关于成品油价格补贴资金管理使用的思考——以城市公交、出租车、农村客运等行业为例

●刘合定

关于成品油价格补贴资金管理使用的思考
——以城市公交、出租车、农村客运等行业为例

●刘合定

基于我国市场经济体制的完善和经济水平的提升，成品油市场逐步实现由市场决定价格。考虑到油价上涨引起部分行业成本上涨过快，但短期内无法通过上下游的价格传递实现成本分担，国家开始探索对种粮农民、部分困难群体和公益性行业等实施补贴，其中公益性行业涉及城市公交、农村道路客运、出租车、渔业、林业等领域。本文以城市公交、出租车、农村客运等行业为例，详细阐述了油价补贴政策的设立背景和改革历程，分析了改革前后的政策变化，针对油价补贴资金政策规定不规范、资金下达不及时等问题，笔者建议从提高政策法制化水平、规范补贴资金管理、进一步调整出租车补贴政策等方面予以解决，以真正发挥油价补贴政策惠民、公平、高效的作用。

油价补贴 城市公交 出租车

一、成品油价格补贴资金概况

（一）成品油价格补贴资金的概念和设立背景

1、成品油价格补贴资金（以下简称“补贴资金”）的概念。补贴资金，是指基于成品油价格和交通税费改革，为了弥补因成品油价格调整而增加的运营成本，由中央财政通过预算安排，用于补助城市公交、农村客运、出租汽车等公益性行业的专项资金。

2、补贴资金的设立背景。2006年，中央印发了《对部分弱势群体和公益性行业因石油价格形成机制改革增加支出实行财政补贴的意见》①。2008年12月，国务院印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号），要求“完善对种粮农民、部分困难群体和公益性行业补贴的机制……城市公交、农村道路客运（含岛际和农村水路客运），由中央财政通过专项转移支付的方式给予补贴。”

为落实国发〔2008〕37号规定，2009年1月，财政部等七部委联合印发了《关于成品油价格和税费改革后进一步完善种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》（财建〔2009〕1号），确定完善油价补贴机制，具体以2006年油价 （汽油 4400元/吨、柴油3870元/吨）为基础，上涨部分给予财政补贴。

2009年12月，财政部会同交通部印发了《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建〔2009〕1008号），明确了补助资金的概念、补助对象、补助标准等内容，要求“补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者，不得挪作他用”。

（二）油价补贴政策调整情况

油价补贴政策的实施，有效促进了城市公交等相关行业的稳定发展，但也实际形成了鼓励购买和使用燃油车，与国家节能减排及大气污染防治的要求不相符，所以迫切需要对政策进行调整，以真正发挥价格机制作用。从2015年开始，中央先后印发了《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》（财建〔2015〕159 号）和《关于调整农村客运、出租车、远洋渔业、林业等行业油价补贴政策的通知》（财建〔2016〕133 号）。 与改革前的政策相比，调整后的政策主要有以下变化：

1、分配机制产生变化。一是不再与用油量挂钩。政策调整前，由“国家根据油价上涨幅度、用油量测算到各省的补贴资金”。改革后，城市公交方面财建〔2015〕159号规定 “费改税补助以2013年作基数不做调整，涨价补助以2013年作基数逐年递减且与新能源公交车推广数量挂钩”，出租车方面财建〔2016〕133号则要求 “实现相关支出与用油量和油价脱钩”。二是由按比例拨付到总量控制。政策调整前，财建〔2009〕1号明确以2006年油价为基数，依照油价上涨幅度按比例②给予补助，对总额没有限制。改革后补贴资金实行总量控制，具体为：城市公交以2013年实际执行数为基数，农村客运和出租车则以2014年实际执行数为基数。

2、政策内容产生变化。一是补贴对象更加广泛。改革前的补助对象仅包括城市公交、农村客运、出租车等实际用油者，不包括其他群体和项目。改革后补助对象增加了新能源公交车，且地方可以统筹使用补贴资金，支持发展公共交通的其他项目。二是补贴资金构成有变化。改革后将资金分为费改税补助和涨价补助，其中费改税补助固定不变，涨价补助逐年递减；且补贴资金不再包括工作经费，只能用于行业维护和发展。三是充分赋予地方自主权。财建〔2015〕159号明确“调整后的城市公交补贴资金由地方统筹用于城市公交车的补助”；财建〔2016〕133号明确“涨价补助递减部分由地方统筹用于支持公共交通发展”。

