“王者归来”的路还有多远?*——论院庭长办案的实证研究

陈建华

前言：司法改革呼唤“王者归来”

2017年4月,最高人民法院出台了《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》。虽然该意见对院庭长办案数量、难易程度、案件类型、分案机制、人员配备等方面作了具体的规定,在全国如火如荼地积极稳妥推进司法改革进程之中,全国诸多法院开始推进司法改革的重要举措——院庭长办案工作。其主要目的就是为了落实中央关于“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法改革要求,为了迈出审判权运行机制去行政化改革的重要一步。

按理而言,院庭长办案是法官的职业职责回归,也是加强法官队伍正规化、专业化、职业化建设的应有之义。院庭长应当承办一定数量案件,目的就是为了顺应审判权力运行机制改革的需要,真正使那些进入了法官员额的院庭长能从根深蒂固的行政化藩篱和不合时宜的事务杂务中解放出来,淡化院庭长与法官之间的行政层级关系,成为名副其实的职业法官,以完成中央部署的关于“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法责任制改革目标。虽然院庭长办案举措的全面推行,得到了法院内部和社会各界的支持与厚望,然而在笔者的调研中也听到部分法官的不同声音,当前存在诸多因素制约着院庭长办案。本文试图对院庭长办案的价值、困境与出路进行解读,以期对当前如火如荼的司法改革有所裨益。

一、美好的憧憬：“王者归来”的价值多大?

推行院庭长办案,究竟有哪些价值呢?为此,笔者基于司法实践的实证资料,进行了探索与分析。

(一)微观价值：有利于缓解案多人少矛盾

当前的司法实践中,法官一遇提拔便因管理工作所累脱离审判岗位,使原本人员不足的办案队伍更加捉襟见肘,案多人少矛盾越来越突出。特别是2015年5月1日以来,随着立案登记制改革的影响,各级法院新受理案件数量呈大幅上升态势,“案多人少”矛盾越来越突出。根据2017年最高人民法院工作报告,2016年,地方各级法院受理案件2303万件,同比上升18%。①详情见2017年最高人民法院工作报告。依照最高人民法院召开立案登记制改革两周年新闻发布会,2015年5月1日至2017年3月,全国法院登记立案数量超过3100万件,同比上升33.92%。②详情见最高人民法院召开立案登记制改革两周年新闻发布会。为了缓解“案多人少”矛盾,让院庭长办案不失为一个良策。譬如自2015年3月1日以来,海南全省法院收案20918件,其中院庭长承办案件1035件,同比增长777%,该院院庭长自从实行办案常态化后,办案积极性不断提高,办案数量明显增长,从一定程度上缓解了海南案多人少的矛盾。①张伟刚、严献文、林嫩青：《院庭长办案有指标——海南法院全面推进司法责任制工作调查之三》,载《人民法院报》2015年6月28日第1版。又如江苏省滨海县人民法院近3年来,虽然受理的案件数量年均递增15%。但是该院推动院庭长到一线办案,让院庭长重新回归执法办案“主业”,化解了案件“井喷”的压力。②蒋晓明：《滨海：院庭长办案上演“王者归来”》,载《人民法院报》2015年6月29日第8版。诸如此类的法院还有很多。③2015年6月,江苏省滨海县人民法院各庭、室负责人累计办案1134件,在案件同比激增1227件、办案人手不变的情况下,实现审执结案件同比增长17%,院庭长办案“新常态”促成了案件化解“软着陆”。详情见：蒋晓明：《滨海：院庭长办案上演“王者归来”》,载《人民法院报》2015年6月29日第8版。又如,2014年,辽宁省法院院长、副院级领导参审案件4109件,与2013年相比增加36%,其中基层法院院长、副院级领导参审和主审案件3650件；全省法院庭长、副庭长办案183087件,占全省结案量32.3%,人均办案70.4件,其中基层法院庭长、副庭长审案163322件,人均办案81.9件。详情见：张之库、王伟宁、兴成鹏：《辽宁院庭长办案成新常态》,载《人民法院报》2015年1月7日第1版。还如,上半年,内蒙古全区三级法院院长和分管院领导亲自担任审判长审理案件或列席合议庭合议案件3257件,各级法院庭长、副庭长亲自办案15444件,共计18701件,占上半年全区审结案件数的13%。详情见：李生晨、史燕龙：《让老百姓看到司法改革“新气象”——内蒙古推进院庭长直接办案制度显成效》,载《人民法院报》2014年9月25日第1版。再如,2018年1～7月,北京知识产权法院3位院领导共承办各类案件121件,审结46件；4个业务庭庭长共承办各类案件300件,审结165件；院庭长审结的案件占到全院总体结案数量的10.67%。详情见：赵岩、程颖、史晓亮、欧彦峰：《北京法院推进院庭长办案蹄疾步稳》,载《人民法院报》2015年11月2日第1版。正如有学者认为,“让院庭长重新穿起法袍拿起法槌走上办案第一线,或多或少能减轻一些长期处于高负荷工作状态下的法官们的办案压力,也体现了司法责任制和员额制改革的成果”。④骆锦勇：《如何看待院庭长办案》,载《人民法院报》2015年12月22日第2版。

