协商视域下的中国特色民族发展道路

许奕锋

作为当代民主理论的崭新思维，“协商”围绕某一主题或议题进行对话、讨论和磋商，蕴含着平等、宽容、理性、法治等内在特质，在中国特色民族发展道路上发挥着重要作用。作为一种重要的民主方式，协商民主应用于解决民族问题，有效实现民族自治，形成中国特色的民族发展道路，对坚持和完善民族区域自治制度具有重要意义。

一、协商视域下中国特色民族发展道路的演进与对比

改革开放以来，我国制定了符合少数民族地区社情民意的民族政策，中国特色民族发展道路有了法律、制度保障，也积累了以协商方式协调民族关系、解决民族矛盾的大量实践经验，促进形成了平等、团结、互助、和谐的新型民族关系。

（一）协商缺失的历史考察

习近平总书记在北京大学师座谈会上说：“一个民族、一个国家，必须知道自己是谁，是从哪里来的，要到哪里去，想明白了、想对了，就要坚定不移朝着目标前进。”历史会忠实记录下每个国家每个民族走过的足迹，也给未来发展提供经验、启示。中国是一个多民族国家，如何对待和处理民族关系，是历代执政者与各民族都无法回避的问题。在两千多年的封建社会中，历代封建统治者站在统治阶级立场探寻民族问题解决之道，也从当时实际出发制定了较为合适的民族政策。比如秦汉时期的“属邦”与和亲政策、三国两晋时期的同化与抚纳政策、隋朝时期的和亲政策、明清时期的土司制度等，一定程度上都考虑到了少数民族的特殊性。[1]中国历代民族关系是围绕实现和巩固“国家统一”这一核心目标而形成的。但是，封建统治阶级由于自身的狭隘性，不可能准确把握民族和民族问题的发展规律，更难以用协商的方式处理好民族问题，导致部分民族被歧视、被排挤、被压迫、被剥削。民族关系处理上存在不少问题，民族矛盾也一直存在，各民族的发展和关系呈现的是一个自发状态。但是，封建社会国家的专制力使得各民族生活的共同地域保持相对稳定，维护了封建社会民族关系的相对稳定。

（二）协商切入的路径发展

近代中国，外来帝国主义列强入侵，国内军阀混战。国民政府对少数民族采取不承认的政策，民族关系没有得到根本改观。中国共产党自建党以来，就始终关注民族关系，在马克思主义民族理论指导下，遵循民族平等与民族团结原则，反对民族歧视和民族压迫，开创了中国特色民族发展道路。其中，协商民主的成功实践，为中央政府和平解放新疆、西藏和在全国范围广泛建立民族区域自治地方提供了丰富经验。[2]比如西藏的和平解放，一定程度就是协商的结果。1951 年4 月，李维汉受命为中央人民政府首席全权代表，负责商谈和平解放西藏问题。在长达近一个月的时间里，经过多轮谈判，李维汉提出：“我们是一家人，家里的事情，大家商量着把事情办好”，并建议大家学习《共同纲领》和西南军区颁布的“十条公约”。特别是人民解放军进驻西藏成为谈判的焦点问题。李维汉“完全是摆事实讲道理，以理服人，丝毫没有强加于人的味道。听了他的发言，我们几位代表都感到心服口服。这样，在我们内部讨论李维汉同志的发言并结合着再次讨论‘约法十条’时，大家一致认为应当以‘约法十条’作为协议的基础。”[3]经过友好耐心地协商，终于顺利地同西藏地方政府代表达成《关于和平解放西藏办法的协议》。可以说，协商以“和为贵”“君子和而不同”“求同存异”等历史文化传统观念，着力于民族问题的解决，逐步形成了中国特色民族发展道路。

