军事行政审判管辖制度研究

海 娃

经中央军委批准,并经最高人民法院批复同意,2017年7月1日,军事行政审判试点工作在南部、中部战区军事法院及其所属广州、北京军事法院启动。试点期间,广州、北京军事法院可以受理军级以下军事机关为被告的第一审军事行政案件,南部、中部战区军事法院管辖二审军事行政案件。①参见《解放军报》2017年7月3日第1版。根据试点工作方案,试点结束后,军事行政审判将在全军范围内推开,其面临的首要问题就是如何构建管辖制度,明确军事法院之间关于第一审军事行政案件的职权分工。军事行政审判管辖对保证司法公正、提高审判效率具有重要意义,直接影响军事行政审判制度整体功能效果的发挥,可以说一通百顺,一堵百塞。本文将在研究论证军事行政审判管辖设置依据的基础上,借鉴地方人民法院行政审判管辖改革经验,结合军队实际,提出军事行政审判级别管辖、地域管辖、指定管辖的基本构想,以及对完善相关配套制度的思考。

一、管辖设置依据

管辖是行政审判的起点,对审判活动发起、进行以及结果都有重要影响,鉴于军事行政审判特殊的价值导向、功能定位,军事行政审判管辖与普通行政审判管辖在管辖设置依据上存在一些差异,深入研究差异,是科学合理构建军事行政审判管辖制度的基础。

(一)军事行政审判的特殊性

军事行政审判的特殊性在于它的首要目标是提高军队正规化水平,进而提升军队战斗力。军队作为执行特殊任务的武装集团,其职能任务决定了战斗力建设是军队各方面建设的核心,战斗力标准是评估检查军队各项工作成效的尺度,规定并制约一切军事实践活动①任士学、陈琪主编：《军事行政管理学》,解放军出版社2008年版,第32页。,包括军事司法活动。战斗力的生成不是一日之功,需要长期科学、严格的管理养成。实践证明,依法治军是部队管理最基本最有效的方法,已上升为我军建军治军的基本方略。作为国家法治的有机组成,依法治军带有法治的共性,同时兼具军队的特点,具有特殊内涵。与公法学语境下,以权力制衡与权利保障为核心的“法治”不同,其侧重于对军事秩序的维护,突出强调军队对条令条例的遵守。

军事行政审判是依法治军的重要制度保障,虽然借用了司法裁判的方式方法,但从本质上看,还是军事行政管理的一项监督保障机制。因此,军事行政审判在功能定位、价值导向、运行规律上都与国家行政审判不同。军事行政审判的特殊性决定,作为审判制度重要组成部分的管辖,不能复制照搬行政诉讼管辖规定,应当从有效提升军队战斗力出发,结合军队实际情况进行分析论证。

(二)管辖设置原则

由于军事行政审判兼具司法性与军事性,因此,管辖具有双重功能,作为诉讼制度,管辖的功能在于确定同级军事法院之间对审理行政案件的具体分工,明确案件审理权限,指引当事人向具有权限的军事法院提起诉讼。而从军事管理角度看,管辖实质是对军事行政管理中监督职能的分配,旨在形成被军队群体认可的纠纷解决权威,高效发挥行政审判监督依法行政的功能；同时搭建起与军事管理无缝隙的军事行政纠纷解决渠道,及时修复弥合被纠纷损害的军地军内关系,促进军队和谐稳定。为充分发挥军事行政审判管辖的双重功能,管辖设置既要结合军队特点,合理运用行政诉讼管辖的基本原则,同时还要将维护军事秩序作为一项特殊原则纳入考量。

1.结合军事审判特点合理运用管辖基本原则

通说认为,行政诉讼管辖需要遵循并综合运用以下基本原则：便于相对人诉讼,便于法院审判,有利公正司法,有利裁判执行,灵活性与原则性结合。①姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第439页。除考虑法院、原告和被告的因素外,管辖设置还应对立法的目的价值进行综合考虑。②杨建顺：《行政诉讼集中管辖的悖论及其克服》,载《行政法学研究》2014年第4期。纵观三大诉讼管辖规定,尽管存在基于案件审理性质的差异,但背后所追求的价值目标基本相同,都是为了更好地实现司法公正、提高司法效率。管辖设置需要能够平衡这两种价值之间的关系,尤其在二者关系紧张时,需运用灵活性原则进行调和。军事行政审判管辖应当遵循管辖的基本原则,但在适用这些原则时,必须深挖原则背后的运行机理,细致分析实现这些原则的现实制约条件,充分考虑军队实际情况,有所改良和取舍。

