基于大数据背景下的政府审计监督全覆盖问题研究

胡炎军 柳恒旭 聂海涛

(1.国家电网浙江桐庐县供电公司,浙江 杭州 310018;2.浙江财经大学,浙江 杭州 310018)

一、引言

党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》,明确提出我国要构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,同时组建了中央审计委员会。十三届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案议案》,明确提出要优化审计署的职责。中央审计委员会的成立、审计署职责的优化,标志着当前我国政府审计监督全覆盖迈向新征程。随着被审计单位信息化程度不断提高、业务越来越复杂、数据呈现海量增加的趋势,传统审计已无法解决审计全覆盖带来的审计需求和审计资源之间的矛盾,因而实施大数据审计是审计全覆盖的必然选择。但就目前而言,大数据背景下的政府审计监督全覆盖仍面临诸多挑战。

当前文献关于大数据审计的研究主要集中于大数据审计对传统审计的影响以及大数据背景下审计模式与路径的构建，如大数据技术的发展对传统审计的影响(秦荣生,2014)、大数据技术对数字式审计模式的影响(郑伟等,2016)、政府环境责任审计监督全覆盖路径的构建(马志娟、梁思源,2015)、大数据审计平台的构建(刘国城、王会金,2017)、大数据审计分析的工作机制(付忠伟等,2015)。随着大数据审计技术的发展,大数据背景下审计监督全覆盖的理论日益完善,理论界进一步研究了大数据背景下审计监督全覆盖的实际应用情况，如大数据背景下政府采购审计(鲍朔望,2016)、大数据背景下预算审计全覆盖(刘梦溪,2018)、大数据环境下财政资金审计监督全覆盖(裴文华、成维一,2017)、大数据背景下医保审计全覆盖(湖北省审计学会课题组等,2018)。

通过梳理文献可以发现,当前理论界关于大数据背景下审计监督全覆盖已经有了较为深入的研究。但随着中央审计委员会的成立、审计署职能的优化,我国政府审计监督全覆盖逐渐迈入新阶段。尚未有文献对新时代大数据背景下政府审计监督全覆盖进行深入研究,本文基于政府审计体制改革这一背景,研究了大数据背景下审计监督全覆盖在实际应用过程中可能面临的问题并针对性地提出对策。

二、大数据背景下审计监督全覆盖的发展现状

(一)政府审计监督体系不断完善

审计管理体制改革是健全党和国家监督体系的重要内容,成立中央审计委员会、优化审计署职责是完善政府审计体系的重要举措,是政府审计发展史上的里程碑。一直以来,政府审计的独立性不强、与其他监督体系有部分重合等问题影响了审计监督的效力，造成监督资源的浪费,严重影响了国家监督体系的权威性。中央审计委员会的成立提高了政府审计的独立性,增强了审计监督的权威性,有利于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,有利于推进大数据背景下审计监督的全覆盖。在审计署职责优化之前,原有的监督力量分散、监督职责部分重合、存在监督盲区,政府审计监督效率较低且权威性不强。通过将国家发改委、国有资产监督委员会等机构的职责划分给审计署并不再设立国有重点大型企业监事会,进一步优化了审计署的职责。

(二)大数据审计技术方法不断创新

树立正确的大数据审计理念是推动大数据审计技术方法不断发展的重要因素。大数据背景下审计监督全覆盖对传统审计具有颠覆性的影响。随着大数据审计技术方法的不断发展,大数据背景下政府审计超越了时间和空间,以现场审计与远程审计相结合的方式进行的全样本审计,注重审计证据之间的相互关系,属于持续性审计。大数据审计在数据采集阶段,除了传统的结构化数据采集方法，还可以使用网络爬虫等技术手段进行非结构化数据采集；在数据预处理阶段,不仅仅是处理结构化数据,还可以将传统审计无法处理的非结构化数据通过一定的技术手段转换成结构化数据;在审计数据分析阶段,除了传统的审计方法,云计算、可视化计算的发展使实时审计成为可能;在数据储存方面,除了传统的服务器储存,云平台计算的发展使审计数据可以直接存储在云端。

(三)大数据审计基础设施日益完善

大数据背景下审计监督全覆盖的发展离不开大数据基础设施的建设。在商业大数据基础设施建设方面,当前政府已经将大数据战略提升至国家战略的高度。大数据背景下审计全覆盖的发展离不开商业基础设施建设和教育基础设施建设的发展。根据《大数据产业发展规划(2016—2020年)》,在政府的引导下，我国大数据产业已经具备完整的产业体系并且发展迅速。当前我国大数据产业已经有了丰富的信息基础,大数据技术方法也在不断地创新发展,大数据产业未来前景广阔。在大数据教育基础设施的建设方面,我国各大高校都充分注意到大数据技术的广阔前景，许多院校都开设了大数据相关专业,引进优秀的师资力量,与国外的优秀高校建立合作关系,共同培养大数据人才。这都表明,在商业基础设施建设与教育基础设施建设发展迅速的形势下,我国大数据背景下的审计全覆盖具有良好的基础。

