我国法官惩戒制度的程序困境及出路①

2018-03-31王明辉

司法改革论评 2018年1期

王明辉

在深入推进司法责任制改革背景下,法官惩戒制度的构建成为有效平衡独立行使审判权与司法责任问题的利器。在法官惩戒制度诸要素中,程序是联系依据、主体、事由、结果及救济的纽带——惩戒是否合乎规范、主体是否适格、事由是否正当、结果是否公正、救济是否充分,皆应在正当的程序中予以展示。因此,审视我国法官惩戒制度之程序,查找其短板并予以健全和完善,成为法官惩戒制度落地的重要课题。

一、我国法官惩戒制度的程序样态

当前,我国法官惩戒程序尚缺乏明确的法律规定,相关表述散见于《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》和《最高人民法院〈关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉》(以下简称《司法责任制意见》)以及《最高人民法院最高人民检察院〈关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)〉》中。整体相对笼统,主要分为五步：第一,发现责任追究事由,由院长、审判监督(或审判管理)部门提出初步意见。第二,由监察部门启动责任追究程序,调查并采取必要、合理的保护措施。当事法官享有知情、辩解和举证的权利。第三,监察部门认为需要追究责任的,报请院长决定,并报送法官惩戒委员会审议,高级人民法院监察部门应派员通报相关情况并举证。当事法官有权进行陈述、举证、辩解、申请复议和申诉。第四,由法官惩戒委员会作出无责、免责或给予惩戒处分的建议。第五,由组织人事部门、纪检监察部门、司法机关依法处理。其主要特点可总结如下：

1.一元化的启动模式。虽然《司法责任制意见》规定“各级人民法院应当依法自觉接受人大、政协、媒体和社会监督,依法受理对法院违法审判行为的举报、投诉,并认真进行调查核实”,但总体而言,该程序具有较强的一元化特征。外部监督和举报只是帮助法院发现惩戒线索,而不能直接启动责任追究程序,程序是否启动需经法院调查核实。

2.多头化的职权设置。在法院外部,法官惩戒委员会成为与法院纪检监察部门并存的法官惩戒机构,职权配置逐步由法院自行确定责任向法院调查责任、惩戒委员会认定责任的模式转变。在法院内部,院长、审判监督部门、审判管理部门、监察部门、审委会等均负有与法官惩戒相关的职权,各部门的职能分工及程序流程相对多元。

3.内部化的运作路径。法官惩戒事由的发现、初步审查、全面调查、决定报送等程序主要在法院内部进行,并由法院纪检监察部门主导。法院在是否启动调查工作、是否报送惩戒委员会予以审议等方面弹性较大,选择余地较宽,具有较强话语权。

4.抽象化的救济机制。法官惩戒程序对救济机制的规定相对原则、抽象,且在一定程度上延续了传统监察制度的模式。在法官惩戒委员会作出给予惩戒处分的建议之后,或在法官已被实际给予惩戒处分之后,应该如何进行救济,还需进一步明晰化和具体化。

二、我国法官惩戒制度的程序缺陷

现阶段,我国法官惩戒制度的程序缺陷主要集中于职权配置、中立程度和保障机制等方面。

1.职权配置失衡。从外部看,在“公众—法院—法官惩戒委员会”三者关系中,法院职权相对膨胀——公众检举和控告能否推动惩戒程序启动,以及惩戒委员会能否介入程序,均取决于法院的调查决定——法院成为左右法官惩戒程序的关键主体,在一定程度上既限制了公众参与,也制约了惩戒委员会职能的发挥。从内部看,法院院长、审监部门、审管部门、监察部门、审委会等在法官惩戒方面职权配置较分散,分工相对不明确,还存在“一岗多职”“角色重叠”等现象——比如,院长既享有提起初步意见权,又享有委托审查权,还享有是否报送法官惩戒委员会的决定权；审判监督部门既享有提起初步意见权,又享有审查权——这便使得审查程序极易被架空。

