“监管沙箱”的比较研究与分析：最新进展、实践经验与启示

夏伟亮 徐文德

摘 要：对金融科技实施“监管沙箱”政策是平衡金融创新和管控风险的大胆尝试和创新，各个国家与地区在“监管沙箱”的适用对象、准入标准、宽免政策、测试边界、消费者保护、落地机制等进行了积极探索与尝试。我国应借鉴“监管沙箱”先进经验，科学衡量“监管沙箱”的利弊，探索适合我国国情的“监管沙箱”运行机制，正确处理金融创新与金融监管之间的平衡。

关键词：金融科技、监管沙箱、金融创新、消费者保护

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（10）-0018-07

随着金融科技的快速发展，金融创新不断加快，金融新产品、新模式、新业态不断出现，传统的金融生态环境面临挑战，由此带来的金融风险、监管不确定性、消费者保护等问题也逐渐凸显，各个国家与地区金融监管普遍面临着支持创新与防控风险的问题。在金融创新和风险管控之间做好平衡需要监管者在监管理念、监管制度以及监管工具等方面进行创新，以不断提高监管决策的前瞻性与科学性。英国作为金融科技发达国家之一，率先提出并对金融科技实施“监管沙箱”政策，可视为平衡金融创新和管控风险的一次大胆尝试和创新，得到各国与地区的肯定和仿效。美国、澳大利亚、新加坡、马来西亚等国家以及我国香港、台湾地区陆续推出了各自的“监管沙箱”。学习和借鉴各个国家与地区的“监管沙箱”政策，对加强我国金融科技监管和消费者保护具有重要意义。

一、“监管沙箱”简介

（一）“监管沙箱”的概念

沙箱（又称“沙盒”、“沙盘”）是一种含沙容器，在里面用沙子构建的一切都可以推倒重新布置。此概念经常被引申到军事、计算机等领域进行使用，指的是一种进行试验推演的环境。英国金融行为监管局将其概念引申到监管领域，提出了“监管沙箱”概念。“监管沙箱”指监管机构为金融机构或金融科技公司测试创新产品提供的监督机制和政策环境，使用“监管沙箱”的公司可以测试创新产品而不需要担心因此带来的监管后果。

（二）“监管沙箱”的特点

一是现实测试，又称市场测试（in-market testing）、生产环境测试（testing in production Environment）。“监管沙箱”的测试在现实环境下进行，参加测试的都是现实市场的消费者，监管逻辑以风险可控、保护消费者权益为中心、支持真正的金融创新。二是法规宽免。需要进入“监管沙箱”测试的金融产品和服务一般都与现有法规冲突或在适用方面存在不确定性，监管机构会事先规定“监管沙箱”中此类法规的宽免，监管工具和监管制度使现有的监管体制更加宽松，更具弹性和灵活性。三是风险可控。“监管沙箱”一般会在测试的产品交易量、消费者数量、测试时间等方面进行限制，同时加强风险防范和消费者保护，消费者不会因沙箱测试而丧失或减免各类原本享有的权益。四是监管者与测试者之间有着良好的合作机制和互动关系。监管机构和“监管沙箱”中的公司密切合作，共享测试信息和结果。监管者需要借助创新者了解创新，创新者需要监管的支持和有效监管来更好地践行创新，从而确立市场主体与监管者有效的沟通方式，让监管者更好地把握未来趋势，了解创新，提高监管的有效性。五是公平公正公开的申请标准，以及透明的信息披露制度，监管者对市场主体公允对待，力求保持公平与透明。

（三）“监管沙箱”的理念

“监管沙箱”的核心理念在原则性要求的基础上，给予金融创新一定的灵活性，为金融科技创新产品和服务的测试提供安全区域。因此，“监管沙箱”旨在通过降低监管门槛和成本，将金融创新纳入一个可控的监管框架，降低创新成本，达到推进创新的目的，同时避免消费者直接面对金融创新风险，确保创新产品与服务测试带来的风险不会转嫁给消费者，可待确定测试成功之后再大规模推广。从金融科技行业看，“监管沙箱”能够减少监管不确定性与滞后性，使科技金融公司得以在最短时间内推出其产品，缩短创新产品进入市场的时间，有利于其尽快获取融资，推动行业整体发展；从消费者方面看，“监管沙箱”既能保障参加测试的消费者体验到最新的金融产品与服务，又有利于通过消费者的测试发现金融科技产品存在的缺陷，督促金融科技公司改进其产品与服务，引导金融创新向有利于消费者的方向发展；从监管机构方面看，“监管沙箱”能扩大监管视野，丰富监管手段，帮助监管机构把握创新产品的最新动态、运行机制及风险，推动法规完善，建立完善消费者保护措施，使监管跟上创新的步伐。