(二)中观价值：有利于解决矛盾纠纷

庭长办理的案件中,很多都是大要案、疑难案、新类型案件⑤如江苏省淮安市中级人民法院院长钱斌审理的一起知识产权刑事案件(创下了淮安知识产权刑事案件审判史上的两个记录：涉案数额最大,高达2300多万元；作案手段新,首起运用“微信”销售假冒商品)。。一位在北京知识产权法院参加一起商标无效宣告行政纠纷案件审理的当事人曾表示,院庭长办案,感觉就像在医院挂上了“专家号”一样。作为该案的主审法官,北京知识产权法院副院长宋鱼水认为,院庭长担任主审法官,能够让当事人对案件处理的公正性和权威性更有信心。①赵岩、程颖、史晓亮、欧彦峰：《北京法院推进院庭长办案蹄疾步稳》,载《人民法院报》2015年11月2日第1版。院庭长参与案件审理,“特别是亲自主审重大、疑难、复杂案件,或更容易受到当事人、律师、社会公众的欢迎、信任和认同,更有助于司法公信和权威的提升,使公众对人民法院维护和促进社会公平正义更可期待。②骆锦勇：《如何看待院庭长办案》,载《人民法院报》2015年12月22日第2版。正如最高人民法院曾经指出,“落实院庭长办案制度,其正面意义主要不在于如何最大限度地减轻其他法官的办案压力,而在通过院庭长带头办理重大疑难复杂案件、新类型案件,发挥其在司法审判上的能力经验等业务优势,突出其办案的示范指导作用,并以此推动审判质量和效率得到全面提升”③孟焕良：《如何看待院庭长办案》,载《人民法院报》2016年1月22日第1版。。

(三)宏观价值：具有引领功能

院庭长办案含金量很高,给全市法官做出了表率。院庭长办案回归到审判一线的法官本色,对其他法官,尤其是对青年法官起到了“传、帮、带”的引领示范作用,对于法院办案质量、效率和效果的提升有很大好处。院庭长带头办案,不仅发挥了优质审判资源的作用,促使当事人服判息诉,也激起了全院青年人多办案、办好案的热情。譬如为了进一步凸显办案的指导性,江苏省滨海县人民法院要求院庭长承办重大、疑难、复杂案件,开设观摩庭、网络直播庭,帮助青年法官提升庭审驾驭能力。今年以来,该院开设“院庭长示范庭”17个,干警300余人次现场“围观”。④蒋晓明：《滨海：院庭长办案上演“王者归来”》,载《人民法院报》2015年6月29日第8版。又如,海南省法院2018年通过了员额制选任的法官小林认为：“我的审判经验不足,通过观摩学习院、庭长这些‘精英法官’的庭审,琢磨他们如何发问、如何量刑、如何实现法律效果和社会效果统一,对我今后的独立办案很有好处。”⑤方茜：《海南高院院庭长办案常态化》,载《人民法院报》2015年5月16日第4版。还如,北京知产法院探索实行“院长开庭周”,规定院长、副院长每月至少固定安排一周时间集中开庭审理案件,提高审判效率。该院院庭长在组成合议庭审理案件时,还发挥了资深法官的创新引领作用,尝试在裁判文书之前增加“判决摘要”等,为探索改革创新作出了表率。司法改革后强调主审法官负责制,进一步强化院、庭领导的审判职责。院、庭长回归审判一线,不仅有利于发挥院、庭领导作为资深法官在办案中的指导示范作用,提高司法效率,而且也有利于带动全院法官的办案积极性,尤其是调动年轻法官助理的积极性。