三、大数据背景下审计全覆盖存在的问题

(一)审计任务之间的统筹衔接不足

审计署职责的优化意味着审计监督范围的扩大、审计任务的增加,这使得审计任务增多与审计资源不足的矛盾更加突出。这就对审计人员在审计过程中如何做好各审计任务之间的衔接提出了新的挑战。此次新增的审计任务主要来自于原属于国家发改委、国有资产监督委员会等部门的监督任务,但新增的审计任务与原属于审计署的审计任务并不是完全独立的,而是可以统筹衔接的。不同的审计任务之间有些只是审计目标和审计重点不同,彼此并非完全独立。在面对审计署职能增加的情况下,如果审计人员无法统筹衔接好各项审计任务,就会造成重复审计,这既增加了被审计单位的负担，也影响了审计人员的效率。大数据背景下审计监督全覆盖如何统筹衔接好审计任务是当前面临的重要问题。

(二)大数据审计数据安全管理存在漏洞

大数据的核心是数据,审计署职责的增加使得大数据审计的数据海量增加,核心数据也会随之增多,造成大数据审计安全面临防控节点更多、防控链条更长等问题。与传统审计不同,大数据背景下的政府审计数据是海量的且很多信息是涉密的,数据在获取、筛选、传递、存储、管理、使用过程中的安全性与传统审计有很大不同,任何一个环节出现数据安全管理的问题都会造成严重的后果。当前我国政府审计运用大数据技术时间较短,很多被审计单位的数据管理仍停留在传统审计阶段,这对审计数据造成了严重的威胁。被审计单位审计人员的信息安全意识淡薄、信息安全硬件设施落后、软件更新慢、保密制度跟不上大数据技术的发展、审计人员访问权限混乱等问题仍然很突出,使得当前审计数据面临巨大的安全性问题。

(三)审计成果应用层次不高

当前审计成果运用仍处于传统的低级阶段,审计成果的运用层次不高,这就造成大数据背景下的审计成果无法得到充分运用。造成审计成果应用层次不高的原因，一方面在于被审计单位负责人只重视审计过程而忽略审计成果,造成审计成果流于形式,或者只针对审计发现的问题整改单个具体问题，而忽视了制度上存在的问题。审计整改落实不到位限制了审计成果应用层次的提升,使得大数据审计的效用无法充分发挥,大数据背景下审计全覆盖陷入“屡审屡犯,屡犯屡审”的怪圈。另一方面,随着中央审计委员会的成立、审计署职责的优化,对于一些涉及审计、纪检等多个部门之间的审计成果,审计人员面临如何建立科学的审计成果评价体系、协调各部门之间的关系、做好各部门之间的审计成果信息共享等问题。

(四)缺乏复合型审计人才

当前我国大数据背景下要实现审计全覆盖面临缺乏复合型人才的问题。单位里资历较老的审计人员具备丰富的审计经验,但是计算机能力普遍不强,对于大数据等新兴技术掌握较少,思维转换也比较慢。而新进单位的年轻审计人员缺少审计经验,无法将大数据知识与审计实践相结合。大数据审计需要的复合型审计人才,不仅要求审计人员具备财务、金融、财政、税收等专业技术知识,还需具备大数据分析等计算机技术。有具备审计等专业知识的人才,也有具备大数据分析技术的人才,但二者同时兼备的审计人员则较少。当前我国院校开设大数据相关专业起步较晚,人才培养需要时间,导致复合型人才较为缺乏。我国审计机关在引进大数据人才时也出现过度倾向于计算机专业的情况,大数据技术相比于传统的审计技术并不是万能的,大数据背景下审计全覆盖需要复合型人才，但也不能过度依赖计算机。

四、大数据背景下审计全覆盖的完善措施

(一)完善统筹多方协调配合机制

优化审计署职责避免了国家监督力量的过于分散,有利于形成统一高效的监督体系。政府审计人员要尽快熟悉此次审计署职责的增加对审计工作产生的影响,提前做好准备。当审计人员接到审计任务时,应该先分析审计任务之间的关系以及可能会涉及到的部门,找出审计任务之间的重叠部分,统筹审计任务之间的关系。审计人员在审计过程中要协调好可能涉及到的纪委等部门之间的关系,及时做到信息共享以提高审计效率。例如，此次审计署增加的国有企业领导干部经济责任审计职能可以与自然资源离任审计相协调,这两个审计任务之间虽然审计目标、审计重点不同,但是却存在审计重合部分。若单独审计既造成重复审计的浪费，也无法确保审计效果,若能协调好二者之间的关系,做好审计人员的协调配合和信息共享,则会提高审计效率。大数据背景下审计全覆盖所涉及的广度和深度,都要求国家审计要与纪委等其他监管部门做好协同监管。统筹好各监督体系之间的关系，既有利于审计全覆盖，也有利于审计发现的问题能够得到及时的整改。

