再议政府间事权与财权的合理划分

摘 要：本文通过对目前财税体制政府间事权与财权现状进行分析，关注政府间事权和支出责任划分改革，在此基础上进一步理顺中央与地方收入划分，提出建立切实可行的政府间事权财权相匹配制度思路及方法。

关键词：财政；地方政府

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（10）-0046-04

一、引言与文献综述

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性“。《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）明确指出深化财税体制改革的目标是建立事权与支出责任相匹配的财政体制。《方案》指出，要在保持目前中央和地方政府收入现状总体相对稳定的前提下，调整目前中央与地方政府间事权财权关系，“通过科学合理划分政府间事权与支出责任，以达到促进权利和责任、办事和花钱相统一”，建立事权与支出责任相匹配的政府间关系。

贾康（2007）、周琬、杜正艾（2011）、郑培（2012）从政府职能界定角度分析，认为我国目前存在上下级政府间职能划分不清，政府与市场、政府与社会职能划分不清楚等问题，由于政府职能界定不清，进而导致政府间事权划分不清，支出责任没有明确细化，政府存在越位、缺位及错位现象，造成事权与财权不匹配，造成基层政府财力无法满足基层政府大量事权支出需要，不能完全履行提供公共物品的需求和责任。谢旭人（2009）、刘家庆、徐继之（2009）从转移支付制度角度出发，认为我国转移支付制度在一定程度上解决了分税制的一些不足，但由于政府职责界定不清，事权及支出责任划分不明确等影响，我国的转移支付制度存在诸多问题，如专项转移支付比例过大、一般转移支付不足、转移支付配套措施不规范、转移支付未能充分解决地区间公共产品的均等化等问题。寇铁军、周波（2008）、赵和楠（2010）、汤火箭、谭博文（2012）等从政府间财权事权划分法制化角度出发，认为我国目前只对各级政府的事权划分做了一些原则性规定，缺乏权威性的法律法规进行规范，政府间事权划分不清进而导致支出责任不明确，造成政府间事权与财权不匹配。认为要在宪法中规定或制定专门法律法规对政府间事权做出明确界定，用法律法规的权威性和规范性规范各级政府间职责，确保实现政府事权与财权相匹配的目标，确保政府能够提供充足的公共服务保障和不造成社会资源浪费。

二、目前我国财税体制改革进展情况

基于事权与财权、财力相匹配原则，合理调整各级政府间财政关系是我国构建现代财政体制，实现国家和地区治理现代化的重要内容。中央与地方政府事权划分是现代财政制度改革的重要基础，也是前提条件。到目前为止，财税体制改革进展主要有：

一是“营改增”全面推广实施。作为“营改增”全面实施后的过渡方案，国务院印发了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号），文件规定作为未来2-3年内的过渡方案，以2014年数据为基数，自2016年5月1日起，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入，以确保地方政府财政收入基本保持不变，维持目前中央政府和地方政府財力现状。资源税从价计征全面推开之后纳入的矿产资源税收入全部为地方财政收入；水资源税按中央与地方1：9的分成比例不变。

二是发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，事权改革从财政事权。再将事权与财权改革范围缩小至财政事权和支出责任。文件规定的部分事权中环保执法部门改革已经完成。2017年3月公布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八大领域列为基本公共服务清单，明确政府承担兜底责任。

三、目前政府间事权、财权划分中存在的问题

（一）央地财政支出矛盾依然存在

全面实行“营改增”改革后，作为地方主要税种的营业税被废止，导致地方无明确主体税种，且保财力存量但不保增量的增值税财力过渡分配方案很可能使地方财政收入在财政总收入中占比趋于减少。地方政府财政收入较改革之前有明显下降，地方主体税种缺位和财力保障问题将日益显现，而目前归属于地方政府的土地出让收入虽得以补充地方的财政收入，但受土地资源限制及房地产行业增长乏力的影响，土地出让收入增速趋缓，以上诸多因素造成地方财政增收不确定性加大，财政收支失衡的风险逐年加大。