2.中立程度不足。在一元化的启动模式及内部化的运作路径下,虽然设置了惩戒委员会,但惩戒工作仍主要由法院纪检监察部门负责,具有高度封闭性和行政性特点。①徐昕、黄艳好、汪小棠：《中国司法改革年度报告(2015)》,载《政法论坛》2016年第3期。首先,法院纪检监察自我追责色彩明显。受责任捆绑、法院声誉、领导政绩等方面因素影响,法院对内部人员追责往往有所顾忌,主动追责的积极性不足、难度较大,法官违法违纪行为容易被内部消化。其次,惩戒委员会易成为法院自我追责的“升级版”。根据《上海市法官遴选(惩戒)工作办公室工作规则(试行)》的规定,惩戒委员会办公室设在法院政治部,虽接受惩戒委员会的指导与监督,但仍直接听命于法院党组。②陈海锋：《错案责任追究的主体研究》,载《法学》2016年第2期。很难想象在法院提出应追究法官责任的意见后,惩戒委员会还能给出相左的建议。机构上的重合使得法院成为实质上的责任认定主体。

3.保障力度偏弱。程序公正是实体公正的必要前提。由于救济程序抽象化、行政化特点明显,加之职权配置失衡、中立性不足,导致法官权利保障救济机制严重弱化。在审判职权与责任分配相对不均的情况下,责任承担主体的确定呈现“由决定者担责”和“从领导向一线递减”的特点。于是,在“多做多错+保障机制欠缺”的情况下,一线法官为减轻、转移或规避责任,往往求助于口头请示领导或上级法院、提交审委会讨论、无原则性调解等非正常渠道,进一步影响审判独立和审级独立。有学者直言,“如果一套制度要求法官在个人利益和司法公正之间进行非此即彼的选择,那无异于鼓励法官践踏该制度”。①兰荣杰：《把法官当“人”看——兼论程序失灵现象及其补救》,载《法制与社会发展》2011年第5期。

综上所述,法官惩戒制度之程序缺陷极易导致“追责难”与“救济难”并存的尴尬局面。为了在落实司法责任制的同时,确保法官不因责罚严苛影响正常工作,法院往往按照“举重放轻”的实践逻辑,在上级(或外部)压力和保护法官之间寻找某种动态平衡。②王伦刚、刘思达：《从实体问责到程序之治——中国法院错案追究制运行的实证考察》,载《法学家》2016年第2期。结果是,一旦法院认为无须追责,则法官被追责的可能性微乎其微；一旦法院认为应当追责,则往往致使法官实际承担责任,且很难获得救济。更有甚者,在法官审判活动不能独立的情况下,一线法官还要面临成为“替罪羊”的危险。

三、我国法官惩戒程序缺陷的缘由剖析

作为强化司法责任制的重要一环,我国法官惩戒程序之所以出现上述问题,有其深层原因。

1.行政化管理模式的影响。在整个法官惩戒程序中,法院占据主导地位,在程序启动、调查取证、决定提请审议以及最终的实施惩戒等方面均发挥重要作用。因缺乏主体上的独立性和中立性、程序上的平等性和对抗性,法院与当事法官仍属于行政管理意义上的管理者与被管理者关系。诚然,从一般意义上来讲,法院对法官行使管理职权无可厚非,但由于法官惩戒不仅涉及法官切身利益,而且关乎司法公正,若继续沿用传统行政化追责模式实有所不妥——其使得公众有理由怀疑,法院要么因压力所迫忽略法官权利保障,要么为保护法官纵容违法违纪；也使得法官难免心有芥蒂,要么惮于惩戒不敢独立裁判,要么于惩戒后无法心服口服。因此,由于没有摆脱行政化管理模式的影响,法官惩戒程序在完整性、严密性、中立性、公正性、权威性方面表现弱势,暴露出制度性缺陷。