（三）协商成效的中西比较

民族问题无处不在、无时不有，有民族的地方就会有民族问题。人类有史以来就存在着因为不同地域、语言、习俗、宗教、族群等差异而形成的多元差异性，考验和检视政治制度能否解决族际关系问题和民族发展道路问题。西方自由民主模式强调个体权利，建立起以法治为保障的选举民主模式，然而看似公正的投票表决并不能解决民族问题，民主危机和分权危险明显存在。以宗教、意识形态、民族、语言、地域、文化等要素进行分割而形成的结盟民主，是一种群体权利的变体，形式上的结盟往往因社会精英缺乏合作意向而走向失败，甚至使国家变得分崩离析。可以说，西方国家无法通过既有政治制度解决民族文化冲突以及道德冲突。中国特色民族发展道路，作为马克思主义民族理论中国化的具体体现，通过协商的方式解决民族矛盾与冲突，彰显了在差异中求共同点，兼容并蓄、和而不同的理念，在促进宽容、达成共识方面起到了很好的效果，[4]促进了中华民族大团结，推进了民族经济等各项事业繁荣发展。

二、中国特色民族发展道路的协商内涵与方向

习近平总书记在中央民族工作会议上指出：“坚持中国特色社会主义道路，是做好民族工作必须牢牢把握的正确政治方向，是经过历史检验的解决民族问题的正确道路。”[5]以协商方式化解民族矛盾和民族问题，增强少数民族群众参与协商民主的积极性、主动性和有效性，需要我们进一步明确协商民主建设的内涵和方向，不断丰富中国特色民族发展道路的协商内涵。

（一）协商的理念主张

从实际情况来看，少数民族地区拥有丰富的自然资源，但是不可忽视的是，部分少数民族群众居住在山区、草原、高原、沙漠绿洲等农牧区，形成了独具民族特色的生产方式、文化、语言、习俗、宗教及民族心理、精神特质等。我们党明确提出了“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开”的重要思想，集中体现了各族人民的共同愿望。要将多样化的存在发展成为一种平等、团结、互助、和谐的民族关系这一和睦的一体化存在，就需要以协商与对话达成一种平衡和共赢。中国特色民族发展道路蕴含了“尊重差异、包容多样、共同发展”协商民主理念，体现了坚持统一和自治相结合，民族因素与区域因素相结合。研究表明，中央政府拥有普遍权利，自治地方拥有自治权利，两者有权利边界，但更多的是一种权利共享。中国特色民族发展道路也暗含了中央政府与自治地方、自治地方各民族之间相互协商、理解和达成共识的道路选择。

（二）协商的内在驱动

当前经济发展带动了利益格局的变动，各民族的民族意识和政治诉求也发生了变化，表现在民族关系上，不和谐的因素也在多个方面显现出来，比如自然资源开发分配的不均衡、发展机会的不均等、道德信仰的多元化、反华势力的渗透破坏等。我们既有的人民当家做主的政治制度功能有待于充分发挥，从而进一步实现制度本身应有的公平正义和效率有序。研究显示，“现代世界许多国家，为了应对多样性的挑战，把通过机制设计包容差异和化解矛盾作为一种手段，纳入族际政治的理论与实践当中，创造设计了包括民族自治、协商民主、平衡机制以及多重机制组合应用等带有族际政治民主的制度机制，取得了良好的社会效果。”[6]协商民主超越了相对单纯的选举民主，各个民族之间在沟通理解基础上建立互信，有利于实现少数民族有序政治参与权利，实现利益均衡，增强政治认同，进而实现民族间的团结合作和族际和谐。

（三）协商的价值基础

协商民主是一种治理形式，其中平等、自由的公民在公共协商过程中，提出理由，说服他人，或者被说服而自我改变，在广泛考虑公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。[7]在现代政治实践中，协商民主理论的提出是对既有民主范式发展到一定阶段的矫正、补充和超越，是对民主实践反思的理论和实践产物。中国特色民族发展道路的协商探索和实践，使得各民族的问题通过对话、磋商、争辩等方式解决，也使得不同利益主体在公共利益的导向下化解冲突和分歧，在利益整合中促进公共利益最大化，也能使得政府决策具有合法性支持，增进各族民众的认同和理解。[8]同时，在民族自治地方开展协商民主，有利于培育协商精神，增强多民族社会的包容性，对促进民族自治地方族际关系的政治整合和协调发展能够起到积极作用。

