大型体育场馆建设PPP融资的法律保障研究

张 坤

(南京体育学院，江苏南京 210033)

西方发达国家在大型体育场馆的建设、管理和运营方面通常会采取向社会融资的方式，其中PPP融资就是被广泛运用的一种融资模式。PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，直译为“公私合作伙伴关系”，在中国被译作“政府与社会资本合作”[1]。在我国，PPP融资在大型体育场馆上的运用，多源自举办大型体育赛事的需要。2005年南京举办第十届全运会时，就尝试运用包括PPP融资在内的多种融资模式来建设相关场馆，目的是减轻政府的财政压力，提高赛后体育场馆的利用率和收益率。即使有些场馆在赛后出现问题，也可大大减轻政府的压力。PPP融资运用于大型体育场馆建设的高潮，源于2001年的申奥成功。我国在申办2008年奥运会成功后，面临着需要建设众多大型体育场馆的局面。为了避免“蒙特利尔陷阱”，我国在大型体育场馆的建设方面，开始探索运用PPP等融资模式，例如国家体育场(鸟巢)就是运用PPP模式的典型案例[2]。在大型体育场馆运用PPP融资的案例中，社会资本权利保护力度不足、收益率没有保障等问题是社会资本进入大型体育场馆建设领域的主要障碍。因此，在建设体育强国、发展体育产业的当下，要激活社会资本参与大型体育场馆建设的热情和意愿，首先要解决的问题是要进行法制建设，给予社会资本以法律保障。

1 PPP融资对促进大型体育场馆建设的意义

1.1 有利于增加供给,降低风险

PPP融资最直观的经济效益就是增加资金供给，减轻政府的财政压力，化解政府的债务风险。PPP融资对缓解政府财政压力大有裨益，可以吸纳大量社会资本和专业技术人才投入到基础设施等建设领域，这对提高资金使用效率、优化项目产能、最大化项目效益都具有重要意义。长期以来，我国在大型体育场馆建设领域都是以政府财政拨款和银行贷款的形式给予支持的。首先，政府可以通过财政拨款的形式直接给予资金支持。其次，建设项目通过贷款来解决资金问题。由于有政府信用做担保，建设项目可以较为顺利地从银行借贷出建设所需资金。这种资金供给模式具有典型的计划经济色彩，是我国政府“集中力量做大事”的一种体现。这种资金供给模式主要服务于实施“举国体制”的竞技体育领域，尤以全运会、亚运会和奥运会的场馆建设为甚。运用政府财政拨款以及通过政府信用担保进行贷款来支持大型体育场馆建设的模式，在较长一段时间内产生了积极效应，大型赛事得以顺利举办，社会效益得以彰显。然而，这种政府主导的模式也带来了一系列消极作用，主要体现在以下几个方面：(1)增加了政府的财政压力；(2)场馆的后期运营、管理出现问题；(3)资源浪费、经济效益低下。随着我国市场经济改革的不断推进，国家经济实力得到了实质性的提升，人民群众的体育消费习惯也逐渐得以形成，这为体育产业的发展提供了有利的条件，政府在大型体育场馆建设上投入大量不能产生明确收益的财政资金已然不合时宜。做大做强体育产业需要金融的支持，大型体育场馆建设更是如此，如何盘活社会闲散资金、优化资金的配置显得尤为重要。PPP融资的基础是利益共享、风险共担，此模式能将政府与社会资金进行链接。政府借助社会资金进行大型体育场馆建设，可以大大减轻政府的财政压力，以便政府将财政划拨到更需要的领域。大型体育场馆建设通常都是由大型体育赛事驱动的，但在大型体育赛事后，如何运营、管理、开发、利用这些体育场馆，使其发挥应有的社会效应，创造出至少可以维持自身运营所需的资金，是困扰大型体育场馆投资方的主要问题。政府主导有违市场经济中公平竞争的基本原则，极易造成“寻租”现象[3]，导致资源浪费和腐败。政府缺乏必要的动力来进行市场开发和运营，政府也缺乏精通体育产业运营的人才基础。因此，政府主导大型体育场馆的建设和运营，很容易产生不理性的行政行为和市场行为。PPP融资投资方会对大型体育场馆的后期赢利能力作出预估，这种行为倾向会使大型体育场馆在选址、规划、功能、管理和运营等方面更多地贴合市场的需要，从而最大程度地降低投资的风险。

