《慈善法》背景下中国网络募捐的现状、困境及其应对

朱 虹 吴 楠，2

（1.徐州医科大学 江苏 徐州 221004；2.中共中央党校研究生院 北京 100091）

近年来随着互联网的快速发展，网络募捐作为一种新型公益方式正在悄然兴起，日益成为广大网民参与慈善事业的重要载体和主要途径。据不完全统计，2016至2017年间，我国通过网络实施的捐赠超过10亿人次，相当部分的基金会捐赠总收入中80%以上来自于互联网的公众捐赠。[1]网络募捐因其便捷、灵活、高效、广泛等诸多优势，越来越被广大公众认同，成为慈善公益新型模式。然而就在网络募捐如火如荼开展的同时，各种骗捐、诈捐、假捐等负面新闻频频见诸媒体，这就暴露出网络募捐在法律依据、主体资格、程序规范等方面存在一定问题和不足。2016年9月1日我国首部《慈善法》正式颁布实施，网络募捐有了一定的法律依据，但依然需要从原理到规则，从理论到实践进行全面梳理和廓清。本文试图在《慈善法》背景下，从网络募捐特性入手，在对当前网络募捐的规制困境作一定分析的基础上，给出应对策略，力求为网络公益健康良性发展提供理论参考指导。

一、网络募捐开启公益新生态

所谓网络募捐就是通过网络募集捐款或者物品。网络募捐不是简单的网络+募捐，而是二者的深度融合。[2]一方面，传统公益机构利用互联网技术或平台进行自我革新，优化重组公益产品的设计、流通、生产的全过程，有效提高了公益效率。另一方面互联网企业不再完全工具化、虚拟化，而是频频出手打造自身完善的公益平台，二者的深度融合、相互靠近，造就了网络募捐新型生态模式。

（一）广泛性

网络募捐广泛性的特点是互联网企业与传统公益组织深度融合所形成的。广泛性表现形式主要有两个方面：一是网络募捐参与人群广泛；二是网络募捐受助对象广泛。

1.参与人群广泛。主要表现为两个方面：一是以网络募捐捐助额度来衡量。自《慈善法》实施一年来，我国网络捐赠金额超过20亿元，且额度多在几元至几十元之间，这充分表明网络募捐参与人群越来越大众化、广泛化。二是互联网公益理念的迅速传播，公益形式更加多样，参与群体越来越广泛。募捐发起者不仅有公众人物、媒体人士，也有普通公民，参与公益的形式不仅仅局限于传统的捐款捐物，网民通过浏览、关注、转发相关信息都可以参与到公益事业中来。[3]互联网+公益极大地拓宽了网络捐赠领域范围。

2.受助对象广泛。在“互联网+”的推动下，网络捐赠呈现出“去中心化”趋势，不仅涌现出一大批捐赠平台，而且捐赠形式多种多样，给捐赠者和受助者都创造了良好的条件，受助对象不再局限于某个群体，而是可以细化到单独个体。在“去中心化”背景下，越来越多的爱心人士在各种社交平台发出呼吁，关心帮助弱势群体，因其个体差异，形成了不同的关注点，公益项目类型和内容多样化。网络公益供给体系的丰富多样，也使得受助对象更加广泛。

（二）深入性

1.网络募捐行为的深入性。借助互联网思维和技术，网络募捐的内容和方式不断创新，从捐款捐物到捐步数、捐存储空间、捐声音，各种多元化、创意化、日常化的捐赠方式，不仅拓宽了传统捐赠来源渠道，而且深刻改变网络公益的版块结构，让更多网民根据自身特点，深入参与到互联网公益中来。比如微信为给盲胞们一个很好的阅读体验，就发起为盲胞“捐赠声音”的公益活动，号召广大用户通过语言功能，利用一分钟的时间，为盲胞们朗读，让盲胞们用耳朵聆听这个世界。活动一上线，短短一周时间，活动的公众账号粉丝就突破20万，平均每天收到15000条捐赠。这种捐赠形式利用互联网平台和技术优势，一方面激励更多网民参与公益活动，使公益行动深入化；另一方面也让更多受助者得到帮助，间接为公益组织建立起了公信力。

