新时代下财政监督工作面临的挑战与路径优化

●万梦珺 宗亚辉 倪志良

新时代下财政监督工作面临的挑战与路径优化

●万梦珺 宗亚辉 倪志良

财政监督工作要深刻把握新时代特征，适应社会主要矛盾发生变化的新特点，以更好质量和更高水平，发挥其在新时代社会主义经济发展中的重要作用。本文对新时代下财政监督运行机制展开分析，结合当前财政监督工作中存在的法治化不力、覆盖面不广、信息化不高等问题，提出构建并完善财政监督法治化体系、深化财政监督工作的全面性和连续性、创新财政监督信息化管理机制等建议，探索适合新时代社会主义市场经济发展战略的优化路径，开拓财政监督工作新局面。

新时代 财政监督 优化路径

在2017年召开的具有划时代意义的党的十九大会议上，习近平总书记作出重要理论判断：中国特色社会主义进入新时代。进入新时代，意味着我国国内、国际经济形势发生了深刻变化。从国内形势看，我国经济已进入高质量发展阶段，社会主要矛盾也已发生根本变化；从国际形势看，当今世界已处于深刻变革和巨大调整期，经济复苏缓慢，增长动能不足，国际税收竞争更为激烈，无形资产交易和跨境服务呈现激烈增长模式。

为契合我国财税体制改革，应不断加强我国财政监督的广度和深度，为改革的顺利推进保驾护航。新时代下财政工作理应切实考虑当前新的社会主要矛盾，力求发展质量的提升和工作效益的优化，增强人民的获得感，以更好的质量和更高的水平，发挥财政的重要作用。

新时代赋予财政监督工作更深层次内涵，监督工作应有利于财政管理体系的不断优化，并有助于发挥财政在国家治理中的支柱作用。在新时代，如何落实财政监督在政策实施及资金分配中的效用，值得深入思考和探析。本文对新时代下财政监督机制运行和工作进程展开分析，结合当前财政监督工作中存在的问题，提出适合新时代中国特色社会主义市场经济发展战略的优化建议，探索开拓新时代财政监督工作新局面。

一、新时代财政监督面临的挑战

进入新时代，财政监督工作要做到深刻把握新时代特征，适应社会主要矛盾发生变化的新特点，致力于人民获得感、公平感的增强。无论是实现我国民族复兴的长期目标，还是应对当前改革遇到的各种挑战，都需要积极解决遇到的各种难题。与新时代的经济发展要求相比，当前财政监督机制运行和工作进展暴露出如下几个不可小觑的问题。

（一）财政监督法治化程度有待提高

财政监督执行效力与法治化建设程度密切相关。目前，我国财政监督工作依然存在相关立法层次较低，法治约束力度较弱等问题，均在一定程度上阻碍了财政监督工作的法治化进程。

1、财政监督立法层次较低。当前，我国财政监督的相关条款以条例和管理办法居多，但缺少专门的法律或法规。财政监督立法层次较低，一定程度上影响到新时代下财政监督工作的法治化进程。

由于立法层次较低，办法和条款的权威性有限，难免造成对监督主体和被监督对象的约束力度不足，影响到财政监督效力的充分发挥。财政监督立法层次较低也意味着对财政监督的内容、责任机制、财政主体间的联系缺乏整体性的规范，进而制约了财政监督职能本身朝向法治化的方向迈进。

2、财政监督法治约束力度较弱。国家现行财政监督的相关条例只规定了人民代表大会有财政监督权，但没有明确的法律措施来保障财政监督权的实施，也没有规定被监督者不接受监督将承担的法律责任，因而弱化了财政监督的法治力度。同时，我国享有财政监督权的主体间权责界限不明确，人大、财政部门、监察部门和审计部门等对财政资金都有一定程度的监督权利，但未就职能、权限、责任具体化。

与此同时，我国财政监督在执行过程中，“人治”大于法治的现象仍不胜枚举，尤其在惩处环节上，地方无视法律，自由决断现象猖獗。这些违法乱纪问题若是免于惩处，不仅会削弱财政监督执法力度，更会在一定程度上致使国家财产流失。

（二）财政监督覆盖范围有待延展

财政监督是构建新时代财政体制的必然保证，财政监督与新时代财税体制改革紧密相连，不可分割。新时代发展要求财政监督由收入、支出、内部监控逐渐外扩，相比之下，当前我国财政监督管理工作中存在覆盖范围不全等问题。