（二）事权与支出责任划分改革方案不尽完善

政府通过各种税收从社会公众获得财富，为社会公众提供所需公共服务，整体来看，政府提供的公共服务与公众付出的财富是基本对等的， 即财权与事权是基本相匹配的。 如果双方有一方单向受损或受益，长期必然会损坏财政与公共服务可持续运行的基础，“事权与财权相匹配”的改革目标主要从社会与政府间整体的权利与义务关系角度出发，“事权与支出责任相适应”的改革目标则更侧重于政府间具体的财政关系。中央与地方政府间关系是国家治理现代化体系的重要组成部分，也是本轮财政体制改革的重要前提和要解决理顺解决的重要关系，财税管理部门最开始是从研究合理划分中央与地方政府事权与支出责任的角度出发，但最后形成的则是限定具体范围的缩水版中央与地方财政事权和支出责任划分的改革。

（三）转移支付制度不规范

我国的转移支付制度主要包括税收返还、专项转移支付及一般转移支付等，主要在实行分税制之后解决由于地方政府经济发展不均衡造成的地方政府间财政收入不平衡问题，促使经济发展水平不同的各地区实现公共服务水平的均等化，尤其确保不发达地区及农村的公共服务保障。转移支付制度在很大程度上解决了经济欠发达地区特别是西部贫困地区在提供公共服务中财力不足的矛盾， 大力推进了各地区之间基本公共服务均等化过程，为我国经济快速发展和社会稳定奠定了坚实基础。 但目前的转移支付制度已经不能满足经济社会发展需求，主要问题有地区间分配不合理，无法充分发挥均衡财力的作用；专项转移支付在整个转移支付中占比太大，且有较多专项转移支付要求地方政府配套资金，变相造成地方政府财政压力增加；转移支付监督管理不足，存在挪用挤占现象。

（四）相关法律法规不健全

目前，我国没有针对政府间事权财权划分的专门法律法规，涉及政府间事权划分的法律主要有《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，这些法律对政府间事权财权划分做了零散规定，并没有专门的章节或条目进行说明。实践中中央政府与地方政府间关系多以各种文件形式处理，缺乏必要的法律权威性和约束力。

四、事权与财权划分相关建议

（一）统筹兼顾，切实调动地方政府积极性

中央政府作为财政体制改革的顶层设计者，在财政体制改革中拥有绝对的主动权，要在吸取分税制成功改革经验的基础上， 结合现代财政管理要求，充分考虑不同的地区差异及需求，做到统筹兼顾，切实调动地方政府积极性， 使中央和地方政府形成改革合力，共同促进经济增长，促进财政收入稳步增长，推进民生事业改革，推进社会福利体制改革，以加快现代财政制度建设。

一是在分税制前提下进行中央与地方政府间事权财权改革。分税制相关制度符合目前中央与地方政府间分权的要求，符合激励制度，有利于调动地方政府参与改革的积极能动性。 完善现行财政管理体制，赋予省级政府一定的税收立法权，在法律法规范围内有适当的税收政策调整权，可以调整部分税种税率、减免政策等。

二是地方政府的财政体制改革要因地制宜。中央政府统一部署安排推进，充分调动地方政府的积极性。由于我国有省、直辖市、自治区等不同的行政方式，各地区域面积、经济发展水平、人口规模等方面有较大差距，地方政府财政体制改革要采取灵活的管理方式，不必要求所有行政区域采取一样的管理体制或方式。地方财政改革应根据辖内经济发展状况、地域环境、人口规模等条件，采用灵活的方式推进地方政府治理能力现代化和地方财政体制改革。通过多种途径完善地方财税体制，充实地方政府财力，使地方政府有主动作为的动力和积极性。