2.改革举措相互掣肘的后果。司法改革是一项宏大的系统性工程,牵一发而动全身,法官惩戒制度及程序的设计需置于改革总体框架中通盘考虑。一方面要与整体改革目标和思路相契合,保持方向一致；另一方面要与其他改革举措保持协调融贯,形成有效合力。要整合员额制改革、去行政化改革、职业保障改革、责任制改革的成果,实现法官权责利的高度统一。但由于顶层设计对整体改革与重点任务间的关系认识和协调不足,各项改革举措、相互掣肘的情况比较严重。一方面,在法官员额制、去行政化和地方化以及司法保障等问题尚待进一步突破的情况下,法官惩戒制度很难抛开包袱。除新设置的惩戒委员会以外,程序设计难以大刀阔斧推进。另一方面,不完善的法官惩戒程序反过来承认和强化了亟须改革的原有司法体制,弱化了法官职业保障,减弱了顶层设计通过制度去除行政化的决心。

3.“倒逼”式改革逻辑的副作用。在现有制度框架较难迅速全面去行政化的情况下,通过法官个体责任的强化,倒逼审判独立和公正成为改革的无奈之举。法官惩戒制度正是期望通过法官个体原子式的独立模式,以“由裁判者负责”倒逼“让审理者裁判”目标的实现。①陈虎：《逻辑与后果——法官错案责任终身制的理论反思》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第2期。在“倒逼”式改革逻辑的作用下,法官惩戒作为一种新的制度类型所具有的宣示和警示意义便凸现出来,得以快速优先推行,而具体的惩戒程序则相对靠后,只在现有制度框架体系内予以初步构建,故呈现出倒置现象：程序滞后于制度本身落地,注重法官责任强化多于权利保障。另外,在没有实质性调整原有监察制度的基础上,设立法官惩戒委员会犹如并行设置了一套新的管理机制,在一定程度上造成了二者并存且容易发生冲突的局面。②陈瑞华：《法官责任制度的三种模式》,载《法学研究》2015年第4期。

四、域外法官惩戒程序的经验启示

如何应对我国法官惩戒程序的缺陷并加以完善?可先从比较法角度,考察域外国家和地区的有益经验,并选择性地为己所用。

1.美国法官惩戒程序。美国联邦和州各设立两套法官惩戒程序,即法官弹劾程序和司法惩戒程序。联邦及各州法官弹劾程序相对一致,均由众议院起诉,参议院审理,由2/3参议院成员通过裁决。联邦司法惩戒由司法理事会负责,根据法官不当行为的严重程度及不良影响等,选择正式或非正式惩戒。①严仁群：《美国法官惩戒制度论要——兼析中美惩戒理念之差异》,载《法学评论》2004年第6期。各州则普遍设立委员会、理事会、专门法庭等司法行为机构,专门负责对法官不当行为进行调查和听审,②赵增田：《美国司法惩戒制度研究》,载《嘉应学院学报(哲学社会科学)》2015年第6期。之后或提出本机构认定的事实及惩戒建议,由最高法院作出惩戒决定；或自行作出惩戒决定,并允许当事法官向最高法院上诉。③俞甲乙编译：《美国联邦及各州司法惩戒制度》,载《法律适用》2003年第9期。程序多采用法庭式和诉讼式,主要分为审查投诉、初步调查、预审、全面调查、正式指控、听证审理、作出惩戒建议或决定等几个阶段。④赵增田：《美国司法惩戒制度研究》,载《嘉应学院学报(哲学社会科学)》2015年第6期。

2.德国法官惩戒程序。德国法官惩戒程序同样包括两种,即弹劾程序和纪律处分程序。联邦法官弹劾程序由联邦议会下议院负责提出控告,由联邦宪法法院处理,宪法法官经2/3投票作出惩戒决定；州级法官弹劾按照各州程序进行。纪律处分程序则由德国联邦及各州法官纪律法院负责。以联邦纪律法院为例,其审判案件须由1名审判长、2名常任陪审法官和2名非常任法官组成合议庭进行。另外,对于一些相对较轻的不当行为,各级法院院长以及洲或联邦一级主管法院的部门有权处以谴责和警告处分。⑤徐静村、潘金贵：《法官惩戒制度研究——兼论我国司法弹劾制度的建构》,载《公法研究》2004年第1辑。