2.网络捐赠透明度继续深化。透明度是传统公益模式的痛点。随着互联网时代的到来，网络捐赠透明度不断深化。一是互联网技术使捐赠项目实时公开善款流向成为可能。利用官方网站、APP、微博等平台优势，很多捐赠项目都可实现捐赠人与受助人的双向互动，推动了捐赠项目过程的公开透明。二是第三方利用大数据技术建立起公益行业信用评价体系。例如，新浪微博依托大数据技术发布“中国公益指数”，定期发布公益影响力排行榜，为网络捐赠提供了风向标。三是国家建立制度保障公益透明度。2015年9月1日，《慈善法》颁布实施，从法律层面要求公益机构按规定进行信息披露，自此网络公益的透明度有了制度化保障。

（三）便捷性

1.互联网跨界思维带来的便捷。随着互联网和新科技的发展，跨界成为一种普遍现象，网络募捐成为慈善新模式，可以说是跨界思维下的产物。[4]具体而言，跨界思维表现在：跨平台、跨线。

“跨平台”是指跨越不同的第三方平台实现业务的延续和整合。网络募捐诞生以来，其信息发布平台囊括QQ、微信、豆瓣等各类平台，各类平台之间互联互通，为网民的捐助、监督、受助等提供了方便。

“跨线”是指跨越线上和线下。比如网络捐助者和受助者可以通过线上见面对话，充分了解受赠者的情况，从而提升捐助的精准性。

2.全流程一体化带来的便捷。所谓全流程一体化就是从公益项目发起到策划，再到捐赠、实施反馈，所有环节的信息共享与服务全部覆盖。整个系统以“网站+微信+手机APP”为核心，嵌入微信支付、支付宝等移动支付手段，让网民轻松参与公益全过程。

公益组织网站，作为信息的集中站，包含所有公益项目的信息。手机APP则是在移动端精准地呈现公益项目介绍、公益捐赠方式、项目实施、群体受助等情况。微信支付、支付宝等移动支付手段，让人人公益轻松实现。生成链接的形式，让用户完成信息共享。在线交流，实现捐助者、受助者零距离对话等等。总之，在互联网捐赠的流程上，“网站+微信+手机APP”的一体化模式，让公益项目链条的每一个环节都嵌入其中，让每一个用户都能切实感受公益全过程，这些基于网络和公益移动客户端的公益模式，给公益捐赠带来了极大的便利。

（四）国际性

互联网时代的变革使网络公益国际化的趋势更加明显。一方面，中国公益积极“走出去”。如2015年4月25日，尼泊尔发生8.1级地震，中国公益组织、网民积极反应，以各种形式对灾区进行支援。截至5月12日，中国为尼泊尔地震捐赠逾2.38亿元，是近年中国网民对海外灾难规模最大的捐款。[5]相信随着互联网科技的快速发展，将有更多网民参与到国际公益领域，加速中国公益走出去的进程。另一方面，国外公益“走进来”。社交网络让国外公益项目在中国实现病毒式的传播，以低成本、高关注让国外公益项目走进来。比如2014年“冰桶挑战”从欧美传入中国后，迅速风靡，很多企业家、演艺明星、普通网民疯狂参加，使得“渐冻人”这一罕见病症得到全社会的关注，爱心汇聚，募捐不断。

