院庭长办案制度定位与运行模式重构——基于对C市部分法院院庭长办案情况的实证分析

●姚明平 胡胜

一、制度演进：限权逻辑下的利益平衡

“制度的发生、形成和确立都在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中形成。”①苏力：《制度是如何形成的（增订版）》，北京大学出版社2007年版，第53页。在司法行政化背景中，院庭长脱离审判一线，仅需对案件实行审批。早在20世纪80年代，就有人提出“院庭长个人审批案件的做法不合理、不合法，甚至成为法制建设的一个障碍。”②刘春茂：《对法院法院、庭长个人审批案件问题的探讨》，载《法学杂志》1980年第2期。院庭长审批案件，浪费了大量司法资源，也导致了审判缺乏亲历性和审判不独立。针对这些问题，最高法院于1999年发布的《人民法院五年改革纲要》提出，推行院庭长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法。同时要求，审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书。院庭长不得改变合议庭的决定。2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要》要求进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，提出院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件。2013年，最高法院审判权运行机制改革试点，要求将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭担任审判长。其间，院庭长办案得到了一定的实践，向制度完善迈出了坚实步伐。不过，院庭长办案制度的落实与制度预设目标有很大差距，单方面限制院庭长权力得不到院庭长的配合，成为制约改革推进的重要因素。

在“去行政化”语境中，要求院庭长必须回归审判一线，使院庭长办案与入额之间具有了某种强制牵连，成为当前改革的重要特征。最高法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》规定，各级法院院庭长应当作为承办法官办理一定数量的案件。最高法院《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见》中，明确院庭长不得签发未参与审理案件的法律文书，也不得以口头方式、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件，只能通过专业法官会议行使监督管理权，为法官提供咨询意见。这些规定限制了院庭长权力，凸显了“让审理者裁判”的改革要求。与之前不同的是，本轮改革并未推行一刀切做法，通过改革试点，让各地法院领导层能够更多参与改革设计，兼顾了院庭长的自身利益，深刻影响着改革的发展走向。至此，作为改革对象的院庭长基本能够入额办案，这不仅意味着司法职业保障的提高，更在于院庭长权力和法官身份得以延续，解决了司法管理及参与司法的合法问题，从而保障了各项改革的全面推进。

二、实践现状：成效与问题并存

（一）各地法院院庭长办案制度落实基本情况

表1说明，院庭长办案制度在全国大部已推开落实：一方面各地均会规定院庭长亲自承办或参审案件最低数量，部分地区同时要求院庭长承办重大疑难案件；另一方面院庭长必须亲自办理案件,实现了办案数量的明显增长，办案机制也日趋常态化。

（二）C市部分法院院庭长办案制度微观运作

1.院庭长办案基本情况及特征

我们抽取了C市E、S两个中级法院以及W区法院和K县法院两个基层法院，就2016年度院庭长办案情况进行了统计分析。③实际分案中基本未将副庭长与普通法官进行区分，因此未将副庭长办案情况纳入上表统计范围。

表二：2016年度E中院院庭长办案情况

表三：2016年度S中院院庭长办案情况

一审 二审判、裁 调撤 判决、裁定 调撤维持 改判发回民二庭长 22 0 0 9 10 3 其他法官平均审结100件，但调撤率相当。民三庭长 192 0 1 109 4 78 调撤率为41.15%；其他法官平均审结282件，调撤率为11.78%。职务 办案总数说 明审监庭长 117 16 2 2 2 0 18件一审均为执行复议，二审及再审案有4件维持62件减刑假释案，此外都系执行复议案；其他法官平均审结600件。行政庭长 11 0 0 7 2 2 其他法官平均结案61件（其中人均7件一审）。环资庭长 2 1 0 1 0 0 全庭共审结10件案件。