3.日本法官惩戒程序。同美、德相仿,日本也建立了包括弹劾程序和一般惩戒程序在内的二元法官惩戒程序。弹劾程序方面,与美国由众参两院分别负责诉审不同,日本采国会混合诉审模式。国会参众两院分别推出10名议员共同组成法官起诉委员会,负责受理弹劾请求；分别推出7名议员共同组成弹劾法院,负责审理弹劾案件。⑥李贤华：《域外法官惩戒组织的设置及其运行》,载《人民法院报》2015年7月3日第8版。任何人认为有理由对法官实施弹劾罢免时,均可向起诉委员会提起罢免起诉要求,高等法院和地方法院的院长认为本院法官及辖区内下级法院法官应被弹劾罢免的,必须要求起诉委员会起诉；起诉委员会经调查决定起诉的,应向弹劾法院提交起诉状；弹劾法院判决以参与审理的审判员半数以上的意见为准,但罢免判决需经参与审理的审判员2/3多数通过。一般惩戒程序则根据日本宪法规定,由法院按照审判程序进行。最高法院负责审理最高法院和高等法院法官的惩戒案件,高等法院负责审理地方法院、家庭法院和简易法院法官的惩戒案件。①陶珂宝：《日本和法国的法官惩戒制度简介》,载《法律适用》2003年第9期。受投诉法官所在的法院以书面形式提起指控,由最高法院组成9人大法庭、高等法院组成5人合议庭审理,审理程序与普通民事案件相似。对于高等法院作出的惩戒决定不服,受投诉法院及当事法官本人可向最高法院提起上诉；由最高法院作出的惩戒决定不可上诉。

5.我国台湾地区法官评鉴程序。台湾地区法官惩戒主要通过法官个案评鉴制度进行。可请求个案评鉴的四类主体范围较广,但当事人、犯罪被害人不能直接向法官评鉴委员会提请个案评鉴；直接提请的,书状将被移交“司法院”,由其视情况决定是否以自己名义提请个案评鉴。法官评鉴委员会需先审查是否有付评鉴之情事,再行调查并作出不付评鉴、请求不成立、请求成立有惩戒必要以及请求成立但无惩戒必要的决议。有惩戒之必要者,报由“司法院”移送“监察院”审查,“监察院”也认为有惩戒之必要的,作出弹劾决定,移送职务法庭处理。职务法庭采用一级一审制,由公务员惩戒委员会委员长及4名法官组成合议庭审理,当事人不服可提起再审。③王上仁：《台湾法官评鉴制度与问题——以“法官法”为核心》,载《司法改革论评》2015年第2期。

总体来看,其他国家和地区的法官惩戒程序主要有以下经验可资借鉴。

1.规范化的程序设计。各国和地区的法官惩戒程序多有明确的规范性依据,对惩戒事由、标准、主体和流程等事项规定清晰,且法律位阶相对较高。美国法官弹劾程序由宪法直接规定,一般惩戒程序则体现在《司法理事会改革和司法行为与资格丧失法案》等法律中；德国由基本法、宪法法院法和法官法对法官惩戒程序予以规范；日本则由宪法、国会法、法官弹劾法、法院法对法官惩戒程序进行规定；我国台湾地区“法官法”的颁布,也使法官惩戒从公务员惩戒中剥离出来,更具特殊性和专门性。

2.民主化的参与方式。为确保法官不动辄得咎,各国和地区对法官惩戒保持高度谨慎态度；但为维护司法公正,亦建立了较为广泛的公众参与机制。在美国,任何人认为联邦法官实施有偏见之行为的,均可向上诉法院书面投诉；在日本,任何人认为有理由对法官实施弹劾罢免时,均可向起诉委员会提起罢免起诉要求；在我国台湾地区,有权请求法官个案评鉴的主体不仅包括“司法院”及“法官法”所规定的主体,当事人、犯罪被害人也可间接书面陈请法官个案评鉴。接受公众投诉的要么是负责法官惩戒的专门性机构,要么是较高层级法院。