3、资金下达方式发生变化。调整后政策总体上采取“当年预拨、次年清算的模式”，具体是：城市公交方面，费改税补助和80%涨价补助当年4月底前进行预拨，剩余20%的涨价补助在次年进行清算；新能源公交车方面，存量部分在当年4月底前进行预拨，增量部分（即当年新投入运营的公交车）在次年4月底前进行清算。农村客运、出租车则“转为一般性转移支付”，以固定数额补助的形式下达地方，一般情况下可以实现当年下达甚至提前一年下达。

二、油价补贴政策在河南省的实施情况

（一）补贴资金总体规模

2012-2015年，中央共下达河南省城市公交等行业补贴资金69.93亿元，其中城市公交28.07亿元③、农村客运20.95亿元、出租车20.91亿元，从占比来看，三类行业基本上是“三分天下”的局面，这符合政策制定的初衷，也为河南城市公交等行业的健康稳定发展发挥了重要作用。根据政策规定，预计2016-2019年中央将继续安排河南省补贴资金83.48亿元，支持河南省推动城市公交、农村客运和出租车等领域的节能减排和新能源汽车推广。

（二）补贴政策调整情况

1、改革前（2015年以前）。根据中央文件精神，河南省制订了 《河南省城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（豫财建〔2010〕35号），明确规定以“车辆年度内合法营运消耗的成品油数量”为补助依据，将运营车辆折合为标台（出租车按自然台数）核定补助金额，其中城市公交和出租车设定调整系数，具体为：省辖市城区和县（市）的城市公交按2∶1测算，出租汽车按1.7∶1测算。

2、改革后（2015年至今）。河南省于2016年5月制订了 《河南省城市公交车成品油价格补助和节能与新能源公交车运营补助专项资金管理办法》（豫财建〔2016〕46号），明确将地方统筹使用的20%涨价补助用于新能源汽车推广合格市县和安装车载卫星定位系统并实时上传数据的车辆；同时，对省辖市城区和县市实行同等待遇，且在文件中公布标台的计算方法，进一步提高了政策的透明性。

农村客运、出租车和水路客运方面，目前正在起草的《河南省农村客运、出租车、岛际和农村水路客运成品油价格补助资金管理办法 （征求意见稿）》将补贴资金分为经营性补贴和奖补资金，其中奖补资金为涨价补助逐年减少部分，拟由省级用于对农村客运车辆给予安全运营服务奖励、综合考核奖励、行业发展项目及渡口渡船设施更新维护等。

三、油价补贴资金管理使用中存在的问题及原因分析

总体上看，补贴资金对于促进城市公交、农村客运、出租车等行业的健康发展，以及保障公众出行等方面都发挥了重要作用。然而，补贴资金在管理使用中也存在政策规定不规范、资金下达和清算时间严重滞后等问题。

（一）油补政策规定不规范

1、政策效力期间不规范。一是违反了“法不溯及以往，除非有利于相对人”的原理。立法时间滞后于规范的事实发生时间。财建〔2015〕159号印发时间为2015年5月14日，但规定“本通知自2015年1月1日起实施”；财建〔2016〕133号印发时间为2016年4月19日，但正文中明确规范2015-2019年的农村客运和出租车油价补贴资金。二是违反了信赖利益原则，国家政策应当具有稳定性，行政相对人在此基础上可以规划自身的行为，调整后的政策不再随油价变化而浮动，而是采取固定总额的方式，客观上损害了行政相对人的预期利益。

2、补助对象和范围不科学。财建〔2015〕159号明确“统筹考虑城市用油、用气、新能源等公交车一定期限内购置及运营成本”“及时研究制订用气公交车支持政策”“补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者和新能源公交车的运营”，且将“节能与新能源公交车运营”细化为：纯电动、插电式混合动力、燃料电池、超级电容、非插电式混合动力等公交车，实质上将以天然气为动力的公交车排除出补贴范围。实践中，因政策规定不明确，导致了天然气公交车无法享受油价补贴的问题，这不符合优先发展城市公交以及鼓励绿色出行、低碳生活的理念。