表四：2016年度W区法院院庭长办案情况

表五：2016年度K县法院院庭长办案情况

职务 办案总数 简易程序 普通程序 撤诉调解 判决 说 明副院长2 0 0 0 0 0改革后办理了58件，其中34件执行案件（32件系列案），24件行政案件（20件系列案，另外4件均撤诉）。副院长3 0 0 0 0 0 改革后办理37件，属系列案。刑一庭长 37 35 2 / 35适用简易程序率为94.59%；其他法官平均审结58件，适用简易程序率为85.47%。刑二庭长 22 17 5 / 22适用简易程序率为77.27%；其他法官平均审结54件，适用简易程序率为75%。民一庭长 55 11 38 14 35 6件特别程序；其他3名法官人均办案174件。民二庭长 39 8 31 26 13 调撤率为66.66%；该庭另外5名法官人均办理229件，调撤率为31.84%。行政庭长 11 / 11 1 0 均为非诉行政行为申请执行审查；另一名法官办理全部66件一审案件。审监庭长 0 0 0 0 0 全庭仅办2件执行异议案件，且由另一名法官承办。人民法庭1 62 61 1 51 11 调撤率为82.26%；该庭另一名办案法官结案241件，调撤率为65.15%。人民法庭2 134 116 15 86 45 办案总数、调撤率与另一名法官持平。人民法庭3 54 50 3 38 15 调撤率为70.37%；办案数量与其他法官持平。人民法庭4 86 81 5 78 8 调撤率为90.7%；另一名法官结案108件，调撤率为68.89%。

分析表二至表五可以发现如下几个主要特征：

其一，院庭长办案制度基本得以落实。从统计数据看，2016年，在可查询的范围内，除K区法院院长与副院长未办理案件外，其他法院院庭长都参与了办案。

其二，院庭长办案情况参差不齐。院庭长办案情况存在一定差异，部分院庭长完成了规定任务数量，少部分则并未完成，有的法院院庭长甚至为完成办案任务以系列案充数，制度执行仍存在较大弹性。

其三，院庭长办理的多为简单案件。就E中院而言，首先，院庭长大都倾向于分配二审案件。院庭长中有4人未分配一审案件，且院长、副院长、刑事及民一、民二庭长总共办理一审案件11件，一、二审结案比6.55%，明显低于全院平均水平。副院长3办理的7件一审案属行政赔偿系列案，如将这7件系列案视为一件案件，则院庭长一、二审结案比将更低；其次，案件裁判相对简单。除开行政庭长，院庭长办案调撤率高达75.86%，与全院25.17%形成鲜明对比。另外，二审案件调撤率64.40%，也大大高于全院平均水平。S中院及W、K基层法院，大部分院庭长办理的案件类型属于减刑假释，或者适用二审、简易程序，以及最终适用调撤结案的比例也非常高。

其四，不同层级不同身份法官办案存在一定差异。无论是中级法院院长还是基层法院院长，办案大都属于简单案件；就庭长而言，基层法院一般能正常办案，只有少数存在选择现象。相反，中级法院只有极个别庭长属于正常办案。至于庭长正常办案的原因，主要有两点：一是部分庭室案件数量较多，办案法官严重不足，庭长不得不正常办案；二是部分法院实行办案绩效制度，激励包括庭长在内的法官参与办案。如W区法院办案情况与年终“津贴”挂钩，办案数量越多，年终“津贴”越多。

2.院庭长办案存在的虚化问题

有人认为，实践中院庭长“依然存在着相当程度的‘伪’办案现象”。④赵耀彤：《法院领导‘伪办案不是小问题’》，载http//www.nfcmag.com/，2017年6月9日访问。基于此种忧虑，笔者在C市E中院辖区抽取了139名普通员额法官进行了访谈。

表六：对E中院辖区139名普通法官的访谈

表六反映：

其一，选择性办案较为普遍。选择性办案主要指在分案中挑选案件情形。访谈显示，大多数庭长都会对案件进行筛选，从中挑选出简单案件由自己办理或主动交由院长（分管副院长）办理。部分院长（副院长）更是点名要求只办简单案件。这解释了院庭长办理案件普遍较为简单的原因。

其二，在一定程度上存在挂名办案现象。挂名办案是指基本不介入案件审理、裁判过程，只是在分案后即交由别人办理，院庭长最后署名的现象。访谈显示，院庭长真正挂名现象较少，但仍有一定比例，而且，院庭长在挂名办案可能性上有所区别，院长（副院长）相对可能性更高。

其三，借力办案较多。借力办案是指院庭长自身参与案件审理裁判的一部或全部，同时将庭前提纲草拟、审理报告和裁判文书撰写交由其他法官或法官助理完成的情形。访谈显示，院庭长普遍存在借力办案现象。其中部分并不违背改革要求，但从借力的对象看，院长倾向于与具有较高专业水平的法官组成审判团队，并将自身承办案件交由团队专业法官代为办理。庭长也倾向于将案件交由较高水平的法官助理办理，较普通法官也有一定优先性。