3.多元化的惩戒模式。根据法官行为的性质和严重程度,各国普遍设置不同的司法惩戒程序。美、德、日等国的法官惩戒程序均包括弹劾程序和一般惩戒程序两种；法国虽仅规定了一般惩戒程序,但在内部区别了初步惩戒程序和正式处分程序,以区别较严重和较轻的不当行为；这种非正式惩戒和正式惩戒的区分,在美、德等国的惩戒程序中同样存在。简言之,法官惩戒的域外实践呈现出“非正式惩戒—正式惩戒—弹劾罢免”这样一种梯级化和承继化的样态。

4.司法化的处理路径。各国和地区的法官惩戒制度在职权配置及程序设计方面,均有明显的司法化色彩。首先,符合角色中立、职权分离等特点。普遍设有专门化的法官惩戒机构,且在机构定位、人财物供给等方面具有较强独立性,能直接接受公众投诉,且调查、控诉、审判分工相对明确,程序流转相对集中。其次,处理方式为审判或类审判模式。美国各州司法行为机构普遍采用法庭式和诉讼化程序,法国最高司法委员会采用专门行政法庭形式,德国纪律法院采用类诉讼程序,日本最高法院和高等法院采用大法庭或合议庭形式,我国台湾地区职务法庭亦组成合议庭审理。再次,规定有对等化的救济程序。各国和地区的法官惩戒程序对法官享有的救济权利、行使方式和行使时间有较明确且详细的规定,而不仅是单纯宣誓性的权利种类罗列。

五、我国法官惩戒程序的完善路径

针对我国法官惩戒程序存在的缺陷及其深层原因,结合域外法官惩戒程序的有益经验,完善我国法官惩戒程序的路径选择,可从基本原则的厘清和具体方案的改进两方面着手。

至于金豆子，传说又有演变，也颇有意思。我曾去睢宁县古邳镇附近一个乡贤世家，叫花家大院的，看见庭院中立一块龙蛇形石头，石头上刻了这样一个故事：明朝一个老汉，在山得到许多金豆子和金马驹，就交给两个儿子：“民生”与“民望”，去换成米粮，救助灾民，却被贪官获知，他就催促百姓上山挖金豆子金马驹，致使百来人死在山上，其中就有“民生”和“民望”。于是龙王派了两龙蛇，“救苍”与“拯生”，惩罚了贪官、拯救了百姓。这是水能载舟、亦能覆舟的民间翻版，民生与民望，乃是王朝统治的根基。

(一)完善我国法官惩戒程序的基本原则

1.惩戒与保障并重原则。“在一个法治社会中,因害怕惩罚而不犯法的法官决不可能成为好的法官,这样的法官也不可能承担独立审判的重任。”①廖永安：《关于错案责任追究制度的反思》,载《江苏社会科学》1999年第3期。因此,在有效监督法官的同时,强化法官职业保障,是完善法官惩戒程序的总体原则。②陈松、王晓成：《我国法官惩戒机制改革刍议》,载《西昌学院学报·社会科学版》2006年第1期。这就要求依法履职责任豁免机制、不实举报澄清机制、错误追责救济机制、人身安全保护机制、独立办案保障机制等配套机制及时跟进。③韩德强、张纵华：《司法责任追究制需要系统化构建》,载《人民法院报》2016年7月7日第5版。

2.系统改革原则。完善法官惩戒程序应谨防“钱穆制度陷阱”,要在理念上建立系统改革的思想,围绕“权责利统一”的改革思路,真正以去司法行政化为立足点,于司法改革的全局中通盘考量；要认清倒逼式改革的局限,理顺各项改革任务之间“放权—赋利—强责”的逻辑关系,正向激励与反向倒逼相结合,系统推动程序构建。

3.程序法定原则。我国法官法规定,法官只能因法定事由,经法定程序,才能被追究责任。但当前我国法官惩戒程序主要由最高人民法院及各地的意见、试用办法、章程等构成,位阶较低、严谨性较弱,与法官法所规定的程序法定原则相悖。因此,需要修改现行《法官法》,将法官惩戒程序纳入；或制定专门的《法官惩戒法》,全面规定法官惩戒程序,以改变程序规定阙如的状态。