(二)提高数据安全管理水平

政府审计职能的增加意味着审计人员将接触到更多的核心数据,应加强数据的安全管理水平。首先,审计机关要加强关于数据安全性的学习和宣传,提高审计人员的安全意识。审计人员要及早意识到大数据背景下数据安全的重要性以及数据泄露会造成的严重危害,在审计过程中要时刻确保审计数据的安全性,一旦发现问题要及时上报。其次,建立审计数据安全性的相关制度。要尽快出台审计数据安全性的相关制度以应对大数据技术发展可能对审计数据安全性带来的挑战。审计机关可以将数据的安全性管理纳入审计人员的考核标准,建立长效机制的方式并且定期进行抽查,以确保数据安全制度能得到严格执行。最后,要加大数据安全性的经费投入。审计机关要及时淘汰落后的硬件,购买安全性更高的硬件并定期进行安全维护。审计机关的信息系统应安装最新的安全软件并做到及时更新,避免软件漏洞带来的数据安全问题。对于保密等级高的重要数据,审计机关要做到实时监控,一旦出现危害数据安全的情况要及时启动紧急预案,确保数据的安全性。

(三)深化大数据审计成果综合应用

大数据审计技术的变革使审计成果从单一审计报告模式转变成审计成果综合应用模式。大数据审计在数据的收集、预处理、分析的过程中即可发现数据存在的问题。对于审计过程中发现的轻微但可以及时整改的问题,审计人员可以要求被审计单位立即整改,力求做到边改边审。对于审计过程中发现的普遍的、共性的问题,大数据审计能够分析出数据之间的内在规律,找出问题存在的根源并提出建设性的意见,力求从根源上解决问题,避免出现“屡审屡犯”的情况。对于一些短时间内无法解决的问题,审计人员可以提出建设性的意见并要求被审计单位在规定时间内完成整改。在成立中央审计委员会、优化审计署职能之后,政府的审计监督力量更加独立集中,对于被审计单位长期整改问题具有更强的监督作用。当然,审计成果的综合应用并不仅仅局限在对被审计单位问题的整改上,还可以将审计成果应用到被审计单位的项目审批、人员考核等方面。大数据背景下审计全覆盖提升了审计成果的价值,只有提升审计成果的应用层次,使审计成果能够得到综合应用,才能真正发挥审计全覆盖的监督作用。

(四)创新审计人员培养模式

只有创新人才培养模式，才能满足大数据背景下审计全覆盖对综合型人才的需求。当前审计机关的人才招聘主要是通过公务员考试,短期内难以引进较多的复合型人才,只能创新人才培养模式。对于资历较老的审计人员,要鼓励他们克服畏难情绪,加大信息化方面的培训,提升计算机业务能力。在大数据审计过程中,要鼓励他们积极参与、大胆探索,在实践过程中提升大数据分析能力。对于信息化水平较好的审计人员,要提升他们审计、财政、金融等方面的专业知识,鼓励他们在审计实践过程中虚心向实践经验丰富的审计人员学习审计经验,将理论与实践相结合,提升自己的业务能力。在审计实践中,要注意将审计经验丰富的人员与大数据分析能力较好的人员进行混搭,通过优势互补来培养复合型人才。在审计过程中要及时总结审计过程中遇到的问题,相互交流经验,创新大数据审计人才培养模式。审计机关可以举办审计案例分析大赛,通过案例的形式真正提升审计人员的综合能力。通过与高校建立合作关系,提供方便的平台以供审计人员交流审计过程中遇到的审计问题,提高审计人员的分析能力。

(五)加强与国外大数据审计经验的交流

虽然我国的大数据审计基础较好并且发展迅速,但国外的大数据产业起步较早,应用时间较长,仍有很多优秀的经验值得我们借鉴。大数据真正受到世界各国重视源于奥巴马政府将大数据技术提升至国家战略层面。大数据技术在国外起步较早,大数据产业也相对成熟,并且已经在智慧城市、医疗服务等方面得到了应用。审计机关应该及时了解大数据技术发展的最新动向,并研究国外大数据基础设施建设情况及大数据技术在各领域的应用情况。欧美等发达国家将大数据技术运用在审计中、对大数据人才的培养等方面值得我们借鉴,审计机关要加强学习国外大数据的审计经验。通过学习国外大数据应用情况,分析优秀的经验和成果,力求以最小的成本推动我国大数据背景下的审计全覆盖。学习国外大数据发展的经验并非照搬照抄,也并非对我国大数据审计的否定。我国在政府审计体制、大数据审计发展阶段等方面与国外显著不同,我们要借鉴国外的成果并根据我国大数据审计的实际情况来推动大数据背景下的审计全覆盖。