（二）重构地方财税体系

一是培育地方税收主体税种，增加地方财政收入。十八届三中全会要求税制改革“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，目前“营改增”改革全面完成后地方税制体系中缺乏主体税种。在确保地方政府财政收入稳定可持续增长基础上，选择税基较广、收入较稳定、规模较大、对增加地方收入贡献大、对调控地方经济作用明显、征管便利的税种作为地方税主体税种。目前共享税收中地方政府分享所得比例较低， 通过调整共享税地方政府所得比例，增加地方政府收入，确保地方政府财力能满足支出需求。

二是赋予地方一定税政管理权限。我国的税收立法权高度集中在全国人大常委会及国务院，税种的开征、停征、税收要素的调整， 均要通过以上机构统一规定，制定相关的具体条例，地方政府仅有一定执法权，除部分税种的税收优惠按照一定权限报省税务机关审批、车船税和土地使用税的开征或停征由省政府决定等权限外，地方政府在税收征管方面的权利极小。 可以适当增加对地方政府的授权，赋予其一定的税收管理权，可以对部分地方税收由中央政府明确税收框架，由地方政府根据实际情况负责组织制定实施细则，可以在中央政府授权下，赋予地方政府一定的税收要素调整权， 如税率、稅目调整等。

（三）加强地方政府债务管理

《预算法》规定符合条件的地方政府可以发行地方债，但只做了原则性规定，要进一步完善地方发行债务相关法规，严格管理地方债务发行，确保债务安全可控。通过发行长期可控的地方政府债务，将地方政府的长期性资本支出风险最小化，将其分摊到各收益年份，降低项目运行成本，实现受益公平原则，提高地方政府社会管理水平和经济活动效率。

（四）规范转移支付制度

科学规范的财政转移支付制度是实现财力均衡、保证地方政府履行公共服务职责的经济支撑与法律保障。在中央及地方政府间事权得到科学划分基础上，通过综合使用税收返还、直接转移支付等各种转移支付方式，为地方政府履职提供财力保障。要根据地方政府提供有效公共服务情况，在规范的相关法律基础上，根据政府履职情况综合安排一般转移支付及专项转移支付，并且参照财政支出绩效进行管理，实现地方政府事权与财政支出效率的相匹配。

首先，逐步取消补助和税收返还。 现实中，区域间的财力差距非但不会因补助和税收返还而降低，反而在不断扩大。 鉴于此，补助和税收返还已不能较好地承担起调节区域间差距的职能，故应将缩小区域间财力差距的侧重点置于一般性转移支付或专项转移支付。其次，增加一般性转移支付的规模和比重，并优化转移支付测算公式。一般性转移支付的增加无疑会扩充地方政府的财力，而这不可避免地涉及资金的转移方式，故优化转移支付测算公式是有必要的。 在两种测算公式中，以人均标准财力与标准支出的差额为计算方式的测算要比只以人均标准财力为计算方式的测算更为合理、科学。最后，控制设置专项转移支付项目。 一方面，专项转移资金应集中服务于具有独特性、不稳定性及偶然性的项目， 而不再过度服务于诸如教育、就业等具有稳定性、普遍性等项目；另一方面，适度控制专项转移支付规模。在转移支付体系中，应强调一般性转移支付是“主角”，而专项转移支付只是“配角”，故其地位及规模不能过大。另外还需加强专项转移支付项目使用的监督及资金使用绩效评估，防止资金被挤占挪用，以提高其专项使用的效率。

（五） 政府间事权财权划分法治化

政府间事权财权划分法治化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择，是市场经济发展的必然要求和最终结果。在各级政府职能清晰，事权划分明确基础上，通过法律法规形式确定各级政府事权及支出责任，明确各自财权，为规范政府运作提供法律基础。

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Abstract： The paper analyzes the present situation of the intergovernmental administrative authority and fiscal right of the fiscal and taxation system， pays attention to the reform of division of the intergovernmental administrative authority and spending responsibility. On the basis， the paper proposes further rationalizing the fiscal revenue division between the central and local government， and puts forward ideas and methods to establish feasible system which can make the intergovernmental administrative authority match its fiscal right.

Keywords： fiscal revenue；local government

責任编辑、校对：陈参军