二、冰冷的现实：“王者归来”真的会归来吗?

其实,院庭长办案早已不是什么新鲜事物。2007年,最高人民法院出台了《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》。2013年10月,最高人民法院出台了《审判权运行机制改革试点方案》。2015年,最高人民法院出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,明确要求入额的院庭长应当办理案件。这些文件,对院庭长办案显然是作出了具体的规定,但是在司法实践中,长久以来各地法院往往只是鼓励、倡导院庭长审案而没有硬性规定和配套措施,院庭长审不审案、一年审多少案,全凭自觉。一年到头不进法庭审案的院庭长也大有人在,并且是常态。即使“当前院庭长办案机制改革推进得如火如荼,并取得一些明显成效,但也存在一些问题需要进一步理清或解决：院庭长办案能否做到真办案、实质性办案,而非挂名办案；应当明确院庭长办理什么类型的案件；院庭长(带头)办案后,其审判权和管理权的关系如何协调”①左卫民：《强化院庭长办案的“量、质、责”》,载《人民法院报》2017年4月10日第2版。。中央政法委、最高人民法院近期来反复强调院庭长必须办案,不办案必须退出法官员额。但是,一些地方出现了院庭长入额不办案现象,甚至出现了“入额的不办案,办案的不入额”的现象。由此可见,院庭长办案的落实肯定是有难度的。目前,在司法改革过程中,院庭长办案又是怎么样呢?

(一)功利化办案：为了员额

当前,在司法改革积极推进之中,关于法院领导入额问题,中央政法委书记孟建柱曾在讲话中称,“如果领导干部进入员额又不办案,或者少办案、挂名办案,一线法官、检察官就不会服气,我们做思想工作也就没底气”②孟焕良：《聚焦法官员额制改革：入额标准让高素质法官脱颖而出》,载《人民法院报》2015年8月4日第1版。。2017年5月,最高人民法院党组书记、院长周强在山东调研时指出,入额法官必须办案,不办案的法官要退出员额。①周斌等：《周强：入额法官必须办案,不办案要退出》,载《法制日报》2017年5月13日第1版。最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏曾经说过,“要妥善解决好领导干部进入法官员额的问题。院庭长绝大多数属于资深法官和审判委员会组成人员,总体上具有较高的业务素质和办案能力,实行新的审判权运行机制后,加强审判管理、统一裁判标准的工作只能加强不能削弱。经考核符合入额条件的,应当进入法官员额,但必须作为主审法官履行审判责任”②罗沙、杨金志、黄安琪：《推动司法职业化筑牢司法责任制基石——看我国法官检察官员额制改革》,载《人民法院报》2014年7月23日第2版。。最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新指出,“领导干部入额必须一视同仁,对不能在一线独立承办案件的,或达不到审判绩效考核要求的,应一律按要求退出员额”③徐家新：《最高法：领导干部不在一线独立承办案件应退出员额》,载《人民法院报》2015年4月20日第1版。。同时,最高人民法院出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,明确要求入额的院庭长必须要办理一定数量的案件,否则退出员额。为此,在这一背景之下,“一些院庭长担任审判长开庭审理案件,其实不是在为实现法官职责的回归而办案,而仅仅是在为进入法官员额办案,在为完成‘规定任务’办案”④骆锦勇：《如何看待院庭长办案》,载《人民法院报》2015年12月22日第2版。。

