浅析我国环境公益诉讼及其途径研究

朱婉露

[摘要]随着我国经济水平的飞速发展，环境问题也随之浮出水面。环境侵权案件频发，严重损害了国家、集体及公众利益。现阶段，由于我国环境公益诉讼相关制度不健全，应对机制不完善，政府部门作为乏力，环境问题成为亟待解决的问题。本文旨在通过对我国公益诉讼制度的概括，由案例引发各种有关跨省区环境公益诉讼问题的思考，结合国外制度的经验，在原被告主体资格、诉讼地点、举证责任等方面为我国环境公益诉讼的发展提出相关建议，从而完善我国的环境公益诉讼制度。

[关键词]环境公益诉讼 跨界环境污染 举证责任 主体资格

近年来，我国环境公益诉讼制度不断发展完善，但在跨行政区域的环境公益诉讼案件中仍存在问题。目前，许多发达国家确立了环境公益诉讼制度，尤其在美国，其制度相对完善，对我国具有借鉴意义。学术界对于环境公益诉讼问题进行了讨论探索，有学者认为，解决跨省区环境公益诉讼问题，就得从全国主要跨省区流域污染的若干重大案件入手，提出治理这类污染的困境。还有学者认为，环境公益诉讼的解决必须借鉴美国等西方国家制度经验，在原被告主体资格、举证责任等方面加强完善，弥补我国环境公益诉讼制度的相关立法缺陷，从而从体制上来解决环境公益诉讼问题。

一、概述

环境公益诉讼是指有关环境方面的公益性诉讼，法律允许自然人、法人或社会团体为了维护公共利益，针对污染环境或者破坏生态的企业向人民法院提起的诉讼。环境纠纷问题和一般纠纷不同，它具有环境公益的特殊性。合理行使环境公益诉讼不仅能够保护环境公益，还能有效的保护环境私益，把二者紧密结合起来。事实证明，环境公益诉讼对保护公众环境权益起到了举足轻重作用。

二、我国关于环境公益诉讼的制度规定

（一）我国环境公益诉讼制度的发展

我国环境公益诉讼近几年经历了较大发展。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第28次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》增设一款有关环境公益诉讼条款，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可向人民法院提起诉讼。”该款作为环境公益诉讼条款，赋予法律规定的有关组织就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的权利。

我国于2015年1月1日开始实施《中华人民共和国环境保护法》，对提起环境公益诉讼主体中的社会组织作出了明确界定，第58条规定符合下列条件的可以向人民法院提起诉讼：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这项规定被称为是“助力环境保护公益诉讼，破冰公益诉讼难题”的催化剂。

2015年1月6日《最高人民法院关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》发布，第284至第291条专门规定了有关公益诉讼相关内容，该举措被认为是“环境公益诉讼的春天来了”。

（二）地方上有关环境公益诉讼典型案例

（1）黄浦江死猪事件。2013年3月初黄浦江水源保护区内出现死猪等污染物。上海市政府要求采取有效措施处置漂浮死猪，松江区通报上游区域进行查处，上海市农委对打捞出的死猪进行了无害化处理。截至3月底，累计打捞死猪一万多头。后查明这些死猪来自于黄浦江上游的浙江嘉兴，当地高密度的养猪环境让生猪的存活率逐渐下降，一些养殖户法制意识不强，加之监管和无害化处理能力不足，导致向河道随意抛弃死猪的情况仍有发生。

该起跨界水污染危机事件暴露了在环境公益诉讼中缺乏有效跨界水污染协商机制，导致跨省区污染问题久治不决。实际上，跨行政区域环境污染问题的原因归根结底是不同行政区域主体之间经济发展的利益冲突。在黄浦江死猪事件中，呈现出多个值得深思的问题。对于原被告主体资格认定问题，司法管辖区域问题，举证责任问题等，都是亟待解决。

（2）淮河污染事件。1994年7月淮河上游因突降暴雨而采取开闸泄洪方式，将积蓄于上游的一个冬春的水放下来。经之处河水泛浊，河面上泡沫密布，顿时鱼虾丧失。下游一些地方的居民饮用河水后出现恶心、腹泻、呕吐等症状。经取样检验证实，上游来水水质恶化，沿河各自来水厂被迫停止供水达54天之久，百万淮河民众饮水告急。

在该水流域污染事件中，淮河流经河南、安徽，由江苏入洪泽湖。改革开放以来，在三省经济发展中，特别是实行市场经济后，由于各自追求本流域辖区的经济利益，上中游数千家小造纸厂、小酿酒厂盲目发展，严重污染淮河水质，特别是二、三级支流大部分成为排污沟，常年发臭，不断恶化。淮河流域日趋严重的水污染导致农用灌水因水污染导致农用灌溉水因污染致使农作物减产死亡。下游许多城市的水厂因污染被关闭，使淮河下游10万人饮水困难，许多城市居民买高价矿泉水喝，工厂停工，农田污染。

生态环境问题日趋严峻，事实上，中国法院成功受理的环境公益诉讼案件整体呈下降趋势，立案受理难、证据搜集难、判决执行难成为环境公益诉讼面临的难题。

（三）案件折射出我国环境公益诉讼相关问题

（1）关于环境公益诉讼中原被告主体资格认定问题。对于原被告主体资格没有明确认定。《环境保护法》第58条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：①依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；②专门从事环境保护公益活动连续五年以上且無违法记录。另外，2015年1月7日施行的《最高人民法院审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第284条规定，环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第55条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：①有明确的被告；②有具体的诉讼请求；③有社会利益受到损害的初步证据；④属于人民法院管辖。以上得知，我国并没有对能够提起环境公益诉讼的原被告主体作严格的界定。公民、社会组织、人民政府、人民检察院等主体是否能够作为原告主体提起环境公益诉讼，以及哪些主体能够成为被告主体，人民政府是否可以成为被告主体都没有明确予以界定。这是环境公益诉讼关于原被告主体的欠缺之处。