（四）协商的实践规范

中国特色民族发展道路的形成，无不体现着大量的协商元素。二十世纪五十年代，中央政府实施“和平协商土改”，“慎重推进、区别对待”，“直接过渡”，团结少数民族上层爱国人士等疏通民族关系等一系列民族政策，都是当时政府与少数民族各阶层代表开展协商的结果。民族区域自治地方的行政区划、称谓、政府组成、自治权行使等也是采取协商方式解决的。[9]从制度层面看，《中华人民共和国民族区域自治法实施纲要》（1952 年）《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年）《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律文件，规定了民族自治机关与上级国家机关、自治区人大与上级人大及民族内部间的协调关系。如“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”“上级人民政府及其职能部门在制定经济和社会发展中长期规划时，应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见。”作为中国特色民族发展道路的重要方面，民族区域自治制度充满了协商民主的因子，为解决中国民族问题提供了制度保障。[10]

三、协商视域下坚持中国特色民族发展道路的几点思考

中国特色民族发展道路，既取决于社会主义理想与中国多民族国情、统一国家和中央集权制政治文明传统等博弈，也深受多民族的社会现实，各民族追求国家统一、民族和睦相处的民族精神的影响。[11]新时代促进民族和谐发展，需要实现马克思主义民族理论与我国协商民主建设的有机结合，继续开创中国特色民族和谐发展的道路。

（一）有序吸纳群众参与，注重广泛性协商

习近平总书记曾指出，要有事多商量，遇事多商量，做事多商量。[12]在民族协商中，各族群众要广泛参与，如果包办或忽视部分民族群众的利益，协商效果往往不理想。李维汉曾对广西的民族事务提出意见：“全区性的事务或者涉及两个以上的事务，要由有关方面先行协商，协商好了再作处理和安排。”[13]广西在成立自治区过程中，要求“不仅要在上层人士中讨论，而且要把这个问题提到广西各族人民群众中讨论”，而且要求“把成立广西僮族自治区酝酿工作做好做透，使得家喻户晓，人人拥护”。[14]有的研究提出，十八届三中全会明确提出构建协商体系，形成全社会协商的局面，可以整合政府协商、人大协商、基层协商和社会组织协商这四个渠道为社会协商，进而把民族矛盾、民族纠纷、民族利益冲突等放置到社会协商这一平台中，组建一个协商民主委员会，负责制定协商民主的实体性制度和程序性制度，有序吸纳广泛的少数民族群众参与。[15]民族自治地方的治理主体是多元的，“共建、共治、共享”要求广泛性的主体参与，要求统筹分配社会资源，要求民众广泛参与。但部分少数民族成员居住偏远、分布不集中，给广泛的协商民主造成了客观困难。另外，多样的文化和不同的语言也影响协商效果。如内蒙古基层协商，组织一次协商需要10天～15 天，甚至需要6 个月以上的时间。[16]可以创新利用现代通信技术和手段，通过多方面的制度配套和技术介入，积极组织引导民族地区的民众参与协商，科学有序地推进协商参与的广泛性和有效性，

（二）积极贯彻民族政策，注重平等性协商

中华民族的社会平等思想突出体现在人格平等上，儒家的“性本善”强调人以善性而来，在道德与人格上是平等的。道家的“道法自然”，突出道是最高法则，人属于自然的一部分，所以在“道”面前人人都是平等的。这种平等观念，自古至今深深扎根于中华民族的沃土之中，积聚成了中国人民基于平等的民族心理。[17]在处理民族关系时，切忌照顾一部分民族群众的利益而忽略另一部分民族群众的利益，要坚持贯彻各民族平等原则。二十世纪五十年代初广西灌阳、兴安、贺县等少数民族地区发生山林纠纷，按照当时的政策是“在民族杂居及汉瑶接壤地区，凡没收地主所有及征收富农出租的山林未分配者，可分给少数民族农民”，结果发生了更严重的纠纷。后广西省委决定，今后在处理类似纠纷时，“可从适当满足山区少数民族出发，同时又要照顾汉族农民中无山林使用的实际困难，处理时应采取协商办法，根据需要，在适当满足少数民族的前提下，照顾汉族农民，分配一些必需的山林”。[18]由于充分照顾了各方的利益，才有较好的协商效果。从目前的实际情况来看，由历史原因和社会主义初级阶段基本国情造成的各民族发展的不均衡性，说明民族平等还存在不完全性，要消灭历史遗留下来的民族事实上的不平等是一个长期的过程。在马克思主义民族平等原则指导下，随着我国多民族国家内各民族在国家这个政治共同体的政治参与程度的加深、文化地位的提高和发展机会的增多，各民族之间交往、交流、交通的渠道、方式和平台得到空前发展，[19]贯彻民族政策，注重平等性协商，越来越成为中国特色民族发展道路和有效贯彻民族区域自治必须积极回应的时代课题。