三、实质探究：制度环境及行为选择

（一）行为心理：倒逼产生逃避

自改革伊始，司法责任终身制即受到前所未有的重视。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》即明确建立责任追究制度，意图通过错案责任终身追究的威慑作用，反向倒逼法官增强独立司法的主观自觉，为司法去行政化创造空间。有学者指出，“不能只看到要提高法官的准入门槛，改善法官待遇、序列单列分类管理等职业保障的改革内容，还需要特别注意本轮司法改革对于法官承担审判责任这部分的强调”⑤王亚新、李谦：《解读司法改革——走向权能、资源与责任之新的均衡》，载《清华法学》2014年第5期。。从之前改革情况看，司法责任已如达摩克利斯之剑时刻悬在法官头上。在改革初期，即有部分法官主动放弃了入额机会。不仅如此，受传统体制局限，在司法保障上限不可能过高已经形成预期的情况下，司法责任制却演变成当前改革的核心内容⑥在C市，包括E中院在内的4家法院进行了第一批改革试点，最初内容包含了人员分类管理、审判权机制运行、法官职业保障和司法责任制等内容，至2017年在C市全面推开时将改革重点放在了司法责任制上。，可能成为法官不能承受之重。“更为严厉的错案责任追究十分明确而且日趋严厉，这无疑加剧了办案人员的焦虑。”⑦陈虎：《逻辑与后果——法官错案责任终身制的理论反思》，载《苏州大学学报》2016年第2期。在少做事则少犯错意识下，尽量选择少办案件或者办理简单案件，甚至意图借力办案或者将个体决策变为集体决策等行为就会成为包括院庭长在内所有入额法官的主观自觉。

（二）行为条件：权力着力无处不在

“所谓去行政化，其实就是在法院内部实现司法行政管理权与司法裁判权的分离，确保独任法官、合议庭在行使裁判权时不受那些司法行政管理者的干扰。”⑧陈瑞华：《司法改革的理论反思》，载《苏州大学学报》2016年第1期。但院庭长入额办案，履行不同职责并未能有效剥离。有人就认为，院庭长办案存在多重障碍，院庭长是一人双角，一岗双责的典型代表。⑨林娜：《如何走出院庭长办案的困境：兼论我国审判权运行机制改革试点方案的补强》，载《法律适用》2015年第11期。院庭长角色混淆仍可能使司法行政化以新的形态存在。福柯说：在有话语的地方就有权力，权力是话语运作无处不在的支配力量。在案件分配上，院庭长享有自行决定案件二次分配权限，⑩均规定案件立案后，根据各业务部门的分管范围，立案庭移交相应业务部门办理。各业务部门的案件分配，实行以随机分案为主、指定分案为辅的原则。随机分案可以由庭长直接分配，也可以由庭长授权内勤按规则进行分配。院庭长可依其主观意愿使自身少办案件或只办简易案件。在案件办理中，院庭长参与合议庭既可影响其他法官案件办理，也为自身案件交由其他法官处理创造了条件。在法官咨询会议上，[11]C市E中院明确规定，员额法官联席会议经庭长或其委托的副庭长审查批准后召开，由庭长或其委托的副庭长主持。专业法官会议与此类同，经庭长审查、分管副院长批准后召开，由院长、分管副院长主持。院庭长也能凸显其长官意志，其“首先扮演着管理家与政治家角色，法律角色则居于相对次要地位”。[12]左为民：《中国法院院长角色的实证研究》，载《中国法学》2014年第1期。通过行政权力对其他法官潜移默化之影响，院庭长具有了办理简单案件以及将案件交由其他法官办理的选择权。