(二)作秀式办案：露面敲槌

在司法改革如火如荼的进行中,一些院庭长审判台上仅敲敲法槌,台下会把案件工作转嫁给其他主审法官,即为“露面敲槌”。笔者曾经在我国中部H省C市中级人民法院进行实地调研发现,作为中部H省委深化改革领导小组确定的唯一试点中级人民法院,2015年12名院领导(院长、副院长、专职审判委员会委员)一级,院长审理2件刑事案件,2名副院长分别审理2件民事、刑事案件,一共6件案件。一年到头,12名院领导,只有6件案件,还邀请省内多家新闻媒体在各大报刊、网站上宣传院领导带头办案,社会效果很好,这意味着什么?其答案不言而喻。在司法改革之前,笔者曾经于2014年在我国中部H省C市中级人民法院进行实地调研发现,一年审理6件案件的庭长都是全院最多的院庭长,大多数院庭长一年到头一件案件都没有审理。在如今院庭长不办案必须退出员额的大背景下,仍然存在诸多院庭长通过“露面敲槌”之后全部由法官助理来代院庭长办案等不正常的现象。众所周知,法院由于受到编制的影响,法官助理极为有限,但是基本上每个法院均为院庭长配备了法官助理,而普通入额法官却没有这种待遇。在笔者看来,倘若“露面敲槌”的话,还要邀请一大批人大代表、政协委员、新闻媒体来进行旁听,还要发挥法院内部多个部门的沟通协调,这就变成了浪费人力、物力、财力的事情,即为“劳民伤财”的事情,与其这样做,还不如不弄。①笔者曾经到一些对外宣称法院领导一年办理900多件案件的法院进行调研发现,实质上90%以上的案件都是“露面敲槌”。正如有学者认为“一定程度存在着一些院庭长承办案件有名无实,不能够做到全程亲力亲为的现象,难以获得对法官主体地位、司法主体责任和司法基本规律的理性认识与回归”②骆锦勇：《如何看待院庭长办案》,载《人民法院报》2015年12月22日第2版。。

(三)应付式办案：有心无力

让院庭长办案是否为应付式办案,也应引起我们深思。正如一直活跃在审判一线的江苏省南京市鼓楼区人民法院副院长彭静所言,“今年我已主审刑事案件24起,目前审结20起,并参审了一些其他法官主审的案件。担任院领导以来,我承办案件的数量今年最多,原因有两个：一是鼓楼法院今年推行院庭长出庭审案制,要求院领导每年参与审理案件至少10件；二是我分管的刑二庭今年案件较多,又有法官病休,我主动承担了一部分案件”③周斌、丁国锋：《院庭长不办案等于自废武功：对话鼓楼区人民法院副院长彭静》,载《法制日报》2014年12月18日第5版。。从该领导的言论④类似的言论是海南省高级人民法院党组成员、副院长“其实法院领导一直都在办案,只是之前没有硬性规定和配套措施,加上法院院长、庭长行政管理事务较为繁重,于是逐渐脱离了审判岗位”。中,我们不难看出,相当一部分院庭长办案是迫于无奈,且所审理案件数量相对于普通法官的一年上百件案件而言,并不是很多。其笔者调研发现,不少优秀法官一旦担任庭长以上职务就不用办案了。这是因为“即便在全面深化司法体制改革之后,由于院庭长们仍需承担相应的审判管理监督事务和司法行政事务,因而想让他们像其他法官那样心无旁骛地专注于执法办案,既不现实也无可能”⑤骆锦勇：《如何看待院庭长办案》,载《人民法院报》2015年12月22日第2版。在这一背景之下,当前,不少法院对院庭长最低办案数作出了相应规定。譬如,陕西省高级人民法院出台《全省法院院长、庭长办理案件的意见》。该《意见》规定,各级法院院庭长不仅要参加合议庭办理案件,还要作为承办人亲自承办一定数量的案件：基层法院院长承办和担任审判长参与办理案件每年不少于2件,副院长不少于5件。其中,院长亲自承办的案件不少于1件,副院长不少于2件。①贾明会、雷霆：《陕西高院出台院庭长办案新规》,载《人民法院报》2014年8月23日第1版。又如,沈阳中级人民法院规定基层法院院长年审案不少于2件、副院长和其他副院级审判员不少于10件的具体任务指标。②张之库、王伟宁、兴成鹏：《辽宁院庭长办案成新常态》,载《人民法院报》2015年1月7日第1版。甚至有学者就呼吁“院庭长办案：数量不是关键”③张振华：《院庭长办案：数量不是关键》,载《人民法院报》2015年12月3日第2版。。即使是当前最高人民法院出台了强行办案的规定,但是院领导仍然会通过选择简单的案件或者庭里已经快审理好的案件给他们办理,算成院领导的办案数量。