1.2 有利于促进政府职能的转变

PPP融资的引入和推广有助于我国政府职能的转变，改变政府在长期管理中普遍存在的越位、错位和缺位现象,促使政府逐步退出微观经济领域，转向宏观经济调节和市场监管，转变到为企业和市场的发展提供良好环境上来；促使政府从不该管的领域中退出来，通过培育市场组织，增强社会的自治能力。PPP融资的引入和推广可以强化政府承担公共服务的责任意识，由此推动政府职能由管理转向服务。PPP融资实质上就是政府将一些不该管或管不好的部分转移给社会，让社会资本参与治理的一种发展模式。转移并不是放任不管，政府仍通过一些方式参与其中，只是不再是主导者，而成为监督者和协调者。在体育领域，政府通过与社会资本合作的方式，进行大型体育场馆建设投资，实质上是在借助社会资本的力量加速提升体育产业发展的规模效应和速度效应。政府通过购买公共服务等方式进行回购，以便提高政府的体育公共服务水平。这种市场化的操作能够极大地提高效率。运用PPP融资进行大型体育场馆建设，有助于转变政府的职能，让政府有机会转型为监督者和协调者，促使政府提高服务意识和法治理念。PPP融资涉及一系列的经济协议和经济合同，政府与社会资本之间是平等的、互惠互利的，权力和权利的规定是清晰的、明确的，这种合同化的合作方式有利于避免政府出现越位、缺位和错位等现象。政府象征着公权。而社会资本象征着私权，在以往的政府管理中，公权与私权之间时常会出现对立和冲突。在多数情况下，当私权与公权产生冲突时，公权都会以强者的姿态出现，这有违我国依法治国的基本理念。PPP融资为转变我国政府的职能提供了良好的范本。政府与社会资本合作的PPP融资需要完善的法律基础，完善的法律基础可以起到激励和规范的双重作用，以便更好地维护社会资本和公众利益，从而促进政府职能和角色的转变[4]。

1.3 有利于打破行业垄断,激发经济活力

长期以来，我国政府在公共服务领域采取了行业垄断的方式，政府成为公共服务供给的唯一主体。政府对民间资本、民营企业进入公共服务领域采取了种种限制。公共服务领域的政府垄断造成了严重的后果，一是政府公共服务财政压力不断增加，二是政府公共服务供给效率不断下降。随着我国经济下行压力增大，政府财政尤其是地方政府财政紧张的状况越来越明显，一些地方政府的债务风险在不断增大。充分利用社会资本既是市场经济改革不断深化的要求，也是经济发展形势倒逼的无奈之举。社会资本特别是民营资本在行业垄断的影响下，发展空间被压缩，投资渠道被挤占，被迫放弃投资而转向投机，这种情况对经济健康可持续发展造成了诸多负面影响，引导社会资本的转型发展也是我国深化经济体制改革的应有之义。政府有改革的需要，社会资本有投资的需求，PPP融资可以有效链接政府和社会资本。通过鼓励社会资本积极参与公共服务领域的投资和管理，有利于形成公共服务的多渠道投入机制，有利于破解长期以来形成的行业垄断和行政壁垒，激发经济活力,形成新的经济增长点。社会资本“为了获得利润及符合政府监管要求，必然会积极使用和引进先进有效的管理方法与技术，提高基础设施和公共事业项目的服务质量”[5]。