（2）关于跨省区污染的环境公益诉讼的诉讼地点的确认问题模糊。环保公益诉讼极少会立案，立案之后极少胜诉。通常情况下，受理案件的人民法院会作出有利于本區域利益判决，而跨省区的法院判决必须需要被告一方所在辖区法院的配合执行，通常情况又是被告一方所在辖区法院发现对方法院的判决不利于自己所在辖区的企业的利益时往往拒绝执行。这种跨行政区界的环境污染问题，实质上是不同行政区域主体之间经济发展中利益关系的矛盾冲突所致。由于在现实生活中地方法院在经费、人民的任命等方面都依赖于地方政府，也导致了法院在审理案件中出现司法的地方保护主义倾向。因此，对于这种类型的环境公益诉讼，诉讼地点的确定起着关键性作用，就如前述的黄浦江死猪案件中，诉讼地点是侵权人所在地还是受害人所在地法院，这将直接影响案件判决的执行。

（3）在举证责任方面，还未真正建立环境公益方面的诉讼制度。实践中对环境公益诉讼的程序性规定着重参照相应的民事、刑事、行政诉讼法律规范。虽然我国现行诉讼法体系对于社会中大部分司法纠纷都能提供相依的法律解决依据，但当环境权益受到侵害时，却略显不足。通常情况下，在环境公益诉讼中，主张权利的原告方通常是平民，他们在经济等方面蒙受损失，另一方面，由于普通平民的身份所致，他们一般缺乏资金、经验和独立主张。而被告通常是具有庞大的财力大企业集团，他们财大气粗，具有经验和主张。这种主体双方失衡的特征存在于一般的环境公益诉讼中，还会干扰到审判机关的视线，如双方经济利益明显失衡会造成原告方取证和技术鉴定难的问题，而有些被告甚至会利用资金收买污染证据，致使诉讼维权取证难现象发生，诉讼双方在诉讼过程中受不到平等的待遇。因此，在环境公益诉讼举证责任方面，我国实行举证责任倒置，但这是否意味着所有的举证都落在了被告身上，原告是否应当提交证明其权益受到侵害的相关证据，还是在举证过程中，注重原被告双方的举证资源数量，这些都是值得思考的问题。

三、解决我国环境公益诉讼问题的途径

（1）明确环境公益诉讼的原被告主体资格。在我国《环境诉讼法》中，对原告主体中的社会组织作出了较为严格的限定，必须满足依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，以及专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录两项条件才可以依法提起环境公益诉讼，该规定对社会组织的限定过于严苛，因此加大社会组织在环境公益诉讼中的作用具有重要意义。与此同时，我国法律并未严格界定环境公益诉讼的被告主体资格，被告主体资格问题仍旧较为模糊。因此，笔者认为，为了更好的行使公益诉讼的权利应在制定相关法律条文时，适当拓宽原告的主体资格，只要与自身利益有利害关系便可提起环境公益诉讼，加强社会组织在环境公益诉讼中的主力军作用，赋予社会组织能够独立提起环境公益诉讼的权利，使得更多主体能够依法提起环境公益诉讼，解决立案难的相关问题。其次，被告的主体资格也应当在法律条文中明文确定，对于前述跨行政区域的案件中，政府在一定条件下页可以单独作为被告主体被提起诉讼，以维护被侵权主体权益。

（2）明确跨省区污染的环境公益诉讼的诉讼地点。建议建立跨省级行政区域的若干大区法院或者巡回法院，专门受理省级行政区之间的跨区冲突案例，以确保我国的法院的法院独立和司法权独立，根除司法层面上的省级地方保护主义。跨行政区域的环境公益诉讼涉及不同区域的利益问题，因此，案件的诉讼法院成为难题，在法院的设置上来看，司法辖区和层级与行政辖区和层级几乎完全合一，这样对于地方保护主义的形成和贯彻是非常有利的。因此，大区法院的建立就在一定程度上遏制了地方保护主义的形成与恶化。同时，也有利于案件判决后的执行。

（3）完善我国环境公益诉讼中的举证责任制度。环境公益诉讼案件中的原告，尤其是普通公民和个人，由于缺乏收集证据的技术方法，在取证方面困难重重。至于原告对违法侵权人在环境侵害过程中的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实更是很难或根本不可能完成举证。在环境公益诉讼中都采取举证责任倒置的证明方法是比较符合环境诉讼案件的实际情况的。因此，我国现行法律已实行举证责任倒置，从而让公众的立场更加接近监督者，而不是受害者，同时也在一定程度上对可能产生问题的企业产生威慑作用，能够更好的发挥法律的作用。这并不意味着全部举证责任均由被告来承担。笔者认为，法律应作出相关解释，部分较为基本的举证责任由原告来承担，例如前述的黄浦江死猪事件或者淮河水污染事件中，原告就应承担相关事实举证责任，通过图片形式等证明损害结果的发生以及污染的严重程度，通过这种方式，使得原被告主体更好地参与到环境公益诉讼中来。

四、结论

纵观世界发达国家相关经验，最终有效解决跨省区环境公益诉讼案件的途径还是要依靠立法保障和司法手段。对于以上论述，仍属于从整体角度对跨省区环境公益诉讼的完善提出相关途径，相信随着理论和实践的不断深化研究，环境公益诉讼制度在程序上的完善，从原被告主体资格认定、举证责任问题以及诉讼地点的明确等多个方面入手，对于我国的环境公益诉讼制度的发展会更为有利，环境公益诉讼也会更加健全。