三、困境的探索：为什么实现不了“王者归来”?

“我国台湾地区法院所有院庭长都长期在审判一线,即使是地方法院的院长也同时是某一个审判庭的庭长。”④林娜：《如何走出院庭长办案的困境：兼论我国审判权运行机制改革试点方案的补强》,载《法律适用》2015年第11期。并且“院庭长自身承办的案件可能是普通法官的1/10(高等法院)1/3或(基层法院),但其必须担任所在合议庭中每一个案件的审判长”⑤林娜：《如何走出院庭长办案的困境：兼论我国审判权运行机制改革试点方案的补强》,载《法律适用》2015年第11期。。由此可见,我国台湾地区院庭长带头办案。然而,在我国大陆地区,院庭长基本上不办案,远离审判台,与其作为优质审判资源自相矛盾,这是一种极大的资源浪费,应引起我们的思考。此外,尽管2017年最高人民法院出台《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》,对院庭长办案提出了硬性的约束,如同“紧箍棒”。但是,很有可能在办案数量上虚化,在案件类型上缺乏可供操作的具体规定,院庭长工作由法官助理代劳,并且因院庭长对法官助理能否进入员额具有极大的话语权,很有可能对院庭长“假办案”行为不敢举报和揭露,该意见的实施结果有可能停在纸面上。这背后的原因亟待我们探索。

(一)体制困境

司法实践中,院庭长承担的事务过多过于烦琐,院庭长常常奔波于文山会海之中。加之,目前法院的人财物都与同级党委人大政府关系密切,院庭长必须花大量时间与精力处理好与这些同级之间的关系。当前,许多担任院庭长的法官更多的是处理司法行政事务,根本无暇顾及案件的审理工作,即使是热衷于办案的院庭长,也是心有余而力不足。根据笔者统计,一年里,我国中部H省C市中级人民法院需要院领导参加的市级各种会议有300多次。无独有偶,有法官调研显示,“Y区法院作为当地政权架构及治理结构重要组成部分,院长以区委委员身份参与本地经济社会管理决策,Y区法院应当接受当地人大监督及政协民主监督,Y区政府希望法院为经济快速发展提供保障,区委办、区政府办、区人大、区政协均称为法院院长参加会议的召集主体,参加会议次数达233次,以250天的平均工作时间计算,几乎达到每天一会密度。高级法院召集的正式会议达28次,要求正职院长参加的19次。召开会议同样是本法院重要治理方式,在案件数量压力极大背景下,Y区法院已大幅精简自行召开的会议(无院长办公会、政治学习会等),但仍召开各类会议56次”①高翔：《地方法院院长职权结构优化论——基于法院组织法与民事诉讼法衔接的视角》,载《现代法学》2017年第2期。。同时,在中国体制下,法院需要处理诸多的社会事务,譬如大到服务地方经济社会发展大局等事务,小到参加当地党委、人大、政府的活动等事务。当前,诸多法官不能在一线办案,更不用提及到院领导。以北京法院和山东法院对比为例,北京法院共有4168名法官,但36%的法官不在审判一线实际办案,其中除在行政综合部门任职的637名法官外,还包括专业能力强,但办案少或不办案的886名院庭长。②温薷：《北京5年流失500余名法官36%法官不经常办案》,载《新京报》2014年3月12日第1版。山东法院有法官13604人,其中40%的法官不在审判一线,比北京还高出4个百分点,这40%的不办案法官中约有一半,即2791人,正是作为优秀审判资源的院庭长。③山东省高级人民法院政治部：《关于优化审判人力资源配置情况的调研报告》,载《山东审判》2014年第1期。