二、《慈善法》背景下网络募捐面临的困境

（一）募捐主体资格限制。对于能够进行募捐的主体，《慈善法》明确规定，应当是取得公开募捐资格的慈善组织，不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作。[6]换言之，没有取得公开募捐资格的其他任何组织和个人都不得在网上开展募捐活动，个人或没有资质的组织在媒体以及其他平台上发布的求助信息不在慈善法规制的范围内。然而现实生活中却存在大量自然人“募捐”的案例。深圳女童罗一笑患白血病，其父罗尔在微信公众号上发文，读者每转发一次，便为女童筹到一元治疗款，短短几天募得250多万元人民币，但事后被曝罗一笑的治疗费用并不像文中所说的那样高，而且罗尔拥有多套房产，善款也早已筹齐。此事在网上掀起轩然大波，再一次引发人们的信任危机。类似的案例还有很多。按照现行法律规定，个人求助、网络捐赠依靠民法、刑法来调整。要不要做善事，要不要捐款，捐款会带来哪些后果，都要由自己去判断。如果遇到一些纠纷，参照《合同法》等其他法律规定来处理。而《合同法》相关法律并不能恰当处理好网络求助引发的诸多问题，特别是对于资金监管、骗捐责任等问题，目前法律制度鲜有涉及。所以，针对网络求助出现的新情况新问题，应尽快出台涵盖更为全面的网络募捐法才是现实所需。

（二）募捐地域限制。对于募捐地域限制问题，在互联网出现之前，慈善组织需到所在登记管理机关备案才能进行募捐。地方主管部门能够核准的区域自然不超过其所在行政区域。互联网+时代的到来，网络募捐打破了地域与时空、人与人之间的限制。《慈善法》第二十三条规定，慈善组织在公共场所设置募捐箱，举办面向社会公众的义演、义赛、义卖等应当在其登记的民政部门管辖区域内进行，确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。在互联网上开展募捐活动的，不受地域限制，但必须在国务院民政部门统一或指定的慈善信息平台发布募捐信息，也可以在其网站发布募捐信息。不受地域限制的网络募捐如何监管，就成为慈善法关注的焦点问题。《慈善法》第二十七条规定：广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。[7]但网络募捐的监管涉及诸多环节，除了从源头上核实募捐信息发布人的真实性以外，还需要对慈善组织的认定、善款的使用、管理人员薪酬等进行监管，因此，当前《慈善法》对网络募捐监管过于简单化、形式化，应尽快制定出台更加具体、易于操作的实施细则和相关配套制度，规范网络募捐行为，使《慈善法》真正落地生根、开花结果。

（三）募捐平台的规范。近年来，随着移动互联网的普及，慈善事业进入互联网时代。网络慈善已成为最高效、最活跃的慈善新模式。据民政部数据显示，《慈善法》实施一年来，超10亿人次实施了网络募捐，信托规模近8.6亿元。[8]然而就在网络募捐方便公众行使慈善的同时，也成了网络诈骗的温床，各种名义、各种理由的骗捐、诈捐事件层出不穷，不仅伤害了捐赠者的爱心，也损害了网络

慈善的公信力。为规范网络募捐，《慈善法》第二十三条规定：慈善组织通过互联网开展网络募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。[9]这意味着，慈善组织要通过互联网公开募捐，只能在民政部统一或者指定的平台进行，否则将可能违法。为配合《慈善法》的规定，在《慈善法》实施前夕，民政部公开遴选并指定了13家网络募捐信息公开平台，这13家募捐平台大致分为以下几类：1.具有公募资格慈善组织自设的平台，如中国慈善信息平台、广州市慈善会慈善信息平台。2.企业搭建的平台，如公益宝。3.网络众筹平台中的公益众筹平台，如轻松筹。4.社交平台，如新浪微公益、腾讯公益。对于这几类网络募捐平台，《慈善法》规制的内容既有相同的地方，又有不同之处。