（三）行为方式：愿打与愿挨的共生关系

美国社会学家戴维·波普诺指出：我们每个人总是被卷入到社会互动之中，在这种互动过程中，人们以相互的或交换的方式对别人采取行动，或对别人的行动作出回应。院庭长办案充斥着浓厚的权力表达，在改革中本应得到抵制。然而事实是庭长在分案时会极力迎合院长、副院长的分案要求，被院庭长挑中的法官或法官助理代为办案也未表现出太多怨言。究其原因，在‘科层制’司法机关内部权力构造中，法官本身就具有“上令下从”的思想品格。为院庭长服务更多被视为一种荣耀，也意味着获取更多职业优势的可能。同时在调研中发现，有部分法官主动要求为院庭长办理案件，换取院庭长召开更多咨询会议为其案件把关。“对于疑难案件，办案法官在审判中由于专业的局限性和生活经验的缺失难免面临‘能力危机’‘知识恐慌’”[13]徐子良、周嫣：《审判权‘去行政化’改革背景下法官会议机制的功能定位与模式再购》，载《尊重司法规律与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2015年版，第99页。，通过院庭长把关显然能够弥补遗漏。诸如《最高法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条规定的群体性纠纷，可能影响社会稳定的案件，或者疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件，涉及到部门工作协调，审判资源调配，也需要院庭长的支持配合。更为重要的是，院庭长把关案件能够控制职业风险，尽管制度规定错案责任由承办案件法官或合议庭承担，但是否定性为错案的权力在院庭长手中。对院庭长来说，把关案件披上咨询外衣，既行使了管理权限，又不用因签署案件引发错案责任承担，且案件交由他人办理也师出有名，是一种多赢之举。因此，院庭长更愿意在研究他人案件中投入精力， 而不是自己办案。[14]据统计，C市E中院各审判庭基本上每周召开一次审判长（员额法官）联席会议，分管院长平均每周参加2次会议、研究案件约5件。

四、模式选择：制度发展的另一种思路

（一）宏观构想：行政权与审判权相对分离

现行改革，事实上院庭长行政权与审判权仍未能有效剥离，致使在一定程度上院庭长办案被虚化。对此，一种比较彻底的改革建议是：让法律的归法律，政治的归政治，院庭长要么只从事行政管理，要么入额办案不再保留行政职务。我们以为，这种建议可成为改革的目标方向，但基于当前国情，任何改革都应当关注各种利益的动态平衡。目前，院庭长数量未有明显减少，完全让院庭长从事行政事务，将意味着审判资源的极大浪费，也可能在总体上影响案件质量。在司法保障上限基本形成预期的情况下，让院庭长因入额办案而放弃自身权力可能遭遇院庭长集体抵制，进而影响审判独立改革推进。因此，相对稳妥的办法是在现行体系下进行行政权与审判权的相对分离，通过解决院庭长与普通法官混合分案、办案等问题，尽量实现院庭长办案的实质化。

（二）具体定位：院庭长办理重大、疑难、复杂案件

要处理好院庭长行使管理监督与其他法官独立审判的关系，就应当将院庭长行政权力关进笼子里，尽量抑制其扩张本性。在目前体系之下，院庭长利用其行政权力办理简单案件，一方面导致院庭长这一优势审判资源的巨大浪费；另一方面，普通法官办理重大、疑难、复杂案件，也为院庭长以把关案件为名，提供了干预案件之机。相反，如若让院庭长办理重大、疑难、复杂案件，将极大地降低普通法官对院庭长把关案件的心理依赖，从而确保审判独立性以及案件审理的公正性。不仅如此，在传统官本位语境下，院庭长由于其行政职权，具有普通法官无法比拟的公信力优势，让其办理重大、疑难、复杂案件，也有利于在短期内快速提升司法公信力。因此，将院庭长办案定位为重大、疑难、复杂案件具有合理性。

将重大、疑难复杂案件交由院庭长亲自办理必须解决以下两个问题：其一，在知识和能力方面，院庭长是否具有能力经验和业务优势？是否更能胜任相关工作？其二，重大、疑难复杂案件数量能否与院庭长正常工作精力相适配？众所周知，在“审而优则仕”的中国式法官成长道路中，优秀法官会纷纷走上院庭长领导岗位。作为高层次审判人次，全国审判业务专家中，院庭长职务人员占据了82.67%。[15]参见高翔、李桂红：《全国审判业务专家制度的生长与走向——兼论司法改革背景下的法官专业化》，载《法律适用》2015年第3期。此外，院庭长还可以通过法官咨询会议为其提供智力支持。综合考虑院庭长因职务而享有更多对外协调的资源和能力，可以认为院庭长较普通法官更适合办理重大、疑难、复杂案件。至于院庭长精力是否适配问题，从E中院情况看，2016年1至11月，共召开员额法官联席会议165次、专业法官会议6次，共讨论案件492件，占同期结案总数的9.37%。这一比例，远低于很多地区院庭长承办案件30%以上水平。而且，其中部分案件并非真正属于重大、疑难、复杂案件，上会乃承办法官为树立裁判信心或试图分散责任风险而为之，因此，真正需要院庭长承办的重大、疑难、复杂案件比例非常低，并不会影响到司法管理职能的正常行使。