3、补助标准不科学。城市公交车以2013年执行数为基数，且涨价补助采取比例递减模式；农村客运以2014年为基数，涨价补助递减部分由地方统筹；在基数的时间选择和递减资金的使用上采取不同的模式，缺乏充分的依据。实践中，由于“黄标车”被淘汰，以及天然气公交车被排除在外的影响，改革后申领补贴的公交车数量大幅下滑，导致单车补贴水平飙升，如河南省2016年单车补贴约为4.78万元，较2013年提高0.8万元。与此同时，农村客运车辆总数保持稳定增长，但资金规模较小，且涨价补助递减资金由地方统筹，导致单车补贴降幅较大，如河南省2016年单车补贴约为2.2万元，较2014年减少1.9万元；城市公交与农村客运补贴标准的巨大差异诱发了行业间的攀比和冲突④。

（二）对出租车给予补贴存在诸多弊端

1、政策执行效果较差。一是出租车行业服务效果不佳。补贴政策的实施并未解决城市居民出行难的问题，搭车难、拒载、甩客、强制拼车等现象仍普遍存在，尤其是雨雪天气、上下班高峰以及机场、车站、郊区等特定时间和区域。二是诱发了社会不稳定因素。大部分城市由3-5家出租车公司瓜分市场，个别县城甚至由一家公司经营，极易在地方市场形成垄断协议，诸如补贴资金减少等因素会成为行业罢市、上访的导火索。三是未将网络约车纳入补贴范围。财建〔2016〕133号未就出租车补贴是否包含网约车进行明确，致使不少地方具体实施中对网约车采取“避而不谈”的方式，实际发放补贴中仅限定为传统巡游出租车，不符合财政补贴的公平和非排他性原则。

2、补贴性质由“临时”变为永久缺乏依据。财建〔2016〕133号明确，“将出租车行业油价补贴转为一般性转移支付”“出租车油价补贴中费改税补助作为基数保留，涨价补助以2014年为基数，逐年调整”。该表述不仅是将原来的“专项转移支付”改为“一般转移支付”的问题，更是其将出租车油补长期化的标志⑤，这实际上是对其立法依据的背离。毕竟，出租车油补机制是依据国发〔2008〕37号建立的，在该文件没有修订或废止之前，具体实施意见只能进行细化和解释，而不能进行修改。

3、不符合财政补贴的基本原则。按照经济学原理，只有市场失灵即价格机制无法或不能有效发挥作用时，政府才应该介入到市场经济运行中，财政补贴即属于政府介入的一种方式。出租车作为一种竞争较为充分的行业，其收费已涵盖了投入成本和平均利润；实践中，众多公民愿意从事出租行业也说明了“有利可图”，再对其进行补贴属于政府资源的浪费。另外，从环保和效率的角度考量，出租车也不利于解决城市拥堵和节约能源。

（三）补贴资金管理使用不规范

1、资金下达清算时间严重滞后。据统计，2012-2016年中央补贴资金下达时间至少滞后30日。以2013年度为例，中央于2014年10月17日下达清算资金，滞后6个月；再如2015年，中央于2016年12月1日下达清算资金，滞后7个月。实践中，省级收到中央资金后，还需通过数据统计、资金测算分配等环节，到市县依然如此，这就造成了油价补贴发放到企业和个人时，时间严重滞后，这既影响了油价补贴政策的效果，也容易引发区域性的群体事件⑥。

2、虚报冒领情况比较严重。一是虚构行车里程（运营天数）。H省专项审计发现，实践中存在多报运营天数（里程）、以已经报废或转移的车辆等方式冒领油价补贴的问题，如X市公交公司某车辆2015年虚报运营天数341天，套取2.9万元；S市公交公司1188台车辆运营天数采用估算数，套取435.5万元。二是虚构运营主体。财政部专员办检查中发现，“部分市县将主要在城际、城乡范围运营的车辆纳入新能源公交车运营补助范围，扩大范围申请运营补助”，如H县部分农村班线使用的纯电动汽车，每车每年申领新能源公交运营补贴6万元。

3、结余资金管理不规范。省级收到中央资金后，根据全省车辆总数（或折合标台数），来测算每辆车的补贴额。从理论上看，省级区域内同一类别的车辆获得的补贴是相同的，但由于中央未明确结余资金的处理方法，加之各地的处理方式不同，致使各市县之间出现车同补贴不同的情况。举例：A市、B市、C市2015年上报城市公交均为100辆、补贴为500万元，每辆车补贴均应为5万元。但发放时却出现了差异，具体为：B市发现5辆车未实际运营，其对500万全部分配，每辆车补贴5.26万元；C市发现5辆车漏报，其对105辆车全部补贴，每辆车补贴额4.76万元，导致三市单车补贴最大差异为0.5万元。