（三）建立健全协商机制，注重制度性协商

作为公共决策的一种有效机制，协商民主的价值早已在2001 年修订的《中华人民共和国民族区域自治法》中有所强调。但受多方面因素影响，协商民主并未成为民族区域自治地方公共决策的重要机制而普遍建立，其在协调民族利益关系、聚合不同民族群体的利益表达、化解民族间的利益纠纷、保障少数民族当家做主的政治权利等方面的制度优势没有得到充分挖掘，这显然与民族自治地方政治发展的趋势不相适应。[20]有研究表明，我们目前中央与少数民族地方的协商主要通过公文往来、地方驻京机构、人大和人民政协以及国家民委等渠道。依据民族区域自治法第20 条，“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行”。按照这一文件，赋予了民族自治地方可以变通执行中央的规定事项，以“书面协商”的方式向中央提出请示或汇报，中央则给予相应的批复。少数民族地方派出的驻京机构，以“口头协商”的方式与中央有关部门进行协商，争取地方利益。全国人大和全国政协以“会议协商”的方式进行了参与式协商，国家民委的重要工作职责就是负责协调推动有关部门履行民族工作相关职责，是民族政策落实的协商推动者和业务指导者。[21]上述这些协商渠道，客观上存在着不足，有的还造成了一定政治资源的浪费，需要进一步建构中央与民族自治区之间的协商机制，通过制度化的法律保障，就中央与少数民族地方之间的权力边界、主体地位、协商渠道等方面形成完善的沟通协商制度体系。从经济社会发展来看，中央民族工作会议明确指出，“落实好民族区域自治制度，关键在于帮助自治地方发展经济、改善民生”。在帮助民族地区加快经济社会发展过程中，需要地方政府主动与基层少数民族代表就有关重大改革（如移民搬迁、城镇化、工业化、教育、习俗改革等）进行充分协商沟通，广泛听取其利益诉求、愿望和意见。不断推进民族区域自治与协商民主建设的有机结合，建立健全民族地区的协商民主机制，建立与当地群众、各部门、企业、上下级机关进行沟通协商平台，使少数民族群众的合理需求通过制度化路径进入决策过程，以达到某种程度上的利益平衡，实现各民族的合作共赢。[22]显然，协商民主作为一种民主形式，与我国民族区域自治的客观要求相契合，与中国特色民族发展道路同频共振。引导少数民族群众参与协商，充分发挥协商民主在中国特色民族发展道路上的作用和功能，保障少数民族群众权益，增强少数民族群众获得感，以建立和谐的平等民族关系，是增进民族团结与社会和谐的需要。

中国特色民族发展道路历时不长，有宏大的战略架构，也还缺乏具体的内容安排。比如，资源贫乏的边境民族如何找到适合自身发展的好路子，小民族如何处理好现代化转化等问题，都需要我们在发展中不断破题开路，这也就需要我们以更加开阔的视野，用更加科学的方法看待和检视中国特色民族发展道路。在中国特色民族发展道路上，要始终坚持马克思主义为指导，坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，坚持国家基本政治制度，嵌入协商民主，推动社会主义协商民主建设，对于坚持和完善民族区域自治制度具有十分重要的理论和实践意义。