风宪耳目：明代腐败治理的监察机制

2018-03-28李庆勇

长江师范学院学报 2018年2期

李庆勇

（济宁学院社会科学部，山东济宁 273155）

一、引言

腐败是中国历史上始终存在的一种现象，为历代之大弊，各个时期屡加禁止，但禁之不绝，甚至越禁越腐，成为难去的一个社会毒瘤。

明代仍然是中国历史上腐败十分严重的一个时期，如影随形，相伴而终，影响明王朝的兴衰，直至推动它的灭亡。明代的腐败深入到社会的各个领域、不同阶层，给国家、社会带来了严重危害，成为一大弊政。为了消除腐败，治理弊政，明代统治者曾经采取一系列措施进行腐败治理，试图遏制腐败现象的发生，故明代也是中国历史上治理腐败力度较大的一个时期。

风宪之设是明代治理腐败的一项重要措施。风宪，即监察；风宪之设，即设立监察部门，加强对官吏的监督，派出监察官员，纠举官吏的不法行为，发现贪官污吏，纠治其罪。洪武七年五月，明太祖说：“风宪之设，在整肃纪纲，澄清吏治，非专刑名。”[1]714洪武十年，明太祖又说：“朕以天下之大，民之奸宄者多。牧民官不能悉知其贤否，故设风宪官为朕耳目。激浊扬清，绳愆纠缪，此其职也。国家法律必务精详，奸民犯法，吾所甚恶，当亟除之，不可贷也。有司以抚治吾民为职，享民之奉而不思恤民，惟以贪饕掊克为务，此民之蠹也。宜纠治其罪，毋姑息纵其为害。”[1]711－712可见，风宪官作为皇帝的耳目，是为其纠治害民之官，其中就包括纠治贪官污吏，并以此达到整肃纪纲、澄清吏治的目的。

明代的风宪衙门，在中央有都察院和六科，在地方有十三道监察御史、提刑按察使司、总督、巡抚。十三道监察御史监察地方，又监察中央，总督、巡抚则由中央派出。这样，从中央到地方，形成一个丝丝相扣的监察体系。

二、都察院

都察院是明代最高的监察机构，在政府机构中处于重要位置，尤为明太祖重视。他说：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”[2]1771

早在明朝建国前，监察机构就已经建立，当时叫做御史台，“吴元年置御史台，设左、右御史大夫，从一品”[2]1771。洪武中期，罢御史台，设立都察院，其品秩起初较低，之后大幅提升，“十五年更置都察院，设监察都御史八人，秩正七品……十六年升都察院为正三品，设左、右都御史各一人，正三品……十七年升都御史正二品”[2]1772。兹后此制基本沿袭不变。

都察院设立左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史等官，“左、右都御史，正二品，左、右副都御史，正三品，左、右佥都御史，正四品。”[2]1767都御史职责范围比较广泛，主要是察举百官，纠劾不法，其中“整饬猥茸贪冒坏官纪者”便是对贪官污吏的治理。《明史》记载：“都御史，职专纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾。”[2]1768

都察院在地方设置各道监察御史。初设12道，品秩很低。洪武十五年，“分监察御史为浙江、河南、山东、北平、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川十二道，各道置御史，或五人或三、四人，秩正九品”[2]1772。十七年，“十二道监察御史正七品”[2]1772。永乐十九年，“罢北京道，增设贵州、云南、交趾三道”[2]1772。宣德十年，“罢交趾道，始定为十三道”[2]1772。此后成为定制，人数也较固定，“十三道监察御史一百十人，正七品，浙江、江西、河南、山东各十人，福建、广东、广西、四川、贵州各七人，陕西、湖广、山西各八人，云南十一人”[2]1767。

13道监察御史同都御史一样，肩负着肃贪惩腐的任务，“十三道监察御史，主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”[2]1768。在内，“两京刷卷，巡视京营，监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓”[2]1768，在外则巡按、清军、巡盐、茶马、巡漕、巡关，其中又以巡按为重，巡按代表皇帝巡视地方，对地方官吏有很强的震慑效果，“巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”[2]1768。