对于网络服务商在提供募捐服务时，《慈善法》规定其履行义务主要是对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的合法性进行查验。《慈善法》实施一年来，总体上各平台运行状况良好，但也有的平台根本就没有运行，或者没有及时发挥作用，有的甚至为不具备资格的组织和个人进行募捐。比如2017年2月份，民政部约就谈了轻松筹，要求其对信息审核把关不严、对信息真实客观甄别不够进行整顿，然而，面对批评和质疑，轻松筹并没有采取有效悔改措施，半年后又被民政部约谈。对于网络服务提供者未履行验证义务的，《慈善法》第一百零一条规定，有其主管部门予以警告，责令限期改正；逾期不改正的，予以通报批评。但问题是，如果网络募捐平台出现故意捏造、隐瞒事实开展募捐活动并获利，应该承担什么样的责任？比如轻松筹在被民政部通报点名批评的同时，仍然违规诱导民众把对慈善事业的捐款捐到个人求助项目上来以获取经济利益，其行为是否需要承担相关法律责任？为使《慈善法》能够更为有效，建议尽快出台相关实施细则，加强对网络募捐平台的动态监管，对募捐平台的准入、退出、惩戒、责任追究等问题都有进一步的明确。

对于慈善组织自设的网络募捐平台，其规制重点在于慈善组织自身。《慈善法》尽管专章对慈善组织的信息公开、慈善服务、监督管理、法律责任等方面进行了规定，但这些规定大多是原则性、方向性的指导，缺少具体的法律规章与政策予以配套。立法上的缺失将导致秩序供给的不足，进而影响慈善组织及其网络募捐平台的健康发展。[10]

对于企业搭建的网络募捐平台，其规制主要在于平台与母体的关联上。[10]在平台规制与公益旨趣方面，让人不得不担心，企业的经营权益是否会影响到网络募捐平台应有的特质——公开、公正、利他？平台运行费用是否会增加企业的运营成本进而影响到网络募捐平台的健康持续发展？如何协调企业私益与网络募捐平台公益之间的冲突？在后《慈善法》时代，迫切需要尽快从法律上明确这些问题。

三、《慈善法》背景下规范网络募捐的应对之策

（一）围绕《慈善法》，建议尽快出台规范网络募捐的相关规定及实施细则

法律的生命力在于执行，如果一部法律一般性要求过多，可操作的细化规定较少，那么这部法律难免会沦为一纸空文。通观《慈善法》对网络募捐的规定，大多仅停留在一般性要求和部署上，缺乏具体的可操作的措施，这势必影响《慈善法》所预期的法律秩序的实现。简要举例而言，比如《慈善法》对网络募捐的限制对象主要是慈善组织，但在实践中，具有募捐主体资格的慈善组织诈捐、骗捐很少，大多是没有募捐主体资格的个人或组织在互联网平台上发布虚假信息，进行诈捐和骗捐。构建积极健康的网络募捐环境，网络募捐平台监管必须强力跟进。然而《慈善法》中对网络募捐平台的规制严重滞后，对募捐平台非法募捐、挪用善款、信息未公开等问题都没有具体性、针对性的落实举措，网络募捐平台存在巨大风险隐患，网络募捐也逐渐沦为网络欺诈者的温床。针对现实中网络募捐存在的乱象，政府相关部门应积极回应，在法律或制度层面制定可操作配套措施，推动《慈善法》真正落地生根，取得实效。

（二）建立相对完备的新时代慈善法律法规体系

我国目前颁布的涉及网络慈善的法律、法规众多，既包括《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会登记管理条例》等综合性法律规范，也包括一些单行法律规范，如《红十字会法》，还包括由中央和地方人大、政府制定的行政法规、地方性法规、规章等。虽然这些法律法规对规范我国慈善事业起过积极促进作用，但从总体上看，我国慈善事业的有关法律法规仍滞后于新时代慈善事业发展的需要，在实践中可操作性和实效性都比较差，没有形成一个健全、系统的法律体系。建议《社会团体登记管理条例》、《基金会登记管理条例》等相关法律法规尽快按照《慈善法》的要求进行修订，明确慈善组织登记认定、网络慈善相关监管部门职责范围等，以便于统一认识统一步调。同时，尽快出台《慈善法》相关配套法规，尤其是与网络慈善监管相关管理办法和条例，明确政府、慈善组织、互联网服务提供商在监督管理过程中的权利和责任，确保《慈善法》落到实处。