2.维护军事秩序的特殊原则

由于军事行政审判将提升军队战斗力作为重要目标,因此,管辖设置同样应当充分考虑战斗力因素。良好的军事秩序是军队战斗力形成的基础,军队作为武装力量集团,战斗力不仅仅取决于每个军人的能力素质,更需要紧密的团队配合,只有确保高度集中统一,纪律严明、令行禁止,作战训练、日常管理形成良好秩序,才能随时保持战斗状态。军事行政审判虽然有利于监督制约军事机关的执法行为,保障官兵合法权益,促进解决行政争议,但需要经过起诉、立案、送达、审判、执行等司法程序,消耗当事人的精力和时间,对部队管理秩序,行政效率产生一定影响。

一方面,部队历来高度重视安全稳定,对官兵生活工作管理严格,当基层官兵作为原告参与军事行政审判时,难免需要增加请假、外出频次。另一方面,备战打仗是军队的核心任务,军队单位行政负责人既是指挥官又是军队行政管理者,军人同时具有公民和特殊武装力量成员的双重身份,如果军队单位与军人疲于应诉,必将影响其正常履职。综上,管辖设置应充分考虑军队特殊性,尽可能减少诉讼当事人在应诉过程中的消耗,避免司法审查对军队日常工作秩序造成影响。具体而言,当审判便捷与原被告诉讼便捷冲突时,优先后者；当原告与被告诉讼便捷冲突时,优先被告。实践中,基本原则与特殊原则追求的价值有时会重合,重合情况下的管辖设置无疑是最科学的,而当二者冲突时,应当优先适用特殊原则,确保管辖制度的设置有利于军队战斗力的维持和提高。

(三)需考虑的客观因素

除了遵循基本原则和特殊原则,管辖制度具体构建时,还需考虑诸多客观因素,符合军事司法实践要求。首先,需考虑与现行军事司法管辖制度的衔接问题。目前,军事法院刑事案件、民事案件管辖采取属人管辖和属地管辖结合模式,管辖对象为军人或军队单位,同时以被告供职的军事单位所在地确定具体管辖法院。行政审判管辖应尽量与现行军队刑事、民事管辖保持一致,避免完全另起炉灶,造成司法资源浪费。其次,需考虑军事行政审判所处发展阶段,审判资源和司法任务量。从地方行政诉讼发展情况看,军事行政审判在未来一段时间内,案件数量不会出现明显增长,案件分布会受到当地经济、文化发展水平,驻军数量,团以上单位数量等因素影响,呈现不均衡态势,为防止司法资源浪费或案件分配不均导致人少案多矛盾,管辖设置应平衡审判资源与司法任务量。再次,需考虑军事司法体制和军事司法权威现状。在本轮深化国防和军队改革中,中央军委成立军委政法委,统管军队司法工作,改变了军事法院长期以来主要按照行政隶属关系设置和分级管理、分级负责的固有模式,建立了区域化设置、垂直领导管理体制机制,军事司法权威得到较大提升,军事法院审判中立性增强。这种司法体制的重大变化,将对管辖设置产生深远影响。

二、地方行政审判管辖改革的启示

自1989年《行政诉讼法》颁布以来,地方行政审判管辖制度的改革从未停止脚步。学习借鉴地方管辖改革的经验,对探索构建军事行政审判管辖制度具有积极意义。由于地方法院赖以运转的“人财物”受制于地方政府,行政机关为避免败诉,往往利用人事任免、物资分配等手段对法院、法官施加压力。因此,地方法院对行政案件不敢受理、不敢下判、违心下判的情况较为普遍。行政审判出现了上诉率高、申诉率高,实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”。这些异常的数据和反常的事例表明,行政审判体制中“行政诉讼管辖权范围与行政区划完全对应”的设置存在严重的制度性缺陷。①江必新：《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》,载《行政法学研究》2013年第4期。为弥补这一缺陷,最高人民法院采取了一系列改革措施,主要改革思路有两种,下面分别介绍,并结合军队情况加以分析。