御史形同皇帝耳目，固有“御史耳目之官”[3]895的说法，虽为皇权、皇帝服务，但因其直接对皇帝负责，所以能够避开一些干扰，直接查处贪官污吏。

御史敢于直面腐败现实，勇于揭露腐败给国家、社会造成的危害，如万历十一年，左副都御史丘橓指出吏治转污的现状：“士风渐靡，吏治转污，远近萧条，日甚一日。此非世运适然，由风纪不振故也。”[2]5934泰昌元年十一月，湖广道御史方震孺指出腐败导致百姓贫困：“百姓之日穷也，以天下贪吏多而惩贪之法弛也。”[4]146

御史作为言官，对腐败行为的揭露，在一定程度上也给腐败官吏以震慑，御史敢于弹劾贪官污吏，是对腐败行为的猛烈抗击。如嘉靖时期，严嵩当政，腐败猖獗，嘉靖四十一年五月御史邹应龙就劾奏严嵩父子不法：“今天下水旱频仍，南北多警，民穷财尽，莫可措手者，正由世蕃父子贪婪无度，掊克日棘。政以贿成，官以贿授，凡四方大小吏，莫不竭民脂膏、剥民皮骨。外则欲应彼无厌之求，内则欲偿已买官之费，如此则民安得不贫？国安得不竭？天人灾警安得不迭至也？”[5]8388

御史对皇帝进行规劝，也避免了堕政的发生。针对腐败问题提出的建议，对于治理腐败也起到积极作用。万历时期，御史杨守随针对办事及寄名吏纳银免考而滋生的买官卖官现象，请求严以考试，杜绝吏贪，得到宪宗的肯定。《典故纪闻》记载：“御史杨守随言：‘爵赏不可以无律，名器不可以假人。顷因山东灾伤，许办事及寄名吏纳银免考，悉依资格选用。幸门一开，越次授职，荡无纪极，争相黩货以规骤进，其于害政莫此为甚。’宪宗批答曰：‘朕患吏道不清，严考试以为进退。今若募胥吏入赀赈饥，免考登仕，是教吏贪也。御史言是，其亟罢此例。’按奸吏舞文以贪贿，挟贿以买官，倚官以剥民。故每遇开例，吏之加纳者半，吏治不清，民生不遂，多由于此。宪宗此旨，百世所当遵也。”[6]266

御史的设立，对于惩贪起到了一定的效果。明代前中期，御史能够忠于职守，如仁宗时，“遣御史汤滢等十四人分巡天，考察官吏”[1]583。宣德时，“御史王来出按苏、松、常、镇四府，命偕巡抚周忱考察官吏”[1]583。而且御史大多清廉，惩贪时不遗余力，查处了一批贪赃枉法者，如正统时，“御史韩雍巡按江西，黜贪墨吏五十七人”[1]584。天顺时，“御史李纲历按南畿、浙江，劾去浙江赃吏至百余人，时目为铁御史”[1]584。

御史不但惩处贪墨，而且举荐清廉官吏，起到惩腐扬清的作用。如宣德五年五月，监察御史金濂就建议对廉洁官吏进行奖赏，他上奏说：“近年贪浊者多，廉洁者少，乞令按察司、巡按御史询察其实，果有廉能者，具奏，亦加劳赉。”[3]1553

都察院在官吏考核中，将不合格官吏斥退，其中就包括贪墨之徒，这是对害群之马的清理，有利于官吏队伍的廉洁。如景泰时期，都察院联合吏部奏请罢黜官吏，《明史》记载：“景泰二年，吏部、都察院考察当黜退者七百三十余人。帝虑其未当，仍集诸大臣更考，存留者三之一。”[2]1723

三、六科

六科是独立于都察院之外的又一个中央监察机构，它的监察对象主要是六部，是对六部是否违法、违规、违制进行的监督，其中也包括贪冒行为。

六科设立于明初，先设给事中，后分六科，“明初，统设给事中，正五品，后数更其秩。洪武六年设给事中十二人，秩正七品，始分为六科”[2]1806。六科设有都给事中、左右给事中、给事中等官，“吏、户、礼、兵、刑、工六科，各都给事中一人，正七品，左、右给事中各一人，从七品。给事中，吏科四人，户科八人，礼科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，并从七品”[2]1805。