（三）加强对网络募捐平台事中事后的监管

《慈善法》规定慈善组织实施互联网募捐必须在统一或指定的平台开展，《慈善法》以资格认证的方式对网络募捐信息平台进行质量控制，严把入口关，强化了对网络募捐源头治理。但这种重事前预防、轻事后监管的静态监管模式存在很大缺陷，网络募捐信息平台获得资质并不意味着一劳永逸，万事大吉，平台运行时如何监管？退出有哪些条件？退出后如何追究法律责任？这些问题都需要进一步的明确。因此，建议加强对网络募捐平台的动态监管，在平台运行时，完善信息公开制度、质量抽检制度、第三方监察制度、投诉受理等配套制度。在平台退出时，建立健全退出启动程序、责任追究制度、惩戒机制等环节，逐步形成事前防范、事中约束、事后惩戒的全过程监管体系。

（四）大力构建网络募捐社会共治格局

网络募捐监管是一项系统工程，离不开全社会的积极参与，必须整合社会各方力量，着力构建一个政府主导、部门协作，社会参与的多元共治格局。首先政府应尽快完善立法，使网络募捐的各个环节都能做到有法可依。当前我国网络求助监管严重缺位，求助信息真实与否很大程度上依靠人们的主观判断。政府应加强对网络求助行为的有效规制，监管事项包括规则制定、信息披露、平台管理等内容。其次，进一步厘清各部门监管职责，强化监管合力。网络募捐监管涉及民政、网信等多个管理部门，但各部门之间缺乏沟通、口径不一，在一定程度上造成对网络募捐监管的无效。建议由政府法制部门牵头厘清各部门管理范围，细化监管职责，形成责权明晰、举措互联、运行高效的协同监管机制，从而切实提升监管合力。最后，充分发挥社会舆论监督作用。一是加强对《慈善法》的学习和宣传。通过网络、电视、广播、报刊等向社会公众宣传介绍《慈善法》，做好网络慈善的引领工作。二是发挥舆论媒体监督作用。坚持正确导向，从维护社会公平正义出发，依法曝光、揭露网络公益违法失信行为，营造惩恶扬善的良好社会氛围。三是搭建平台，畅通渠道，把网络募捐监督触角延伸到社会公众中去，切实落实好社会各界监督责任。

（五）加强和规范网络求助行为

根据《慈善法》第二十一条规定，慈善募捐的主体应是具有募捐资格的慈善组织，个人公开募捐，只有和具有募捐资格的组织机构合作，才能依法展开活动。基于自身或家庭困境，在网络上发布的个人求助信息，不属于慈善募捐，不受《慈善法》调整。个人求助、网络互助涉及的是《民法》或《刑法》，但由于没有详细具体的规制，现实中比较混乱。通过微信、微博等网络平台发布虚假求助信息进行募捐敛财的现象屡屡发生，既伤害了捐赠者的爱心，也给合法的网络募捐带来极为不利的影响。净化网络环境，推动社会慈善公益事业健康发展，必须加大力度整治个人求助。规范网络求助应包括：1.平台的审核机制。2017年8月，民政部出台的两项行业标准规定，网络募捐平台有责任做好个人求助的审核甄别，并有序引导个人与具有公开募捐资格的慈善组织进行对接。然而实践中由于求证成本过高，平台的审核并没有完整求证，大多仍停留在求助者的自我证明上。2.违规的惩罚机制。当前对于个人的网络求助，法律法规缺失，违法惩罚机制不足，导致各式各样的骗捐诈捐现象不断上演。3.法律约束和预防机制。由于惩戒机制的不健全，所谓的约束预防也是心有余而力不足，亟待相关法律法规进一步细化。