（三）微观运行：建立重大、疑难、复杂案件的筛选机制

既有改革要求在立案环节健全甄别分流机制，实行指定分案，将重大疑难复杂案件交由院庭长审理，并将院庭长编入有其他法官参与的审判团队，如督查发现院庭长委托办案、挂名办案，要求严肃问责。[16]参见《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》。这一规定，要求在立案阶段甄别重大疑难复杂案件，可能存在几个问题：其一，在分案之前，尽管法官对案件性质有所认识，但这种认知总体上是模糊的，因为“疑难案件这个事物本身的划分就不是绝对的和固定不变的”；[17]孙海波：《案件为何疑难——疑难案件的成因再探》，载《兰州学刊》2012年第11期。其二，取消庭长二次分案权限，确定立案部门面向所有法官实行随机分案难以解决院庭长选择性办案问题，因为立案庭至少也在院长和分管院长领导之下，权力影响案件分配仍有较大空间，指定分案可能流于形式；其三，院庭长编入普通法官参与的审判团队，难以避免其对普通法官独立裁判造成不当影响。

基于上述理由，我们认为需要在限权思想下，建立重大、疑难、复杂案件的筛选机制，实现院庭长职责适度剥离，确保院庭长各种权力在适当轨道并行不悖。具体而言，可遵循以下步骤：

首先，院庭长不参与普通法官同步分案，在初次分案中发挥管理调控作用。为避免院庭长在立案阶段掺杂自身利益并利用权力对分案形成影响，建议在立案阶段甚至庭长二次分案阶段，不区分案件难易程度，所有案件均面向普通法官进行分配。院庭长不参与案件分配，处于相对超然地位，在随机分案为主、指定分案为辅的机制中，主要发挥分案调控作用，确保案件能够得到高效公正处理。

其次，院庭长办理案件经普通法官选出，变把关为亲自办理。案件是否重大疑难复杂，与其认为是一种客观标准，不如说是一种主观感受。尽管立案及分案阶段难以确定案件难易程度，但法官在办理案件过程中却能清晰地认识到案件的性质。如普通法官在办案中认为案件确属重大疑难复杂的，可径直交由审判管理部门分配给院庭长亲自承办。这一过程无需院庭长审批，以确保普通法官意思自由。变把关为亲自办理，院庭长仅仅扮演着法律家角色，与普通法官办案并无二致，从而淡化或阻隔了院庭长与普通法官的共生关系，并可能形成一种全新的权力制衡形态。

最后，确定恰当比例，防止普通法官权利滥用。对于普通法官而言，交由院庭长办理的案件越多，风险越小。但院庭长办案，就是要将好钢用在刀刃上，且要衡平办案与管理之间的潜在冲突。因此，需要确定一个适度的比例，让重大疑难复杂案件能够真正选得出来，以充分发挥院庭长办案的应有作用。仅对C市E中院这一体量法院而言，确定大约5%的重大疑难复杂案件较为恰当。当然，不同法院之间在审判层级、地域条件、审判组织方式、队伍素质、案件数量与难度等方面存在较大差异，不能简单套用其他法院的做法，具体制度必须结合实际进行灵活设计，以确保院庭长办案制度切实可行。

（四）辅助机制：正确定位司法责任为办案松绑

设定院庭长办理重大、疑难、复杂案件增加了院庭长办案责任，需要从源头理顺司法责任，使院庭长独立审判能获得足够制度保障。目前，司法责任制仍具有较为浓厚的结果导向，如案件最终被认定为错案或瑕疵案件，法官都可能承担相应责任。办理重大、疑难、复杂案件较一般案件更容易出现错误，院庭长并不当然应当承担这种工作风险。在理论上，法官裁判案件应当享有一定司法豁免权，不能仅仅因裁判案件结果出现了错误就追究相应责任，“对法官追究责任，只有一种情况下是可行的，那就是法官从事了与其裁判身份不相符的违背职业伦理的行为，或者实施了某种犯罪行为”。[18]前引⑧。司法责任从结果导向转变为行为导向，将包括院庭长在内所有法官从裁判恐惧中解脱出来，才能让他们能更加从容地发挥自己应有的职业优势。