有所关联。流动性泛滥背景下导致了货币贬值，居民财富不断缩水，这就导致社会主体寻求抵御通胀的有效工具。以比特币为首的各类数字货币由于数量固定，往往被认定为抵御政府滥用货币发行权、征收货币税的有效工具。数字货币热潮的背后是政府过度履行经济职能、用权不当的表现。就政府的过度干预而言，完全禁止比特币交易、关闭比特币平台过于严厉。比特币的产生有其合理性，绝对禁止并不理性。应当将数字货币的合法化用途（如专业网络用户的交易需要）纳入监管的轨道，而不是绝对的禁止和打压。

要克服政府在比特币干预过程中用权不当与干预过度，应当明晰公权介入的合法化路径，保障公权介入的科学性。首先，政府要妥善行使货币主权，货币供给要与市场需求相适应，从而使市场上的货币供给既非过多也非过少。政府履行货币发行职能，不应怀有过多的政绩考量或者其他目的，而要正本清源，回归货币发行的正常轨道。其次，通过完善金融监管立法，明晰金融监管机关的权限与职责，依法监管，使公权介入的程序得到法律授权。最后，通过完善法律法规的具体内容，落实前置性程序与后续性处理。如在合理期限逐步关闭比特币的交易平台，清退交易款项，注销交易账户，向金融消费者澄清事实、答疑解惑，在保证公权介入科学性与合法性的同时，优化公权介入的效果，使公权介入的方式为社会群众所接纳。

（三）完善金融监管的法律供给，促进法律法规的协调性建设

考虑到数字货币领域金融监管的法律资源相互冲突的现状，有必要加强金融监管法律法规的协调性建设。这不单纯是加强比特币监管的需要，也是金融监管法律法规体系化的必然选择。现阶段我国金融监管的立法仍秉持着“分散式”的传统，并无一部具体明确的金融监管法。鉴于我国金融发展的历程较短，金融监管的经验与技术仍有待提高，草率地制定一部并不完备的金融监管法似乎不是一个明智的选择。“分散式”的金融监管立法仍然是符合现实的最佳选择。但是“分散式”立法缺乏对基本问题的重视，有必要厘定金融监管法的基础性内容，完善金融监管的框架性认知。

要括扑金融监管的法律理论，完善数字货币的金融监管，应当注意几个层次。第一，通过明晰《人民银行法》、《商业银行法》中关于金融监管的法律内容，明确干预主体的职权与责任，厘定干预程序，规范干预手段，限制干预范围，使国家对数字货币的干预在法律既定轨道上合法化运转。第二，要避免金融监管立法中的错误倾向，拒绝政府的立法惯性和过度干预。过度的立法干预不仅会破坏原本的市场平衡，而且难以付诸实践，影响政府权威。第三，要保持法律与法律、法律与法规、立法与实施之间的协调，防范冲突的可能性。金融监管法律的制定要具有理论前瞻性，保持科学合理的方针政策，防范可能出现的法律冲突。同时，金融监管法律的制定要顾及社会主体的承受能力，考虑社会的客观情况，不能单纯地以制定主体的主观臆想为出发点，而以维护金融秩序的利益为出发点，从而保证实施的可行性和有效性。这不仅是加强数字货币监管的实践需要，亦是金融监管法律由零散化向体系化嬗变的要求。

（四）加强金融消费者教育，引导金融投机者向金融投资者的角色衍变

数字货币的市场风险加剧与其价格的暴涨密切相关，金融投机者在其中起到了推波助澜的作用。要防范金融市场风险，维护金融秩序的稳定运行，对金融消费者的教育很有必要。研究表明，虽然目前我国居民家庭接受金融教育的比重和意愿均不断提高，但是金融教育的获取途径仍然以自我搜索为主。［11］国家公权机关角色缺位的现象十分明显，有必要充分增加公权机关和社会组织的金融教育供给，实现金融消费者自我教育与他方教育的有机结合。