二、“监管沙箱”的最新进展

（一）美国：“监管沙箱”初具雏形

美国消费者金融保护局（CFPB）坚信金融市场有效运行的条件是：市场允许各类从全新角度解决问题的金融创新进行开放竞争。2012年11月CFPB启动项目催化计划，该计划从开始就非常注重与金融创新者、市场监管者以及其他相关方面的紧密合作，以充分了解和监测驱动当前金融市场变化的Fintech。同时，该计划还致力于在新产品和服务发展的概念化初期就全面考虑保护金融消费者权益的措施。项目催化计划的主要工作思路包括：积极与各相关方建立沟通机制；出台各类支持消费者友好型金融创新发展的政策和方案；开展各类试点和研究合作。2013年10月，CFPB制定了“实验性披露豁免政策”（Trial Disclosure Waiver Policy）。2016年2月，CFPB制定了“无异议函政策”（No-Action Letter Policy）。虽未提出“监管沙箱”概念，但这两项政策包含了创新识别、创新测试、法规豁免、消费者保护等内容，已经初步具备了“监管沙箱”雏形，其理念和措施被之后英国等国家的“监管沙箱”所借鉴1。

（二）英国：全球首个“监管沙箱”

2015年11月，英国金融行为监管局（FCA）发布《监管沙箱》报告，第一次对“监管沙箱”的概念、背景、参加条件、宽免政策、测试期限、消费者保护措施等进行了全面阐述。2016年5月，FCA开始受理测试申请。截至2017年4月，FCA“监管沙箱”第1轮18家公司的测试接近完成。2017年6月15日，FCA宣布开启“监管沙箱”第二组测试，收到了77份关于“监管沙箱”第二阶段的申请书，31家企业申请符合“监管沙箱”资格标准，并接受测试，目前已有24家企业准备开始测试。第二组企业涵盖了各个地域和部门，包括批发、保险、支付、零售银行和零售贷款。企业的测试内容包括基于分布式记账技术的支付服务和人工智能软件，以观察客户行为，并更好地确定客户偏好。FCA现在正在接受企业成为沙箱第三组成员的申请，企业须在2017年7月31日前提交申请。FCA预计所有参与的企业将从2017年11月开始测试，FCA鼓励各种规模的企業提出申请。

（三）澳大利亚：“监管沙箱”在一定条件下可以免牌照、免审批

2016年12月，澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）发布《公司法关于概念验证2的牌照豁免》3（2016/1175号文书）、《消费信贷保护法关于概念验证的牌照豁免》4（2016/1176号文书）两部文书。2017年2月，ASIC发布了《257号监管指南：在不持有金融服务牌照和消费信贷牌照情况下测试金融科技产品和服务》5。这些文件被称为“金融科技牌照豁免政策”，与原有法规的弹性安排、ASIC的单独豁免共同形成了“监管沙箱”框架。ASIC“监管沙箱”允许没有金融服务牌照和消费信贷牌照的公司对规定类别之内的金融创新产品进行测试，而且只需事前备案，不进行审批。对于不合条件的产品，可以向ASIC申请单独豁免，需要经过审批。

（四）新加坡：“监管沙箱”应既有宽免政策又要坚持监管底线

新加坡建立的“监管沙箱”机制是监管者为了有效迅速应对金融科技领域的创新，避免创新项目在发展初期由于不合监管要求就过早夭折，而构建的一种能够迅速应对金融创新、具有前瞻性的监管方式。2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）发布《金融科技“监管沙箱”指南》。在指南中，MAS列出部分可以放宽的监管要求，比如资产管理要求、董事会结构、财务稳健规定等，同时强调部分监管规定必须坚守，比如客户信息保护、反洗钱、客户资金第三方存管等。在该机制下，监管机构为创新项目提供较为宽松的监管环境，准许其在特定范围和特定时间段内对创新项目进行测试，为一定数量的顾客提供创新产品和服务，以检验金融科技创新的实际效果和潜在风险。从静态来看，它可被视作创新机构用于试验、试错的虚拟试验场；从动态来看，它可被视作创新机构享受相对宽松的监管要求，测试创新项目效果的一段试验期。

