陪审制度改革行稳致远

齐树洁

陪审制是指司法机关吸收法官以外的普通人组成审判组织,参与案件裁判活动的制度,其目的在于避免法律和司法脱离社会。现代社会法律及其运作体系已经越来越专业化、技术化,成为律师、检察官和法官等职业法律人把持的专门知识。如果任其发展,司法制度和法律职业容易走向封闭,审判可能变得过于追求学术探究和理论论证而逐渐脱离社会。而法律与社会是不可分开的,脱离社会的土壤,不了解民意,法律与司法的生命力会有枯竭的危险。陪审制的优势就在于非专业化的陪审员比职业法官更接近大众生活,更具有基层实践和生活的经验,更重要的是,他们拥有社会一般人关于公平与正义的朴素观念。他们的参审使得审判更贴近社会,使法院的裁判能够与民意相沟通,更容易获得社会的支持与认同。因此,陪审制不仅是一种具体的审判制度,更是一种审判权力结构的配置制度,也是一种国家制度和社会制度。它关系到司法权的正当行使,关系到纠纷解决过程中的社会利益与基本价值。

陪审制度首先是一种政治制度,其次才是一种司法制度,它最初是为了让公众参与国家管理实现民主而设立的。陪审制度主要有两项功能：其一,为社会分享审判权力提供途径,并因此使公众对司法的监督作用得以充分发挥；其二,在审判组织中产生制约与配合效果。陪审员作为公众中的一员直接参与法律的执行,其行为代表了公众的意志。他在诉讼中不仅考虑法律上的明文规定,而且比法官更注意当时社会的一般行为和道德标准,从而弥补了法条的不足。

现代意义上的陪审制起源于英国。英美法系陪审制经历了一个由协助司法到决策司法,由证人到裁判者的角色转变过程。陪审员的功能由证人向事实调查者的角色转化；由平民百姓中挑选出适当人士组成陪审团,听取证词、查看证据,根据他们的生活经验和常识进行讨论,最终作出有罪或无罪的判断。这项古老的司法制度经过上千年的生长,在不同时期和不同的法律传统、文化的影响下不断演变,但作为其理念核心的诉讼参与原则以及司法公正价值却始终没有被动摇,成为现代司法民主和公民权利的保障制度。

除了英美法系国家沿袭英国的陪审团制度外,大陆法系的一些国家也曾采用过英国的陪审团制度。如在法国,虽然陪审团最初作为邻里证人的做法是从法国引入英国的,但是由于历史条件的差异,陪审团制度在法国一直没有获得充分的发展,并在12世纪末、13世纪初就逐渐为教会法的纠问式程序所取代。1789年大革命之后,出于对司法民主化的渴求,法国开始实行被称为“民众自由守护神”的陪审团制度,但是由于陪审团制度并没有达到人们所预想的目的,法国不久就废除了英国式的陪审团制度。到了19世纪,德国、俄国、西班牙、日本等大陆法系国家也曾尝试实行英国的陪审团制度,但是由于人们对陪审团缺乏信任、陪审团制度不适应大陆法系的诉讼模式等原因,多数以失败而告终。不过,移植英国陪审团制度失败后的法国、德国等大陆法系国家在保持英国陪审团制本身应具有的价值功能的基础上,按照本国特定的历史传统以及诉讼文化不断地对陪审团制进行本土化的改革,对陪审理念的表现形式加以改造,创造了独具特色的陪审制。这就是所谓的参审制(assessorsystem),即陪审员从当地选民中产生,与法官一起审理案件,共同作出判决。这一做法对大陆法系国家的司法制度产生了重大的影响。

进入20世纪以后,陪审团制在现代社会中的缺憾使得其得以实施的空间大大缩减。在世界范围内,陪审团制度的衰落已是不争的事实。目前,在民事案件的审理中,除了美国以及加拿大的部分州,大多数国家和地区在大部分的民事案件中废除了陪审团审判,仅将陪审团审判限于极少数的特定类型的案件中。在刑事案件的审理中,仍保留了陪审团审判的有英国、美国、澳大利亚、加拿大、爱尔兰、新西兰等40多个国家,但即使是在这些保留了陪审团制度的国家,陪审团在案件审理中的运用总体上也呈现出衰落的趋势。不过,尽管对陪审制度批评的声音越来越多,陪审制度的适用从总体上来说呈现出逐渐减少的趋势,但它仍然在保障自由、制约国家权力等方面发挥着不可替代的作用,显示出旺盛的生命力。值得注意的是,一些原来已经废除陪审团审判的国家正在恢复或试图恢复这一制度,如俄罗斯于1994年、西班牙在1995年恢复了陪审团审判制度,日本也正在考虑重新引进陪审团审判制度；仍然保留了陪审团制度的国家也正在积极地对该制度的各方面进行完善,使之能够适应现代司法制度的要求。

人民陪审员制度是我国现行陪审制度。长期以来,人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信等方面发挥了重要作用,但仍存在一些需要改进和完善之处,如人民陪审员的广泛性和代表性不足,“驻庭陪审、编外法官”“陪而不审、审而不议”现象仍然存在,管理机制不健全,履职保障机制不完善等。保障普通民众广泛参与司法运作过程,有助于扩大司法的社会基础,促进社会对司法的理解与认同。在这方面,陪审制的作用是不可替代的。因此,对于人民陪审员制度,不是保留或取消的问题,而是如何改革完善的问题。为此,第十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月28日通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(自2005年5月1日起施行),为进一步加强和完善我国人民陪审制度提供了法律依据,也赋予了这项古老的制度新的生命力。