2 大型体育场馆PPP融资遇到的主要困难

2.1 政策环境不稳定

PPP融资在我国早已有之，最早可追溯到1906年6月开工的新宁铁路。现代意义上的PPP融资出现在改革开放后，具有标志性意义的PPP融资是1985年开始兴建的深圳沙角B电厂[1]。PPP融资在我国的发展历程可以简要归纳为探索、试点、推广、调整和规制五个阶段，直至2014年中国官方才首次使用了PPP概念。财政部在《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中明确提出，要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。PPP融资从理论上讲具有合理性和优越性，但在不同形势下依然需要差别化对待。我国对PPP融资的不稳定态度造成了PPP融资的法律环境不稳定，让市场产生了迟疑，让社会资本产生了犹豫，对PPP融资在我国的发展产生了极大影响。大型体育场馆建设的PPP融资受此影响，也出现了推行的困境，例如南京奥体中心最初计划运用PPP融资，但由于社会资本对预期收益不乐观，介入意愿不强，最终转为政府投资建设。

2.2 立法滞后

我国引入PPP融资以来，一直以政府政策性文件为主要的制度构建方式，政策性文件多偏向于对PPP融资操作规范的规定以及对应用过程中的问题解决。与此同时，我国在PPP融资的立法方面呈现出立法不统一、政出多门的现象。在2014年之前，有关PPP融资的立法主要由国家计委和建设部主导。2014年财政部《关于2014年中央和地方预算草案的报告》首次明确PPP融资概念后，财政部、发改委两部门开始主导PPP融资的推进工作，相关的政策、规范相继出台。据不完全统计，截至2017年3月，以中共中央、国务院为主导出台的政策近10件，以财政部门为主导出台的政策超过50件，这些政策的模式差异性很大，导向性也存在不统一甚至是矛盾的问题。除了上述部门外，住建部、国土部、交通部、卫计委、农业部、林业部、水利部等部门也陆续出台了PPP融资政策，由此形成了庞大繁复的政策体系。这些政策体系为我国PPP融资立法工作提供了基础，但也带来了混乱。不同部门的政策在适用领域、运作方式、实施机构、方案制定、审批流程、采购方式、合同签订以及后继监管等方面存在诸多差异，缺少协调机制，常常让社会资本无所适从。我国的PPP融资缺少统一的立法，大型体育场馆的PPP融资也受制于这种立法困境，在运行过程中举步维艰。

2.3 法制保障孱弱

我国现行的有关PPP融资的政策法规基本都从政府的角度出发，对社会资本的权利保护相对孱弱。例如在发改部门出台的《特许经营办法》和财政部出台的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》中都未突出对社会资本的保护，在出现争议时《特许经营办法》的规定是“协商解决”。从实践上看，在民间组织与政府组织出现的纠纷中，民间组织通常都处于绝对的劣势，协商解决的争议处理方式对保护社会资本的效力值得怀疑。在《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》中，当出现争议时可以依法提起民事诉讼或仲裁。但在实践中，PPP融资协议合同一般都是兼具行政合同和民事合同的双重属性，最高人民法院一般都将此类协议合同纠纷纳入行政诉讼的范围，这种典型相悖的争议处理方式使社会资本在参与PPP融资项目时顾虑重重。

3 提高大型体育场馆PPP融资法律保障的基本途径

3.1 稳定政策环境

经过多年的发展，我国的市场经济体制在不断完善，PPP融资作为一种运用广泛的经济发展方案，具有典型的市场化特征。PPP融资的良好运行需要稳定的政策环境，当前，随着供给侧改革、新型城镇化建设和“一带一路”的推行，PPP融资已被提高到国家战略的高度，为PPP融资的健康发展提供了良好的社会环境和稳定的政策预期[6]。