(一)两种改革思路

1.提级管辖：从纵向上调整一审案件分配

提级管辖,即在现行法律规定的管辖级别的基础上,将第一审案件交上一级法院审理。司法实践中,由于基层人民法院法律地位较低,权威性较弱,对行政机关制约力量不足,行政审判司法审查功能受限制,导致基层法院行政案件维持率高,上诉率高。②2011年全国行政一审案件以判决方式结案的占27%,绝大多数案件以程序性的裁定驳回起诉或准许撤诉结案,全国行政一审案件裁判上诉率高达69%,是刑事和民事的6倍和2.4倍,有的省达99%。参见叶赞平：《“民告官”为何那么难》,载《同舟共进》2013年第10期。为解决此问题,最高人民法院出台司法解释和司法政策,将原先基层法院受理的部分行政案件提高审级,由中级人民法院受理。例如,将被告为县级以上人民政府的案件纳入中级人民法院一审范围。同时从提级管辖的发起主体和缘由上进行规定,把行政诉讼原告、基层人民法院和中级人民法院认为应该提级审判的案件都纳入提级管辖范围。2015年新行政诉讼法进一步规定,可以通过指定管辖方式,由上级法院审理下级法院管辖的一审行政案件。

2.集中管辖：从横向上调整管辖地域

2005年,浙江、山东等地开始探索行政诉讼异地管辖模式。2013年,最高人民法院在充分总结各地经验的基础上下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,明确集中管辖就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件,通过上级人民法院统一指定的方式,交由其他基层人民法院集中管辖,要求每一个高级人民法院在2013年选择1～2个中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作,确定2～3个基层人民法院为集中管辖法院。2015年颁布的行政诉讼法将集中管辖经验上升为法律,首次确立了行政案件中的跨行政区域管辖。2017年,上海、广州、南京等地开始试点由铁路运输法院集中管辖行政案件。

(二)分析评价及启示

上述地方行政诉讼管辖制度改革取得了一定成效,军事行政审判管辖究竟在多大程度上借鉴地方的改革成果,需要分析地方改革奏效的原因,各种改革措施的利弊,再结合军队实际情况进行评判。从改革效果看,两种改革都一定程度上解决了行政干扰问题。提级管辖之所以有利于排除干扰,一是使法院脱离了原有的管理保障关系；二是缓解了“职级对比”对“中立裁判”带来的压力,使法院裁判更有底气；三是一定程度减轻了法官个人教育、医疗等保障办事等方面的顾虑。提级后,法官生活居住范围与被审行政机关管辖基本分离,避免了人情对司法的干扰。与此同时,提级管辖还提升了司法审判权威。但从改革推进情况看,提级管辖在带来收益的同时,也面临中级人民法院和基层人民法院案件审理数量不均,影响司法资源整体统筹分配问题。

集中管辖之所以能排除干扰,起作用的因素也主要是第一点、第三点。和提级管辖相比,“提级”只是针对某些特殊被告或重大、复杂案件,而“集中”基本实现行政管辖区域与司法管辖区域的分离,对排除干扰,提升司法公正性的效果比“提级”更明显。且集中管辖优化司法资源配置,有利于提高审判专业水平和审判质量。但同时带来了诉讼不便,增加当事人诉讼成本的弊端。由于“地方支持”是司法改革顺利推进的重要保证,集中后,依托当地党委、政府建立的矛盾化解机制不复存在,“去地方化”的改革目标与“地方支持”的现实要求矛盾逐渐凸显。

地方管辖改革带来以下启示。首先,从行政审判面临的司法干扰因素看,地方法院与军事法院有所不同,管辖设置方案应当有所区别。地方法院“人财物”受制于地方政府,为提高审判公正性,采取了跨行政区划集中管辖的思路。军事司法体制改革后,军事法院依法独立公正行使审判权获得了更为有力的体制保障,总体上受到的行政干扰要小于地方。但由于军队更强调“下级服从上级”,被告单位通常会从上级主管部门的认可中获得其行为的正当性依据,因此,军事行政审判有时会受到被告上级主管单位意见的影响。此种情况下,提级管辖的改革思路对军事行政审判更有参考借鉴意义。其次,提级同时还要合理平衡战区军事法院、总直属军事法院和基层军事法院一审案件数量分配问题,防止出现地方法院提级后上级人民法院人少案多,案件分布呈倒金字塔的情况。再次,集中管辖对审判专业化程度的提高,行政审判队伍建设具有积极作用,军事行政审判管辖可以借鉴。最后,从地方经验看,管辖制度需保持一定灵活性,不宜规定过死,要给法院留一定的选择空间,以平衡各种价值,满足司法审判实践的需求。