四、切实规范油价补贴资金管理的建议

（一）提高补贴政策的法制化水平

1、依法确定政策的效力期间。一是在文件中对政策的生效和废止期间进行明确，并定期对已经废止或过期的政策进行清理，以确保政策体系的规范统一。二是结合社会变化及时对政策进行修订，针对社会实践和政策实施中引发的问题，要进行归类梳理，并及时对政策进行修订或发布补充解释，避免政策与实践脱节或出现无法可依的情形。三是避免“后法约束先例”。要贯彻“法不溯及既往”的原则，确保政策生效时间迟于政策发布时间，给公众学习领会接受政策的时间，增加政策的可预期性和科学性。

2、合理确定补贴范围。一是要立足社会性原则。即对于市场无力提供或不愿提供，但又为社会所必需的行业，政府给予补贴，以鼓励其发展，满足社会的需要，譬如城市公交和科技创新。二是要立足公平性的原则。在确定了补贴范围之后，要确保无一例外地对受益对象进行补贴，而不是设置歧视性政策。仍以城市公交车为例，只要符合城市公交车的定义，就不能因为动力装置的不同而区别对待，譬如燃气公交车，其本质上仍然属于城市公交车的范畴。三是要立足科学性原则。政府鼓励使用节能环保产品固然初衷是好的，以节能效果的不同而设置不同的奖补条件也是可以理解的，但采用列举的方式来明确奖补范围显然不利于政策目标的实现。

3、科学设定补贴标准。一是选取基数要进行充分论证。该基数所属年度应是改革的起始点或具有承前启后的特征，并经历专家论证和公众听证等环节，确保基数选取有民意基础。二是充分考虑行业间的差异和未来发展情况，要对资金规模、车辆保有量、单车补贴额以及行业发展趋势等进行预测并做好制度设计，避免实践中补贴标准差距过大。三是加强政策落实情况的跟踪调研。政策出台后要及时对实施效果进行调研，针对政策实施绩效较差或负面评价较大的情况，及时提出解决方案，切实帮助市县规范处理实践中的一系列问题和矛盾。

（二）进一步调整对出租车的补贴政策

1、着重提升出租车行业管理水平。一是定期开展专项整治行动，严厉打击无照经营、拒载、甩客、宰客等以及形成价格同盟等不正当竞争行为，营造公平竞争的环境。二是鼓励出租车积极参与社会服务。统筹补贴资金用于对参与救灾、志愿者服务和政府组织的专项活动等给予奖励，提升服务意识和水平。三是将网络约车纳入补贴范围。《河南省人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的通知》（豫政办〔2016〕139号）要求，“准确把握出租汽车行业定位。出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式”，在2015-2019年现有政策实施期内，要明确将网约车纳入补贴范围。

2、补贴政策修订调整严格遵循立法程序。一是严格遵循“上位法”的要求。在《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）没有修订之前，要明确出租车补贴的“临时”性质，不宜改为“一般性转移支付”或固定补助。二是对现行补贴政策进行修订或发布补充通知，继续落实出租车补贴的“临时”性质，确保政策的连贯性和统一性。三是逐步取消对出租车的固定补贴。鉴于网络约车没有补贴也能够蓬勃发展，且出租车不存在经济效应外溢，本质上也不具备公益属性，更兼2008年以来“给予出租车临时油价补贴”的政策已持续了10年之久，理应予以取消。

3、调整补贴资金的使用方向。一是将调整出的补贴资金用于出租车从业人员职业道德、救助危难、防范治安事件等培训，提高从业人员综合素质，提升“窗口”功能。二是对安装GPS和车载监控并规范使用的车辆给予奖励，鼓励出租车与公安系统进行联网，防范盗抢等案件发生；鼓励公众对从业人员营运过程中的违规行为进行举报，并给予物质性奖励，强化从业人员的责任意识。三是安排资金用于行业发展。由省级安排项目，科学制订出租车行业规划，重点支持车站、机场、景区等重点区域停靠点建设等，切实提升其作为公共交通的辅助功能。