4.内外监督相结合原则。法院内部监督具有发现问题及时、调查便利等优势,有助于保护法官免受无妄之灾；但在主动性和公信力方面存在先天不足。外部监督主体范围更广,更易发现法官违法违纪线索,追责动力更为充足,监督效果也更易被公众认可；但力量相对分散,引入舆论关注后,又易因舆论压力侵害当事法官的合法权利。因此,建立内部与外部混合型的监督机制,对构建科学、合理的法官惩戒程序具有重要作用。

5.司法性原则。作为对裁判者的裁判,法官惩戒程序更应具备公平、公正、权威、高效的优秀品质,故其理应是司法性的,而不应是行政性的。①蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》,载《法律适用》2003年第9期。法官惩戒和救济应该降低行政化倾向,不断加强司法性程序保障,并采用类诉讼程序。首先,责任认定主体应中立且职权清晰,符合角色分离原则,不能集调查权、裁判权或控诉权、裁判权于一身。其次,惩戒程序应科学、公正,确保查明事实清楚、适用法律正确、裁判结果正当。再次,救济程序应具有对等性和抗辩性,行使方式和行使时间需要具体明确。

(二)完善我国法官惩戒程序的具体方案

1.机构设置。在控审职权配置上,为避免法院自我追责弊病,有观点主张强化法官惩戒委员会职权,在其内部分设控诉委员会和审理委员会,分别负责法官惩戒的调查、控诉和裁判、建议,由法院监察部门配合控诉委员会的工作。但鉴于惩戒委员会作为新生事物难担此重任,加之内部分工容易陷入“角色重叠”困境,造成新的“非中立”因素,故出于制度连续性和改革稳妥性考虑,建议仍保留法院监察部门负责调查、控诉,惩戒委员会负责裁判、建议的分工模式,在国家和省一级建立法官惩戒委员会,有效衔接现有法院监察制度及法官惩戒制度。

2.程序启动。目前,我国法官惩戒制度实行一元化的程序启动模式,仅可由法院依职权启动,主体范围偏小。建议在保留依职权启动模式的同时,增加依申请启动模式,即由法官惩戒委员会根据公民、法人或其他组织的申请,依法启动法官惩戒程序。

(1)依职权启动。第一,经初步审查,各级人民法院发现本院或下级人民法院法官符合应受惩戒之情形的,应启动或责成下级法院启动法官惩戒程序。第二,各级人民法院收到对本院或下级法院法官应受惩戒之投诉和举报的,应进行或责成下级人民法院进行初步审查,若符合应受惩戒之情形,应启动法官惩戒程序。

(2)依申请启动。第一,提起申请。任何公民、法人或其他组织发现法官有应受惩戒之情形的,除有权向当事法官所在法院或上级法院举报、投诉外,亦可直接向法官惩戒委员会申请启动惩戒程序,但必须提交初步的书面意见、理由及证据材料。当事法官属最高人民法院的,应向国家法官惩戒委员会提出申请；当事法官属省级以下法院的,应向省级法官惩戒委员会提出申请。第二,初步审查。受理申请的惩戒委员会需要对申请进行初步审查。在此过程中,委员会可请当事法官说明情况或请相关法院作非正式调查,以帮助查明事实真相。非正式调查工作以不公开形式进行,不得影响当事法官正常行使职权。第三,驳回申请或作出建议。惩戒委员会应于收到申请之日起15日内作出是否启动惩戒程序的建议。若认为反映情况不属实或申请事项不符合惩戒事由的,应书面驳回申请；同时,将相关情况通报同级法院,并告知当事法官。若认为可能有应被惩戒之情形的,应向同级法院作出启动法官惩戒程序的建议。

3.全面调查。经各级法院或惩戒委员会初步审查,认为应追究法官责任,则依法启动惩戒程序,进入全面调查程序。建议调整现行法院纪检监察制度,取消根据法官行政级别确定管辖法院的规定,根据法官所在法院,建立统一的省级统管模式。除最高人民法院由本院自行全面调查以外,其他法院均由高级人民法院全面调查,并由当事法官所在法院协助调查。在调查过程中,当事法官有权就相关事宜进行答辩。具体程序如下：