三、军事行政审判管辖制度的基本构想

军事法院分为三级：第一级为正军级的解放军军事法院,履行相当于地方高级人民法院的审判职能；第二级为正师级的东南北中战区军事法院,西部战区第一、第二军事法院(以下简称战区院),以及解放军总直属军事法院(以下简称总直院),履行相当于地方中级人民法院的审判职能；第三级为副师级的基层军事法院(以下简称基层院),共26家,履行相当于地方基层人民法院的审判职能①参见最高人民法院2016年6月29日发布的《关于重新编制发布军事法院代字的通知》(法〔2016〕142号)。。下面,在现有的军事司法管辖制度基础上,结合军事行政审判特点,从级别管辖、集中管辖、指定管辖三个方面分别加以分析。

(一)级别管辖

级别管辖是根据被告的级别确定案件在不同级别军事法院之间的分配,一审管辖权的确定是级别管辖的核心。综合考虑军队编制改革情况,以及各级军事法院的司法能力、司法工作量,借鉴地方管辖改革经验,军事行政审判级别管辖可作如下设置：基层院受理旅级(副师级)以下军事单位为被告的第一审军事行政案件,战区院受理正师级、军级单位为被告的第一审军事行政案件,解放军军事法院受理战区级单位为被告的第一审军事行政案件。

在级别管辖设置中,主要考虑两个方面的因素。一是要让最大数量的行政纠纷由基层院审理。本轮军队编制体制改革,部队编成结构由军—师—团—营“四级制”变成军—旅—营“三级制”。由于部队的工作重心在基层,基层是军队全部工作和战斗力的基础。在新的编成结构下,部队行政管理行为多由旅级或副师级及以下军事单位作出。由此,可以预测未来军事行政纠纷将集中在副师级(旅级)及以下被告单位与相对人之间。因此,由基层院审理副师级(旅级)及以下军事单位,便于发挥基层院贴近部队,在一线解决军事行政纠纷的便利条件。二是考虑军队管理的特殊性,应当尽可能避免军事法院与所审被告单位之间的级别差距较大。军事管理以“下级服从上级”为基本领导原则,军人以服从命令听指挥为天职。因此军事机关具有高度的权威,战时是绝对权威,只能服从；平时是相对权威,也需要被特别的尊重。这与行政机关上级官僚对下级官僚的支配性权威不同,下级一般会遵守上级的命令,但他们仍然可以保持对上级命令的理性怀疑,并在某些情况下拒绝遵守。①组织成员之所以服从一个支配者,并非服从他个人,而是服从一个无私的秩序。因此,成员对掌握权威者服从的义务,只限于这项秩序所给予的、为理性所决定的、切实的管辖权范围内。参见[德]马克斯·韦伯：《支配的类型》,康乐等译,载《韦伯作品集Ⅱ：经济与历史,支配的类型》,广西师范大学出版社2004年版,第309页。转引自俞祺：《行政规则的司法审查强度——基于法律效力的区分》,法律出版社2018年版,第146页。因此,军事机关在内部成员心目中的权威性高于行政机关,军事行政审判被告级别与法院级别之间的“职级对比关系”问题,比地方行政诉讼突出。军事机关级别越高权威性越强,若军事法院审查被告单位级别过高,在调查取证、和解、执行等司法环节上可能存在一定难度,且对军事法院的审查深度、审查正当性也会产生影响。

(二)集中管辖

集中管辖,即选择一个基层院集中管辖几个省(区、市)驻军的军事行政案件。军事行政审判可以选择适度集中管辖方式,在每个战区院所辖基层院范围内,集中设置几个行政审判庭。主要理由如下：一是提高审判的专业化水平。军事行政案件若分散在各基层院,数量分布差异大,会制约法官专业水平的提高。集中管辖可以使案件数量增加,类型更加丰富,以确保行政审判庭有一定的规模和适度的受案量。为专业化审判提供案件基础、人才基础和实践基础。二是统一执法标准,更好维护军事秩序。实践中,不同法院对同一事项很可能作出不同的裁判。由于军事行政审判审理的被告是军事机关,为确保军队集中统一,形成良好秩序,军事行政审判应当尽量避免同案不同判的情形,同时减少上诉和申诉。这就对行政审判的质量提出很高要求,需要集中优势,实行专业化审判,确保审判质量,使同类案件的裁判尺度得到统一,使裁判结果具有更强的稳定性。三是军事法院编制的实际情况。军队改革后,军队单位普遍缩编,在此背景下扩充军事行政审判力量比较难,如果26个基层院都成立行政审判庭,每个庭至少配备1～2名审判员,实践中难以落实。集中管辖可以集中优势力量,大大减少了编制需求,提高了制度落地的可行性。四是避免行政干扰。行政诉讼管辖改革经验启示我们,集中管辖是避免司法审判受行政干扰的一个较好解决路径。由于目前各战区院、基层院后勤保障仍依托于驻在单位。因此,不排除因物资分配受制于人,在办理相关军事机关为被告的行政案件时,出现地方行政诉讼遇到的“立案难、审理难、执行难”困扰,集中管辖可一定程度上解决上述问题。五是适度集中,而非完全集中,可以保持管辖制度的灵活性。当司法实践中出现以基层院驻在单位为被告等,可能会影响司法公正的情形时,可以根据具体情况,选择另一家集中管辖法院审理。