六科负有监察之责，“六科，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之，有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误”[2]1805。对于官吏的违法行为，需要奏闻，“主德阙违，朝政失得，百官贤佞，各科或单疏专达，或公疏联署奏闻”[2]1806。

六科是针对六部进行的专门监察，主要是监察六部的行政行为，同时也涉及到六部官吏的贪污及不称职情况，例如，“（吏科）内外官考察自陈后，则与各科具奏，拾遗纠其不职者……（户科）内外有陈乞田土、隐占侵夺者，纠之……（礼科）凡大臣曾经纠劾削夺、有玷士论者纪录之，以核赠谥之典”[2]1806。六科纠举官吏的不法行为，其中就包括查处腐败的官吏，其纠腐职能相对于都察院并不明显，但绳贪之责却也不能忽视。

六科亦敢于揭露腐败现象，如崇祯元年七月，户科给事中韩一良上言指出卖官鬻爵的普遍：“臣所闻见，一督抚也，非五六千金不得，道府之美缺，非两三千金不得，以至州县并佐贰之求缺，各有定价，举监及吏承之优选，俱以贿成，而吏部之始进可知也。至科道亦半以此得之，馆选亦然。臣之风闻如此。”[7]5448

六科对于腐败官吏的弹劾也是不遗余力的，如嘉靖二十三年八月，针对科举考试中存在的收受贿赂的现象，“刑科给事中王交、王尧日论劾少詹事江汝璧、修撰沈坤、编修彭凤、欧阳焕、署员外郎高节朋私通贿，大坏制科”[5]5567。

四、提刑按察使司

提刑按察使司是掌管一省司法的机构，与布政使司、都指挥使司合称地方三司。

提刑按察使司亦在明朝建国前就已经建立，“明初，置提刑按察司。吴元年置各道按察司，设按察使”[2]1801。提刑按察使司还在府州县设立分司，以此形成一个自上而下的系统。洪武十五年九月，“特置天下府州县提刑按察分司，以儒士王存中等五百三十一人为试佥事，人按治二县，期以周岁迁官”[8]2332。

提刑按察使司，主要设立按察使、佥事等官，“按察使一人，正三品，副使，正四品，佥事无定员，正五品”[2]1840。提刑按察使司掌管一省刑名之事，虽是司法机构，但平狱雪冤之外，亦有发现、查处、惩治官邪的职责，担负着澄清吏治的任务，“纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治”[2]1840。

按察使对于地方吏治的治理，能够去除一部分地方贪官污吏，有利于地方吏治的改善。如成化时期，“陈选为河南按察使，决遣轻系数百人，重囚多所平反，囹圄空虚。治尚简易，独于赃吏无所假”[1]713。弘治时期，杨继宗先后为湖广按察使、浙江按察使，对于贪腐是嫉恶如仇，查处了官吏中饱私囊的行为，“杨继宗迁湖广按察使，既至，命汲水百斛洗涤厅事而后视事，曰吾以除秽也。为浙江按察使时，仓官十余人坐缺粮系狱，至鬻子女以偿。继宗欲宽之而无由。一日，送月俸至，命量之，则溢原数。较他司，亦然。因悟仓吏缺粮之由，将具实以闻。众惧，请于继宗，愿捐俸贷偿。由是十人者获释”[1]713。

五、巡抚和总督

明代还在地方设立巡抚和总督，以监督地方政事，监察地方官吏。

巡抚之名，出现在洪武时期，“起于懿文太子巡抚陕西”[2]1768。巡抚之设，开始于洪熙时期，“洪熙元年八月癸未，大理卿胡概、参政叶春巡抚南畿、浙江，设巡抚自此始”[2]116。总督出现比巡抚晚，是在正统时期，“正统六年正月，征麓川，以兵部尚书王骥总督军务，此设总督之始”[1]596。