（五）马来西亚：商业部署成为“监管沙箱”准入条件

2016年10月，马来西亚国家银行（BNM）发布《金融科技“监管沙箱”框架》并开放“监管沙箱”申请，探索金融科技如何在较为活跃的环境中进行，同时又不脱离适合的保障措施和监管要求。BNM要求申请“监管沙箱”测试的金融产品的创新性满足两个条件，一是能提高金融服务的触达能力、效率、安全与质量，二是增强金融机构风险管理的效率和效力。此外，如果在马来西亚有进行商业性部署的计划，有潜力为马来西亚创造更多就业机会以及开拓经济投融资的机会的金融产品在评估时会更为有利。

（六）香港：“监管沙箱”中的测试项目迅速落地

2016年9月，香港金融管理局（HKMA）宣布启动金融科技“监管沙箱”，旨在授权金融科技机构及其他技术创新的试验。香港金融“监管沙箱”制度适用于授权机构打算在香港进行的金融科技以及其他科技的创新，授权机构被允许去进行创新实验，包括真实的银行服务试验以及针对参与客户数量的试验。试验期间，他们所进行的试验不需要全部遵守香港金融管理局通常的监管要求，但是实验需要遵守一定的边界要求、客户保护措施以及风险管理控制。截至2017年4月，HKMA的“监管沙箱”已测试14个项目，部分项目已推出市场。其中渣打银行使用沙箱后，成为香港首家应用指纹认证的银行。

（七）台湾地区：为建立“监管沙箱”修改法律、制定专法

由于我国台湾地区有关法律未授予金融监管机构豁免权，为了建立“监管沙箱”，“台湾立法院”拟修改银行法、保险法、证券交易法等八部法律，允许开展金融科技创新实验并提供罚则豁免。同时，台湾地区金融监督管理委员会（以下简称“FSC”）正在草拟《金融科技创新实验条例》，与上述法律修改相对应。台湾地区在有关法律修改和专法条文中用“创新实验”词汇代替“监管沙箱”，目的是为了便于理解，让相关法规条文达到望文生义的效果6。目前上述草案处于立法进程中，如果通过，台湾地区将成为首个为“监管沙箱”制定专法的地区。

三、“监管沙箱”的国际与地区比较

（一）“监管沙箱”与金融科技

“监管沙箱”是金融科技生态圈的重要一环，各个国家与地区力图通过“监管沙箱”为金融科技发展提供适合的监管环境。从表1可以看到，“监管沙箱”往往是金融科技发展项目的一部分。英国、新加坡、香港更是将“监管沙箱”作为其建立金融科技中心的重要手段。

（二）“监管沙箱”的适用对象

对在“监管沙箱”中开展测试的机构和被测试的金融产品和服务，多数国家地区的监管机构只要求参测机构属于其监管范围，至于具体何种金融产品和服务可以进行沙箱测试的未做进一步限定。美国CFPB的“实验性披露豁免政策”仅适用于信息披露行为；英国所有在FCA监管下的持牌和未持牌的金融机构，如需在真实的环境中验证其产品和服务，均可申请“监管沙箱”项目。香港HKMA因监管范围所限，其“监管沙箱”仅适用于银行业，不过与银行合作研发金融科技的初创公司可同时参加沙箱；澳大利亚ASIC的“监管沙箱”仅适用于无牌照机构，且对参测产品类别、服务类型同时进行了限制，仅限对存款产品、上市证券、家庭财产保险、支付工具等范围内产品提供的咨询、交易等中介服务。

（三）“监管沙箱”的准入标准

各个国家与地区对申请开展“监管沙箱”的机构及其产品均有明确的准入标准（表2），并依据准入标准进行相应的一定期限的审核。这些标准多数趋同，主要有：一是参测产品属于创新且有消费者受益前景；二是参测产品与相关法规冲突或在适用方面存在不确定性；三是参测机构对风险进行了识别并有应对措施；四是参测机构有充分的消费者保护措施；五是参测机构对测试有充分的准备，包括详细的测试计划和退出计划。有明确且适当的测试边界，对测试规模如时间、人数、交易量等进行限制；六是参测机构的合规记录良好；七是定期向监管机构报告测试情况等。有的国家提出了与当地发展相结合的标准，比如马来西亚、新加坡要求参测产品要有在本国商业性部署的計划。

（四）“监管沙箱”的宽免政策

为允许进行与法规冲突的测试活动，各个国家与地区“监管沙箱”都设有宽免政策（表3），主要类型包括：一是限制性牌照，指监管机构根据参测产品定制专门牌照，取得限制性牌照的机构可进行测试；二是个别指导，指监管机构就测试活动适用的规则向参测机构发布单独指导意见；三是豁免，指监管机构指定相关法规条文不适用于参测机构的测试活动。豁免包括免去牌照、免于处罚等；四是除豁免外的其他放宽监管要求或监管弹性安排；五是无异议函，指监管机构工作人员向参测机构授予专门函件，表示工作人员无意建议监管机构对其采取执法行动。