(1)依职权启动模式下的全面调查程序。第一,中基层人民法院经初步审查,认为本院法官可能有应受惩戒之情形的,经本院院长决定,报送高级人民法院,由高级人民法院监察部门进行全面调查,本院协助调查。第二,最高法院和高级人民法院认为本院法官可能有应受惩戒之情形的,由本院监察部门全面调查。第三,高级人民法院认为下级法院法官可能有应受惩戒之情形的,可主动全面调查。第四,最高法院认为下级法院法官可能有应受惩戒之情形的,可主动全面调查,或责成高级人民法院全面调查。

(2)依申请启动模式下的全面调查程序。惩戒委员会通过初步审查投诉、举报材料,认为法官行为可能有应受惩戒之情形的,应将投诉、举报材料交由同级法院监察部门全面调查。法院监察部门须于30日内完成全面调查工作。经调查后,无论调查结果如何,均需报请院长同意,通报惩戒委员会——认为应追究法官责任的,应将调查结果提交审理；认为无须追究法官责任,或情节轻微可私下训诫的,则需书面作出说明。

4.正式指控。根据全面调查情况,最高人民法院和高级人民法院监察部门认为应追究法官责任的,应报本院院长决定,向同级惩戒委员会提交正式指控书,并附调查报告及相关证据材料。惩戒委员会应于收到指控书之日起15日内向当事法官送达上述材料副本。当事法官应于收到指控书副本之日起20日内向惩戒委员会提交书面答辩意见,否则视为承认指控事实。

5.开庭审理。法官惩戒案件,一般由全体惩戒委员会委员组成合议庭开庭审理。对于事实清楚、情节轻微的法官惩戒案件,征得当事法官同意,可适用简易惩戒程序,由全体委员采取书面方式审理。审理期间,当事法官正常行使职权不受影响；但若惩戒委员会认为情节重大,有先行停止职务之必要的,可建议暂停当事法官职务。

普通程序主要包括：第一,庭前准备。惩戒委员会收到当事法官答辩,或答辩期限届满后,应及时安排开庭,并通知控诉法院、当事法官开庭时间、地点。第二,举行庭审。负责全面调查的最高人民法院监察部门或高级人民法院监察部门出庭控诉。当事法官出庭应诉,并有权申请回避、陈述、举证、辩解、申请证人出庭作证、聘请辩护人。为充分保障法官权益,审理过程一般不公开进行,但惩戒委员会认为有公开必要或当事法官要求公开的,可公开审理。第三,举证质证。审理过程需要进行充分的证据展示,双方均可传唤证人,并对证人交叉询问。具体证据展示规则可类比诉讼程序。

6.作出建议。惩戒委员会委员平等发表意见,经全体委员过半数通过形成无责、免责或给予惩戒处分的最终建议,送达控诉法院及当事法官。应注意的是,惩戒委员会所作建议虽非最终决定,但为了充分保障其职能发挥,除非有确凿证据证明建议有误,相关部门应对其予以充分尊重,严格按照宪法和法律规定,根据建议内容进行处理。鉴于惩戒委员会建议的该“刚性”特征,有必要赋予当事法官申诉和申请复议的权利。

7.申诉和申请复议。当事法官对惩戒委员会所作建议不服,可自收到建议书之日起15日内向原惩戒委员会申诉或向上一级惩戒委员会申请复议,对国家法官惩戒委员会所作建议不服的只能申诉。任何人不得以任何借口剥夺当事法官申诉和申请复议权。接受申诉或复议的惩戒委员应于60日内作出维持原建议的书面答复或重新作出建议。新建议不得比原建议加重责任。在申诉和申请复议程序中,当事法官正常行使职权不受影响,但惩戒委员会认为情节重大,有先行停止职务之必要的,可建议暂停当事法官职务。

8.惩戒决定。惩戒委员会作出建议后,当事法官在法定期限内未申诉或申请复议的,或在申诉或申请复议后,惩戒委员会维持或重新作出建议的,由组织人事部门、纪检监察部门、司法机关、人大依法处理。