(二)个人困境

长期以来地方法院的正副院长相当一部分是来自于法院系统外的单位,譬如人大系统、公安系统或者司法行政系统等,有相当一部分正副院长根本就没有法律背景。有学者调研显示,“现任高级法院院长中,从法院系统内部产生的21人,占67.7%；从法院系统外调任的10人,占32.3%”①《以改革创新的精神加强地方法院班子建设——全国地方法院院长换届工作综述》,载《人民法院》2008年3月4日第4版。。这一做法也曾一度遭专家学者的质疑②譬如湖南省某中级人民法院院长的任命曾经受到了陈杰人的质疑,详情见《质疑湖南美女县委书记升任中级法院院长》,载http：//www.360doc.com/content/14/1217/14/2369606_433623661.shtml,访问日期：2016年7月10日。。笔者曾经在我国中部H省C市中级人民法院进行的实地调研发现,作为中部H省委深化改革领导小组确定的唯一试点中级人民法院,2015年12名院领导(院长、副院长、专职审判委员会委员)一级中,均为审判员、审委员会委员身份。从他们刚到该市中级人民法院来看,其中6名产生于法院,3名产生于检察院,1名产生于人大常委会,1名产生于公安局,1名产生于政法委。这12名院领导中,只有3名院领导曾经在法院办理过案件,有2名从别的单位过到法院之后象征性地办理过两三件案件,其他院领导基本上没有办理过什么具体的案件,顶多只是沟通协调过一些案件,具体办理还是由业务庭的法官来承办。可见,真正办理过案件的院领导比例并不大,也并不像有学者所言“院庭长作为优质审判资源”③林娜：《如何走出院庭长办案的困境：兼论我国审判权运行机制改革试点方案的补强》,载《法律适用》2015年第11期。。虽然不能代表全国各级法院,并且只是针对院领导,但是很大程度上代表了我国目前相当一部分地区的法院。

(三)角色困境

左卫民教授经过实证研究发现,中国地方法院院长具备管理家、政治家、法律家三重角色,三重角色权重依次递减,管理家与政治家角色居重要地位,法律家角色地位相对次要。④左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》,载《中国法学》2014年第1期。正因如此,长期以来,审判人员一旦走上庭长、院长等领导岗位,工作职责往往也就从具体审判转为组织、指导、监督,特别是高、中级法院领导,基本很少再承办具体案件。正如一直活跃在审判一线的江苏省南京市鼓楼区人民法院副院长彭静坦言,担任院领导后,行政事务确实比以前多了,那就挤出时间办案,就是常说的“5+2”,周末加班。①周斌、丁国锋：《院庭长不办案等于自废武功：对话鼓楼区人民法院副院长彭静》,载《法制日报》2014年12月18日第5版。正如一个一线法官所言,今天的办案是为了明天的不办案。这句话意味着今后当到院庭长就不用办案了。由此可见,这样一来,审判一线善于处理重大疑难复杂案件的专家型、骨干型法官越来越少,优质资源在审判一线缺位,案多人少的矛盾愈发凸显。以中部某省的4名全国审判业务专家为例,目前没有1名在审判一线。以中部某省的15名全省审判业务专家为例,目前只有7个在审判一线。