3.2 加快立法工作

随着PPP融资的深入开展，相关政策法规推陈出新、层出不穷。可以预见的是，未来推出的政策法规会越来越多，对PPP融资项目中争议处理的关注度也会越来越大。为避免在政策落实上出现偏差，应尽早进行PPP融资的立法工作，以便有法可依、依法治理。在立法工作进行的同时，需要出台相应配套政策。PPP融资涉及项目建设、项目管理、项目运营和项目维护等多领域，由于不同PPP融资项目的融资模式和回报方式不同，其会计核算、资产管理、税收政策等都亟待配套。只有依照明确的政策法规，政府和社会资本才能全面衡量PPP融资项目的运营情况，社会资本才能切实发挥其运营管理水平，最终保障项目的顺利实施。事实上，我国正积极筹备PPP融资统一立法工作，也相继出台了一些有望成为基本法的政策，如2015年出台的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》和2016年出台的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》。这些政策为规范PPP融资的运作提供了制度体系，有望成为制定PPP融资基本法的依据。

3.3 加强对社会资本的法律保障

PPP融资有利于增加资金供给,降低政府风险,转变政府职能，是打造新的经济增长点的重要改革举措。但由于受长期计划经济思维的影响，政府组织常将PPP融资视作招商引资、解决地方政府财政困难的一种替代方案，重引进而轻管理，对项目的运营、监管、成本核算和利润划分等比较忽视，对社会资本合法权益的获取不够重视，造成PPP融资项目运行不畅，最终造成社会资本的利益受损，同时也造成了政府公信力的降低。PPP融资立法要突出对社会资本的权利保护，通过法律的确定性来增强社会资本对PPP融资项目的信赖，从而激发社会资本的参与热情。鉴于PPP协议合同具有行政合同与民事合同的双重属性，在社会资本与政府组织产生争议时，要设立一个多元的协议纠纷解决方案。例如在2009年8月，北京市政府收回了鸟巢的经营权[7]。实际上，中信放弃经营权的行为是预期收益难以完成投资回报的一种市场选择，虽然有违约的事实，但这种基于一定条件而设计的退出机制对社会资本的权利产生了保护作用。大型体育场馆不仅有经营获取利润的经济功能，还有提供公共服务的社会功能。运用PPP融资进行大型体育场馆项目建设时，政府组织充分保障社会资本的权利方能提高社会资本的参与度。要通过丰富赢利模式和渠道[8]，综合运用财政补贴、税收减免、优惠政策以及退出机制等方式来切实保护社会资本的权利。

4 结语

PPP融资不仅有利于缓解政府的财政压力，还有利于转变政府的职能,盘活经济发展的活力，是我国转变经济发展方式的重要依仗。大型体育场馆建设往往存在资金缺乏、运营困难、管理落后等典型问题，极易落入“蒙特利尔陷阱”。运用PPP融资被证明可以有效规避上述状况，但孱弱的法制保障对社会资本进入大型体育场馆建设领域产生了阻滞作用。为了更好地发挥PPP融资在我国大型体育场馆建设中的作用，首先需要稳定PPP融资的政策环境，其次要加快PPP融资的立法工作，最后要加大对社会资本的权利保护，为PPP融资提供法制保障。

[参考文献]

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[3]陆安,李勇勤.法律视角下的体育产业基础设施PPP融资[J].体育成人教育学刊,2016(2):27-30.

[4]冯欣欣,邹英,荆俊昌.西方国家大型体育场馆民营化改革研究[J].沈阳体育学院学报,2009(4):35-38.

[5]刘辉.我国体育产业发展股权众筹金融的法制化路径——资本形成与风险治理的双重视角[J].武汉体育学院学报,2016(7):33-38.

[6]中国投资咨询网.PPP模式逐渐上升为国家意志井喷时代的PPP政策简析[EB/OL].(2016-07-01)[2017-09-23]. http://www.ocn.com.cn/chanjing/201607/myjax01120620.shtml.

[7]郑志强,陶长琪,冷毅.大型体育设施供给PPP模式的合作博弈分析[J].体育科学,2011(5):27-32.

[8]丁云霞,张林.国外和我国台湾地区公共体育设施运用PPP模式的实践及其启示[J].山东体育学院学报,2017(2):38-41.