（五）“监管沙箱”的测试边界

测试边界，或称测试参数（Testing parameters）。为控制风险，“监管沙箱”一般要求每个测试项目明确产品交易量、消费者数量、测试期限等边界范围（表4）。除澳大利亚ASIC外，多数国家与地区“监管沙箱”未统一设定每个测试项目消费者数量和产品交易量的限额，而是依据测试项目实际确定。在测试期限方面，马来西亚、澳大利亚等国家的“监管沙箱”做了具体规定，其中最长的测试期限是12个月。

（六）“监管沙箱”的消费者保护

保护消费者是“监管沙箱”的重要内容（表5），各国家地区“监管沙箱”的保护措施主要有：一是确保消费者知情自愿参与测试；二是要求参测机构识别、披露和防范消费者风险；三是通过限定交易量、消费者数量、测试期限，减少消费者风险损失；四是测试活动适用金融消费者保护相关规定，比如个人信息保护、信息披露、营销管理、公平合约等；五是要求参测机构为消费者提供适当的内部投诉处理机制、第三方纠纷解决机制、赔偿机制及测试退出机制。部分国家地区对消费者保护要求较为细致，比如台湾地区FCS将《金融消费者保护法》有关条文纳入《金融科技创新试验条例》草案；澳大利亚ASIC要求参测机构在测试期间成为第三方纠纷解决机制成员，测试期满后至少维持成员状态12个月，还要求参测机构在测试期间持有职业责任赔偿险及其离任附加险作为赔偿机制。

（七）“监管沙箱”的监督管理

各国家地区“监管沙箱”常见的监督方式是要求参测机构定期报告测试情况（表6）。台湾地区FSC规定监管机构可访查测试现场，参测机构不得拒绝。对可能出现的违规行为，多数国家与地区监管机构保留了提前终止测试的权力，终止原因主要包括：参测机构不遵守有关“监管沙箱”的约定、测试计划、测试边界、管理措施等，或测试项目对金融稳定和消费者权益产生重大不良影响。

（八）“监管沙箱”的落地机制

“监管沙箱”的落地机制是指测试期满后允许或推动参测产品正式进入市场的机制。一般情况下，参测产品在测试期满后自动退出沙箱，宽免政策不再适用，如果没有监管机构支持将无法继续运营。为帮助参测产品真正落地，各个国家与地区“监管沙箱”的主要做法：一是测试期满后，如果需要修改参测产品以符合法规要求，则允许参测机构提出测试延期申请。马来西亚BNM、新加坡MAS、澳大利亚ASIC、台湾地区FSC的“监管沙箱”均允许申请延期。二是由监管机构审查产品测试结果，决定是否允许产品上市。三是根据测试情况，制定、修改或明确有关法律法规。

四、国际与地区实践对建立我国“监管沙箱”的启示

（一）正确认识与科学评判“监管沙箱”的利弊

“监管沙箱”作为一项金融监管创新机制，目前处于探索与试验的初始阶段，目前尚无可供验证的实践案例来评估实施效果。一方面“监管沙箱”有利于实现对金融科技的主动管理、服务管理。通过“监管沙箱”，监管部门可以通过政策工具与机制设计，加强与金融科技企业的沟通与交流，鼓励与引导金融创新，同时将金融风险控制在一定的范围内，实现金融创新与风险管控的平衡。二是实施效果的准确性问题。“监管沙箱”是一种“有限授权”形式的测试，受测试条件、参与测试的消费者或群体类型等因素限制，测试结果在真实的环境中的有效性可能受到影响，从而影响监管当局和市场主体对创新以及相应的的监管规则调整进行准确判断。因此，“监管沙箱”測试结果不能完全作为判断真实市场效果的全部依据。三是“监管沙箱”可能会加重企业负担，产生新的不公平竞争。“监管沙箱”机制需要希望进入沙箱测试的机构承担一定的测试成本，可能会一定程度加重金融科技初创企业的负担。目前各个国家与地区的“监管沙箱”机构申请大多为分批进行，授权哪些机构取得测试资格一定程度上取决于监管机构的主观判断，有可能产生不公平竞争，并可能导致部分创新失去最佳的测试机会。