（三）切实规范补贴资金的管理使用

1、及时下达补贴资金。一是严格按照颁布并生效的政策规定执行，及时预拨补贴资金并按时进行清算，切实增强政府行为的公信力，充分发挥补贴资金的经济和社会效益。二是下达资金文件要规范。在文件中明确下达资金的所属年度和补贴期间，避免政策传递过程中的误解和失误，确保政令统一。三是落实责任追究机制。对于补贴资金没有在规定时间下达或拨付的，理清上下级之间、交通部门和财政部门之间的责任，并追究部门和责任人的责任。

2、严格补贴资金申报发放程序。一是做好车辆资格的认定工作。在现有政策未修订的前提下，市县要严格按照规定执行，没有规定的，依照行业规范或标准执行，如实践中农村客运申报新能源公交车运营补贴的问题，可以依照行业规范将其排除出新能源运营补贴的享受范围。二是核实基础数据的真实性。将GPS统计数据和企业日常管理数据进行比对，以小数为准，并主动通过网站、报刊等方式公布补贴资金的申报发放情况，接受公众监督，促使企业加强内部管理。三是定期进行抽查检查，对通过伪造数据、虚构事实等方式骗取补贴资金的行为，在追回资金的同时，3年内取消其享受补贴的资格，严重的吊销其经营资质，同时移交司法机关处理，提高行为人的违法成本。

3、规范结余资金的管理使用。一是严格按照核实申报的数据发放资金。在上级资金下达后，市县要以申报的车辆规模测算单车补贴额，并以此标准发放；对于未及时申报或漏报的，当年不再发放补贴资金。二是规范结余资金的管理。市县在补贴资金发放过程中发现虚假申报的或逾期无法落实补贴对象的，涉及资金当年不再分配，并逐级上缴至省级财政；对审计检查等追回的问题资金，市县不再进行统筹，并逐级上缴省级财政。三是加强对存量资金的管理。省级财政要严格按照《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）要求，对市县缴回的补贴资金，列入下一年度补贴规模并在全省范围重新安排，当年不再进行分配；对于市县连续结转2年及以上的补贴资金（包含市县统筹资金），一律收回省级财政统筹使用。■

注释：

①参见《财政部、发展改革委、监察部、交通运输部、农业部、审计署、国家林业局关于成品油价格和税费改革后进一步完善种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》（财建〔2009〕1 号）。

②《关于成品油价格和税费改革后进一步完善种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》（财建〔2009〕1号）明确：对城市公交按100%补助；对农村客运按照上涨幅度大小给予不同比例补助 （50%和100%）；对出租车在划分上涨幅度范围的同时，区分东部和中西部地区，规定不同的补助比例。

③该统计数据包括中央下达的2015年度新能源公交车运营补助。

④中央核定河南省城市公交2013年基数为104520万元，当年公交数量为2.24万辆，2016年公交数量为1.67万辆；中央核定河南省农村客运2014年基数为64925万元，当年农客数量为2.31万辆，2016年农客数量约2.4万辆。

⑤根据《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发 〔2008〕37号），“出租车。……由财政给予临时补贴”。财建〔2009〕1号和1008号均在文件中明确，“对出租汽车经营者给予临时油价补贴”。

⑥参见 《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》（财建〔2015〕159号）；另，《关于调整农村客运、出租车、远洋渔业、林业等行业油价补贴政策的通知》（财建 〔2016〕133号）没有明确农村客运和出租车油价补贴的下达时间。

[1]财政部，工业和信息化部，交通运输部.关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知 [EB/OL].（2015-05-11）.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/wg2015 06/201511/t20151120_1574228.html.

[2]财政部，交通运输部.城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法 [EB/OL].（2009-12-31）.http://hb.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/2010 03/t20100325_280518.html.

[3]国务院.关于实施成品油价格和税费改革的通知[EB/OL].（2008-12-19）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-12/19/content_1425.htm.

[4]河南省交通运输厅，河南省财政厅.关于印发《河南省农村客运和出租车油价补贴政策调整实施方案（试行）》 的 通 知 [EB/OL].（2017-06-14）.http://www.hncd.gov.cn/portal/dzzw/zwgg/webinfo/2017/06/14974 00791864615.htm.

河南省财政厅经济建设处）