由于每个战区院辖区内的部队分布情况各不相同,确定集中管辖的基层院,还需要科学评估司法效率、司法能力以及审判业务量,选择行政争议高发区域的基层院设置行政审判庭,可以方便当事人诉讼,提高审判效率,更好查清案件事实,也有助于加强各级军队单位对军事行政诉讼的了解,引导军队单位依法行政。由于军事行政争议主要是官兵与军队单位之间的争议,其发生量与驻军单位、驻军人数有着直接的联系。这与地方情况类似,地方法院行政审判机构与行政区域也有着严格的对应性,县级以上行政区域多的地方,行政审判机构就多。①叶赞平：《行政诉讼管辖制度改革研究》,法律出版社2014年版,第42～50页。因此,可选择在辖区驻军较多的基层院设行政审判庭。

(三)指定管辖

指定管辖能够增强管辖制度的灵活性,为确保案件公平公正审判,级别管辖、集中管辖应当与指定管辖相结合。针对军队特点,可以对以下几类案件,由有管辖权的军事法院或案件当事人向上一级军事法院提出管辖申请,由上一级军事法院审查决定,案件由有管辖权的法院或辖区内其他法院,或上一级法院自行审理。第一类是以军事法院驻在单位为被告的案件,为避免行政干扰,遇到这类主体为被告的案件,可更换管辖法院。第二类是军内群体性纠纷等辖区影响较大的行政纠纷,可以由上一级法院提级管辖。第三类是不宜由有管辖权法院审理的其他情形。作为兜底条款,上一级法院可以视具体情况,以此作为调节案件任务分工的机制,防止某一法院案件过于集中,任务分工不均,影响审判质效。

四、关于配套机制

管辖仅仅是诉讼的起点,管辖制度无法解决诉讼中的所有问题,要确保军事行政审判功能发挥,除了科学合理设置管辖,还应当建立健全管辖制度相关配套机制。

(一)巡回审判制度

军事行政审判集中管辖可能会导致未设行政审判庭地区的被诉军事单位和相对人诉讼成本提高,诉讼效率降低,尤其对一些驻地偏远的当事人难以落实“两便原则”。地方行政诉讼集中管辖改革也遇到了此类问题,但改革所在地老百姓多表示,宁可多跑路也要司法公正。由于军队职能特殊,为了向战斗力聚焦,减少军事行政纠纷解决对军队履行职能使命的影响,减少被诉单位和军事行政相对人的诉讼负担,更好发挥军事行政审判服务备战打仗的功能,在基层院一审环节应当建立配套的巡回审判制度。由集中管辖行政案件的基层院派合议庭,前往被诉单位所在省、直辖市、自治区的军事法院审理行政案件,如被诉单位地理位置偏远,可视情况,组织合议庭直接去被诉单位所在地组织开庭。通过巡回审判、上门办案,减少案件集中管辖后对诉讼效率的影响。

(二)裁判执行保障机制

司法权威的建立依赖于裁判的有效执行,一个裁判结果如果不能执行,不但无法彰显司法审判效果,而且会对司法环境造成极大的破坏。目前级别管辖设置中,由于行政案件工作量分工问题导致被诉军事单位级别可能高于案审法院,如何确保法院能够公平公正审理案件,不受军事单位干扰,必须构建配套机制,赋予法院执行部门有效的执行手段。尤其是对拒不执行法院判决的军事单位采取一定的处理措施,避免执行不能影响军事法院在行政审判中的司法权威。由于军事行政审判审理的军队单位依法行政中的问题,广义上看也是行政监察的范围,因此,可以探索构建与军委纪委相关监察部门,各战区、军兵种纪委的协作机制,将司法确认军队单位违法行政、军队单位拒不执行司法判决的情况及时向上述部门反馈通报,由纪委监督督促军事机关依照法院裁判,纠正违法行为,更好履职尽责。