四、路径的选择：让“王者归来”的几点设想

让院庭长直接参与办案,逐步从审判权力运行“幕后”走到“台前”是司法改革的方向,理应成为人民法院司法改革之后审判工作的新常态。

(一)改革体制：省级统管

为了减少行政事务,为了让院庭长安心办案,为院、庭长参加合议庭办案提供时间和精力保证,需要通过人财物省级统管这一良好体制的支持。②为了让院、庭长有更多的时间和精力多办案、办好案,一些法院在减轻院、庭长的行政管理负担方面进行了积极有益的尝试。当前,一是减少院庭长会议,提高开庭次数。实行省级统管之后,与地方法院不相关的会议,地方党委、人大、政府相对较少通知法院参加。二是整合行政事务,强化统一管理。进行法院内设机构的改革,对能够合并统一办理的行政事务、行政部门进行合并整合。院庭长确定开庭日期之后,倘若开庭又碰见开会,可以由司法行政人员代替自己出席会议。三是落实合议庭和审判长的权力与职责,减少院、庭长审签案件的数量。通过合理配置审判资源等途径切实加强合议庭力量,一般案件的决定权由合议庭行使,裁判文书由承办法官签发,合议庭意见分歧较大的,由审判长报专业委员会、审判委员会讨论决定。

(二)提高门槛：正副院长也需是法官

法官的选任,应当是去行政化,考虑更多的应是法官的办案数量和质量、办案能力和水平等。正如有学者认为,“在有限名额的情况下,必须从具有丰富审判经验的法官之中遴选法官,禁止没有任何审判经验的人员担任法官”③张大洲：《法官员额制的隐忧与出路》,载《人民法院报》2014年12月15日第2版。。这一点,同样适合院庭长。《中华人民共和国法官法》第2条规定,法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。既然正副院长是法官,理当是法学素养很高、司法经验丰富、内心认同法治理念的资深法官。目前,司法改革背景下,笔者认为必须改变以前一般由法院系统外调入直接担任院领导、法院系统内部很难上升到院领导的做法,院长或者副院长一般应产生于法院系统内部的现任法官。

(三)改变角色：管理者变为审判者

根据中央决策层解释,院、庭长入额必须依照统一标准和程序进行遴选并亲自办案,对办案质量终身负责,不能入额又不办案或少办案、挂名办案。①孟建柱：《坚定不移推进司法体制改革》,载《人民日报》2015年3月18日第2版。实行法官员额制。院、庭长一旦入额就得实实在在办案,必须体现亲历性原则②法官审理案件应亲历庭审,直接审查证据和事实,从感性认识上升到理性认识,形成对案件事实的内心确信。详情见高翔：《地方法院院长职权结构优化论——基于法院组织法与民事诉讼法衔接的视角》,载《现代法学》2017年第2期。,也就是说院、庭长履行审判职权必须体现亲历性原则,即作为审判长或承办法官直接审理案件,主持或参加审委会讨论案件不被视为审理案件。由此可见,院、庭长由原来的管理者角色变成了审判者角色。随着院、庭长角色的转变,院长、庭长办案将成为法院审判工作新常态。“好钢用在刀刃上。”根据《关于加强各级人民法院院、庭长办理案件工作的意见(试行)》,目前已经明确院长、庭长办案的方式、数量、类型等具体要求。但是,司法实践中,仍然需要完善相关规定。譬如,组成由院级领导担任审判长的委员合议庭或普通合议庭,专门审理重大、疑难、复杂的案件或者社会关注度高、社会影响力大的案件；又如,将庭长、副庭长直接编入固定合议庭担任审判长,亲自开庭办案并按比例主审案件；再如,定期通报全省三级法院院长、庭长办案数量以及所在合议庭的办案数、人均办案量,纳入工作业绩考核,必须坚决摒弃功利化等办案的倾向；还如,院、庭长带头开庭审理、调解、撰写裁判文书等系列活动,坚决避免“露面敲槌”。

(四)建立机制：办案考核的机制+案件分类机制+规范院、庭长办案程序

当前,各级法院需要根据《关于加强各级人民法院院、庭长办理案件工作的意见(试行)》,不断加强院、庭长办案机制建设,切实让院、庭长办案成为“硬约束”。譬如昌平区法院制定《院长、庭长承办案件规定》《全员办案实施办法》,对院、庭长办案的数量、类型、标准等进行了全面规定,分岗定责。