（二）积极探索符合我国金融科技发展实际的“监管沙箱”的模式

目前金融科技发展日新月异，传统金融企业及金融科技企业对我国引用“监管沙箱”机制存在一定的需求。我们应深入研究“监管沙箱”的机制，密切跟踪与总结其他国家与地区的实践经验，探索“监管沙箱”在我国的适用性。一是要充分考虑我国金融科技领域的发展现状。一方面我国的金融科技企业的发展需要“监管沙箱”的推出，但是目前我国金融科技行业的监管以及消费者权益保护制度与机制还比较薄弱，打着金融科技、金融创新旗号欺诈消费者的现象较为突出，监管部门应把握好沙箱机制钟灵活性的度，“监管沙箱”尽量应做到“严进严出”。比如“监管沙箱”不能采用免牌照、免审批的模式，应根据不同测试项目逐个审批。二是要充分考虑与满足我国金融科技行业发展的内在需要。比如在“监管沙箱”的适用对象方面，经尽量放宽行业覆盖面，无论是银行、证券、保险机构，还是支付机构、征信机构都有发展金融科技的需求，只要其符合“监管沙箱”准入的标准都应该允许其参与测试，“监管沙箱”应尽量覆盖金融业和非金融业。

（三）明确“监管沙箱”准入的突出创新性、必要性和消费者受益的原则

“支持真正的创新，支持消费者受益的创新”是各个国家与地区在推行“监管沙箱”时的共识。我国“监管沙箱”的准入应借鉴英国FCA、美国CFPB的经验，在准入审核上严格要求。比如对创新性，应当要求参测产品在市场上没有同类产品或与近似产品显著不同；对必要性，应当要求参测机构提供与参测产品存在可能冲突、不确定性的具体法规条文；对消费者是否受益，应当要求参测产品在降低消费者成本、风险等方面有显著改进，同时应提供可反映此类改进的指标。支持测试的金融机构通过创新改善产品与服务，满足客户的多元化多层次需求，服务实体经济，限制单纯为了规避监管而进行的“创新”。

（四）不断完善“监管沙箱”实施的消费者保护机制、监督机制和落地机制

“监管沙箱”机制必须在鼓励创新和防范风险之间达到平衡，切实发挥其降低监管门槛、推动金融科技领域创新的作用。我国的“监管沙箱”应加强消费者保护，在知情自愿、充分披露的基础上，确保参测消费者享有与沙箱外消费者同等权利，并提供强化后的投诉处理、第三方纠纷解决和赔偿机制；在监督机制方面，监管机构应保留现场核查和随时终止测试的权力，同时以定期报告的形式监测测试情况；在落地机制方面，要在全面评估测试结果、消费者保护情况的基础上才允许产品上市。另外，要及时制定、修改和明确相关法规，不仅为产品上市提供法律基础，也要将消费者保护的要求“落地”到法规中去。

（五）争取从法律法规层面支持“监管沙箱”的宽免政策

“豁免”是各个国家与地区“监管沙箱”常用的宽免政策，这一方面是因为“个别指导”、“无异议函”等宽免政策仅反映监管机构的执法意图，并不能从法规层面免除测试活动责任。另一方面，“豁免”在英美法系国家应用广泛，这些国家的金融监管机构具备法律授予的豁免权。比如澳大利亚AISC既能发布单独豁免又能发布行业性、批量性豁免，其“金融科技牌照豁免政策”本质是一种批量性豁免。本文介绍的七个国家与地区，只有台湾地区地区属于大陆法系，作为实施成文法的地区，台湾只能通过修改法律和制定专法的形式建立“监管沙箱”。我国属于大陆法系国家，人民银行以及其他金融监管机构并无一般豁免权，建议借鉴台湾地区的经验，从法律法规层面对“监管沙箱”的宽免政策提供支持。

参考文献

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[7]张景智.“监管沙盒”的国际模式和中国内地的发展路径[J].金融监管研究，2017，（5）：80-91。

Abstract：The implementation of the “Regulatory Sandbox” policy on the financial technology is an attempt and innovation to balance the financial innovation and risk control.Various countries and regions carry out the positive exploration and attempt in “Regulatory Sandbox” applicable object，access standards，leniency policy，testing parameters，consumer protection，landing mechanism etc.Our country should draw lessions from“Regulatory Sandbox” international experience，measure the pros and cons of “Regulatory Sandbox” scientifically，explore the “Regulatory Sandbox” operating Mechanism that in line with Chinas nationnal conditions， and handle the balance between financial innovation and financial regulation.

KeyWords： Financial Technology， Regulatory Sandbox， Financial Innovation， consumer protection

責任编辑、校对：陈参军