督抚一般由中央官员兼任，多为六部长官或都察院御史。“永乐十九年遣尚书蹇义等二十六人巡行天下，安抚军民。”[2]1768蹇义就以尚书的身份任巡抚，正统六年王骥也是以尚书的身份任总督。“隆庆三年，海瑞以佥都御史巡抚应天十府。”[1]595海瑞则是以都察院佥都御史任巡抚。以中央官员充任督抚，在督抚地位还不是很高的明代，有利于督抚对地方的监察，查办有势力的官吏。

督抚之设，也有利于惩办地方的贪官污吏，《廿二史札记》记载：“遣大臣分往各直省，考察官吏，严其黜陟。”[9]759《明史》亦说：“击贪浊，安善民，惟巡抚得以便宜从事。”[2]4352海瑞巡抚应天，“属吏惮其威，墨者多自免去”[1]595。可见督抚在地方除行政事务外，也注重官吏整治，罢免贪墨，这对地方吏治的改善起到一定作用。

明代的监察机构承担着整肃吏治的责任，要保证他们发挥作用，不徇私舞弊，首先要风宪官吏自身清廉，公正无私，因此明代规定有亲属为官者不得担任风宪官。《涌幢小品》记载：“大臣子弟为科道者，例应回避，得改翰林。”[10]212《玉堂丛语》记载：“父任京堂而子为科道者，例得回避改他官。”[11]208《万历野获编》亦记载：“父兄现任在京三品大臣，其子弟为科道言事官者，俱改任别衙门，照例循资外补。”[12]505风宪官回避可有效避免徇私舞弊、徇情枉法现象的发生，纠察腐败时也可以无所顾忌，相对公正。

在实际执行过程中，风宪官多能回避，改任其他官职。“嘉靖九年，御史胡效才以父琏任都御史，奏当回避，上曰：‘近年科道改翰职，此阴厚私弊，效才准于在京别衙门相应职事改授。’以后俱照此例行，凡回避者，不得改翰职矣。”[11]208“嘉靖初，给事中席春，以避兄礼部尚书席书，得改检讨……今上初元，礼部尚书陆树声从田间起，其弟树德为礼科都给事，当避，改升为尚宝卿。”[12]505

风宪官吏受财，加重处罚。《大明律》规定：“凡风宪官吏受财，及于所按治去处求索借贷人财物，若买卖多取价利及受馈送之类，各加其余官吏罪二等。”[13]189风宪官吏肩负监察重任，若其犯贪更不利于纠奸惩贪，治贪者自贪，属于明知故犯，故加以严惩。

为防止风宪官吏违法犯罪，明代还允许风宪官吏互相纠举，不得包庇纵容，也不得诬告。《明会典》记载：“凡都察院、按察司，堂上官及首领官，各道监察御史典吏，但与不公不法，及旷职费事，贪淫暴横者，许相互纠举，毋得徇私容蔽。其纠举并要明具实迹，奏请按问明白，核实区处。其有挟私妄奏者，抵罪。”[14]1045

风宪耳目，机构庞大，各成系统，又互相联系，从而在全国范围内形成了一个复杂的监督网络，这个网络在政治相对清明的时期，风宪官尽职监察，惩办了一些贪官污吏，有利于吏治的改善，并在一定程度上遏制了腐败的猖獗与蔓延。《明史》说：“一时守令畏法，洁己爱民，以当上指，吏治焕然丕变矣。下逮仁、宣，抚循休息，民人安乐，吏治澄清者百余年。英、武之际，内外多故，而民心无土崩瓦解之虞者，亦由吏鲜贪残，故祸乱易弭也。”[2]7185此说虽有夸大之词，但也反映了吏治的改善，这种改善就有风宪官吏的功劳，风宪耳目在一定时期、一定范围内起到惩治腐败、净化官场环境的作用。

风宪耳目，虽对吏治有所改善，但鉴于时代的局限性，它不可能从根本上治理腐败，也不可能完全杜绝腐败。

参考文献：

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