首先,建立办案考核的机制。一方面,建立法官考评委员会工作机制。按照最高人民法院司法责任制等文件的要求,各级人民法院应当成立法官考评委员会,并建立院、庭长办案业绩考核体系和办案业绩档案。由法官考评委员会负责对入额的院、庭长进行考核、评议工作。另一方面,建立科学合理的考核体系。根据试点法院的经验做法,结合地域、岗位等实际情况,建立院、庭长审判业绩考核办法和评价标准,合理设置案件难度系数等权重比例,注重考核审判工作实绩。具体而言,应从考核办案数量和质量上进行考核。在考核办案数量上,规定院、庭长每年办案任务数,将办理案件情况成为具有法官资格的院、庭领导年底考核的硬性指标。当然,“在院、庭长办案满足最低限度数量要求的前提下,应当以保证办案质量为主,不宜对数量做过高要求。亦即院、庭长办案的核心在质,不在量”①左卫民：《强化院、庭长办案的“量、质、责”》,载《人民法院报》2017年4月10日第2版。。因此,院、庭长每年办案任务数规定的“硬指标”也要切合法院实际,不能高也不能低。②海南高级人民法院规定副院长年办案数应不少于上一年度全院法官人均办案数的30%,审判委员会专职委员应不少于上一年度全院法官人均办案数的50%,庭长办案数应不少于本庭上一年度法官人均办案数的70%。在笔者看来,海南高级人民法院规定的案件数过高。在笔者看来,最高人民法院意见的规定合理。比如,中级人民法院、庭长的办案数量确定为本庭法官人均办案数量的50%～70%,副院长的办案数量确定为全院法官人均办案数量的20%～30%,院长的办案数量确定为全院法官人均办案数量的5%。同时,根据本院收结案情况,可以在这个标准上适当提高。在考核办案质量上,在院、庭长考核任务中增加办案质效指标,纳入院《审判管理通报》逐月发布,并与“月月评”考核挂钩,季度、年终分别兑现奖惩；最终对不能独立办案、案件质效较差、完不成办案任务的院、庭长,将要被问责,甚至退出员额。

其次,建立案件分类机制。最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏曾经说过,“考虑到领导干部承担了大量党务、行政等管理工作,在办案数量上可以从各级各地法院的实际情况出发合理确定”①罗沙、杨金志、黄安琪：《推动司法职业化筑牢司法责任制基石——看我国法官检察官员额制改革》,载《人民法院报》2014年7月23日第2版。。按照最高人民法院新出台的意见确立的指定分案的案件分配制度,指定分案制度之下,根据法官的审判经验和职级,配置不同的案件比例。比如,普通入额法官主要办理简易案件,配以一定比例普通案件即可,不宜分配疑难案件,资深入额法官则应当以普通和疑难案件为主。对于重大案件,则应当有院、庭长参与审判,因为在法院对于重大案件的定义中,往往涉及与其他部门的协调、重要证据的调取、审判资源的调配等,由院、庭长参与审判,更有利于此类工作的开展。

最后,规范院、庭长办案程序。当前,关于院、庭长办案,合议庭成员有不同意见怎么办?最终会不会成了院、庭长“拍板”定案?笔者认为规范院、庭长办案程序是必要的。众所周知,在宪法和法律面前,每一位法官都是独立、平等的。笔者认为可以借鉴江苏省滨海县人民法院的经验,形成一套适合院、庭长的办案程序,合议庭讨论要充分民主,首先要主审法官发言,院、庭长应当在最后发言,避免影响其他成员独立发表意见；院、庭长独立完成裁判文书撰写,对承办的案件终身负责,确保裁判准确,经得起人民和历史检验。

结语：但愿走“王者归来”的路不会太远

毋庸置疑,有资格进入法官员额的院、庭长们,大多曾是一线审判岗位上法官中的精英、审判业务上的专家,他们应能胜任越来越繁重且艰巨的审判任务,不应成为不办案的法官。而推进审判权力运行机制改革,强化院、庭长审判职责,就是要让这些“关键少数”回归“精英法官”的身份,重新充实到审判第一线,进一步提升司法公信力与司法权威,最终实现习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标。笔者希冀走“王者归来”的路不会太远。