陪审员制度的改革是我国司法改革的重要组成部分。中共中央2014年10月作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”最高人民法院2015年2月发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》提出,要落实人民陪审员“倍增计划”,拓宽人民陪审员选任渠道和范围,保障人民群众参与司法,确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员三分之二；进一步规范人民陪审员的选任条件,改革选任方式,完善退出机制；明确人民陪审员参审案件职权,完善随机抽取机制；改革陪审方式,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题；加强人民陪审员依法履职的经费保障；建立人民陪审员动态管理机制。2015年4月24日,第十二届全国人大常委会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》。

根据全国人大常委会的授权,黑龙江、广西、重庆等地50个法院开展了人民陪审员制度改革试点。2017年4月,最高人民法院向全国人大常委会报告试点工作开展情况,在充分肯定成绩的同时,指出试点中存在的几个问题：一是缺乏事实审和法律审区分的有效机制。目前,对试点探索事实审和法律审分离的做法,在一些专家学者和人大代表中仍存在较大争议。虽然试点法院积极探索采用事实清单、问题列表等方式区分事实问题和法律问题,但我国民事、刑事和行政诉讼法均未明确区分事实审和法律审,如何区分某一案件中的事实认定和法律适用问题还有待进一步研究。即使就区分事实认定和法律适用问题有了比较明确的标准和规则,实践中,合议庭组成方式、评议规则、表决程序等仍需进一步研究。二是全面实行随机抽选难度较大且不尽合理。针对试点过程中人民陪审员候选人信息来源不畅、人民陪审员全面随机抽选成本过高、少数随机抽选的候选人参审积极性不高、积极要求担任陪审员的群众无法抽选成功以及难以随机抽选到具有医疗、建筑等专业知识的陪审员等问题,不少专家学者、人大代表、政协委员建议,应适当保留组织推荐和个人申请产生人民陪审员的方式。三是大合议庭陪审机制有待进一步完善。试点法院采用大合议庭陪审机制,审理了一批涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全、公共利益等群体性案件,提高了热点难点案件审理的司法公信力和社会影响力,但对于大合议庭陪审案件的适用范围、庭审程序、评议规则以及审判效率评估等问题,尚未形成较为统一的规范。根据最高人民法院的建议,2017年4月27日,第十二届全国人大常委会第二十七次会议决定,人民陪审员制度改革试点期限延长一年。

截至2018年4月,50个试点地区人民陪审员总数达到13740人,比改革前新增9220人。其中,基层群众7953人,占57.88%；高中学历4894人,占35.62%,高中以下学历653人,占4.75%。3年来,试点法院合理确定参审范围,设置参审案件数上限,尝试适用大合议庭审理模式,探索事实审与法律审相分离,细化参审工作流程,逐渐从原来的注重陪审案件“数量”“陪审率”向关注陪审案件“质量”转变,“陪而不审”“审而不议”等问题得到较好的解决。试点以来,人民陪审员共参审刑事案件30659件,民事案件178749件,行政案件11846件,占一审普通程序案件的77.4%。由人民陪审员参与组成5人以上大合议庭审结涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件3658件,取得了良好的法律效果和社会效果。为进一步合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围,最高人民法院建议,将案情复杂的案件和公益诉讼案件列入人民陪审员参审案件范围。如何区分事实审和法律审一直是人民陪审员制度改革试点中的难点。经过3年的探索,最高人民法院建议在3人合议庭中,以不区分事实审与法律审为宜,人民陪审员与法官有同等权利；对一些社会影响重大的案件,由3名法官和4名人民陪审员组成7人合议庭,人民陪审员只参与审理事实认定问题,不审理法律适用问题。

制定一部专门的人民陪审员法,有利于扩大司法领域的人民民主,形成法官和人民陪审员的优势互补,实现司法专业化判断与群众对公正认知的有机统一,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。在试点期间,各试点法院积极扩大选任范围、完善参审机制、合理区分事实审和法律审、健全保障机制,试点工作成效显著。在试点过程中,有不少人大代表、政协委员、专家学者提出,人民陪审员制度是我国社会主义民主政治的重要组成部分,建议在宪法中增加人民陪审员制度相关条款；同时,在总结改革试点经验的基础上,制定专门的人民陪审员法。在试点中,各地法院探索出许多可复制、可推广的经验做法,对其中所涉重点难点问题也基本形成共识,立法条件已经具备。在上述基础上,2018年4月27日,第十三届全国人大常委会第二次会议审议并通过《中华人民共和国人民陪审员法》(以下简称《人民陪审员法》),同日公布,自公布之日起施行。

为了贯彻司法改革的精神,有效提高参审质效,《人民陪审员法》在总结改革试点的经验、合理界定并适当扩大参审范围的基础上,将人民陪审员的学历要求从原有的大专以上降低到一般具有高中以上文化程度,以便让更大范围的群众有机会选任人民陪审员；考虑到提高年龄要求有利于更好地发挥陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势,将担任人民陪审员的年龄从23周岁提高到28周岁；将案情复杂的案件、公益诉讼案件和社会影响重大的死刑案件列入参审案件范围,扩大了人民陪审员参审案件范围；确定3人合议庭和7人合议庭两种审判组织模式；人民陪审员参加3人合议庭审判案件,对事实认定、法律适用独立发表意见、行使表决权；人民陪审员参加7人合议庭审理社会影响重大的案件,只参与审理事实认定问题,不再审理法律适用问题,以充分发挥人民陪审员熟悉社情民意,长于事实认定的优势。《人民陪审员法》还专门作出规定,特别强调了审判长对人民陪审员的指引、提示等义务,但不得妨碍人民陪审员对案件的独立判断。

法律的生命在于实施。然而,天下之事,不难于立法,而难于法之必行。《人民陪审员法》是一部符合社会规律、源于司法实践、体现时代潮流的法律,它的颁行必将为我国陪审制度的改革指明未来的方向,提供强大的动力,开辟前进的道路。