1.公权机关的金融教育供给

于康震指出，要坚持质量强奶业，毫不松懈抓好乳品质量安全管控，让中国奶业质量更加过硬；坚持效率提奶业，优化布局、优化牛群、增强活力，让中国奶业竞争力更强更优；坚持品牌树奶业，充分发挥企业、协会和政府作用，让中国奶业美誉度更加响亮；坚持和谐兴奶业，乳企和奶农共担风险、共享成果，让养殖加工联结更加紧密；坚持消费带奶业，讲好奶业故事，让消费者爱喝多喝中国奶。

考虑到我国“大政府、小社会”的历史背景和文化土壤，强调发挥公权机关的主要引导作用是现阶段加强金融消费教育的关键。金融消费者教育应当以维护金融消费者权益为出发点，以预防性教育为主，针对金融消费者的行为特征对症下药。如金融消费者短期的追涨行为加剧了市场上比特币价格的上扬，抛售行为又加剧了比特币价格的波动，其盲目性和短视性是显而易见的。现阶段以“一行三会”为首的金融监管部门设立了不同的金融消费者保护机构，并依据法定职责开展了特定的金融知识普及工作，［12］但这远远不够。金融消费者教育的科学性与针对性不足，导致了金融消费者教育的有效性大打折扣。金融消费者教育的完善有赖于各部门的联动。应当由教育部、财政部、“一行三会”等公权机关联合议题、共管共抓。其中，“一行三会”的主要职责应当结合金融专业知识与金融消费者心理，从防治金融市场乱象与长远发展的角度编制金融消费者教育手册，以普及金融知识；教育部的主要职责是，结合受教人群的特点与教育经验，辅定金融消费者教育材料，并推动金融消费者教育融入国民教育体系与学校课堂之中；财政部的主要职责是，分析金融消费者教育的情势与计划，审核批准金融消费者教育预算，加大金融消费者的培育投入，为金融消费者教育提供财政助力。

2.金融机构与行业协会的金融教育供给

经济学的理论和实践已充分证明市场和政府两种机制的校正和弥补是双向的、相互的。［13］金融消费者教育的完善不能仅仅依靠公权机关的影响作用，也应当发挥市场上金融组织与行业协会的积极作用。金融机构作为前沿的交易主体，在防范金融风险上具有直接的优势。对于金融机构而言，应当合理配置风险教育的宣传人员，践行涉及数字货币交易的风险提示（包括市场风险、政策风险等各项内容），规范金融交易的行为与秩序。如若发现可能涉及诈骗等内容，更应当及时向金融消费者澄清现实，以更正特定金融消费者的不良理念，制止其不当消费。对于银行、证券、保险等行业协会而言，则应规范成员单位所负有的在金融消费者教育方面的义务，明确金融消费者教育的规范，指引监督金融机构合理教育金融消费者。与此同时，发挥行业协会的专业优势，为政府决策建言献策，配合公权机关进行金融消费者的教育工作，保证公权机关金融消费者教育决策的科学性与合理性。

注释：

① 《人民银行法》第十六条：“中华人民共和国的法定货币是人民币。”

② 《继承法》第三条：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：①公民的收入；②公民的房屋、储蓄和生活用品；③公民的林木、牲畜和家禽；④公民的文物、图书资料；⑤法律允许公民所有的生产资料；⑥公民的著作权、专利权中的财产权利；⑦公民的其他合法财产。”

③ 《民法总则》第一百二十七条：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”

④李秀辉.货币形态转变的机制与趋势——从交子与比特币的比较说起［J］.社会科学战线，2016（12）：43.

参考文献：

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［2］麦考密克，魏因贝格尔.制度法论［M］.周叶谦，译，北京：中国政法大学出版社，1994：89-90.

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［4］杨晓晨，张明.比特币：运行原理、典型特征与前景展望［J］.金融评论，2014（1）：38.

［5］李秀辉.货币形态转变的机制与趋势——从交子与比特币的比较说起［J］.社会科学战线，2016（12）：40.

［6］李昌麒，岳彩申.经济法学［M］.北京：法律出版社，2013：335-336.