1、重专项检查，轻全方位监督。目前来看，我国财政机制运行过程中，更偏重专项性，较忽视日常性，全方位监督不到位。重专项检查，轻全方位监督，难免造成监管工作的疏漏，有碍于管理覆盖范围的延展。进一步看，各部门的专项检查工作由于没有统一安排协调，可能在内容和项目上有所重叠，这易造成监管资源浪费，同时也不免增加被查单位的管理负担。

2、重事后监督，轻全过程监督。监督伴随管理活动而存在，财政监督机制及其与之相应的财政监督体系也会随着财政管理的发展变化而变化。随着财税体制改革的推进，预防性的事前审核和控制性的事中监管的不力，已不适应新时代中国特色社会主义市场经济体制的发展变化。全过程监督要求监督方式多样化、全面化、具体化，将事前、事中、事后监督相结合，避免工作盲区。

事后监督主要发挥现代财政监督的纠偏职能，对事后检查的过分依赖，不免使监督工作难以达到及时有效的效果，对于违法乱纪事件给经济社会秩序造成破坏的严重后果的遏制只是“亡羊补牢”，未能斩草除根，效果不容乐观。因此，现行“重事后监督，轻全过程监督”的管理模式，易造成财政监督工作的覆盖不全，难以符合新时代下财政管理的基本要求。

（三）财政监督信息化建设有待完善

财政监督工作点多面广，尤其是进入新时代，财政监督工作内容更细致，范围更广泛，不得不依靠强有力的信息系统的支持。基于新时代公共财政信息的互联共通的客观要求，加快财政监督信息化建设，构建符合我国财政工作时代要求的信息体系，成为当前财政监督工作改革和完善的紧迫任务。

目前看来，被监督对象对财政监督工作的反馈结果重视度不高，加上当下尚未建立完善的信息反馈机制，使得后续检查工作难度较大，因而不免存在一些部门对财政监督整改报告重视程度较低。

2、财政监督信息公开透明不全面。新时代下，社会公众对知情权和监督权的表达，以及对推进财政监督信息公开全面度提出新的要求。目前，监督检查的结果和处理情况仅仅做到内部通报，不够健全，不够透明，有碍于监督结果对被监督对象的警示作用。因此，财政监督信息公开不全面是造成当前相关部门对财政监督工作重视程度不高，对财政监督结果利用程度不深入的不可忽略的原因。

当前，公众对财政支出的效果如何、财政资金使用管理中有无腐败问题等情况几乎无法从官方渠道了解。在充分肯定省级以上政府的财政信息公开已经取得显著进展的同时，从财政信息公开的实践看，广大民众获得的财政信息并不具体、详细。甚至对于普通人大代表，由于财政信息公开不全面，透明度不高，审议预决算案流于形式，监督失去了实质性意义。

二、新时代下财政监督工作路径优化

在新的经济形势下，随着监管内容日趋复杂化，监管对象日益多元化，财政监督要变被动为主动，积极覆盖财政政策落实效益。2015年施行的新《预算法》对现代预算管理和监督提出了更深层次的要求，财政监督要将所有政府收支纳入监督范围，嵌入预算管理的全过程，不断提高财政监督的效率和效力。因此，如何建立健全对财政政策落实和财政资金使用效益的财政监督机制，成为新时代下摆在各级财政部门面前的重要课题。结合当前财政监督工作中的主要问题和新时代的经济发展要求，新时代下财政监督工作可以从如下几个方面进行优化。

（一）构建并完善财政监督法治化体系

新时代的财政监督工作要做到“重、紧、严”兼顾，“管、控、服”并进，通过构建并完善财政监督法治化体系对经济运行情况实施监控。在努力构建并完善财政监督法治化体系的工作中，领导部门要进行战略规划，下级部门要将计划落实到位，坚持加快立法进程和加强执法力度“两条腿”同行，提高财经法规的严肃性，规范财政资金的安全、科学、高效流转。

图4是美国前三轮加息周期中上证指数的月线波浪形态。通过观察不难看出，美国加息时段中的A股存在一个共性之处，即大致都呈现出先跌后涨的V形走势，并与中国股市特有的浪形态势相契合。自2015年12月以来的美联储这轮加息周期时间最长，共已加息9次。2016年1月至今三年时间里，A股主要经历了前两年的缓慢上扬和今年的持续大幅调整。有预期认为2019年美国还将加息两次，那么，中国A股是否会在新的一年里止跌并出现一波上涨呢？目前看来的确有这样的可能。关于近几年A股市场走势的浪形分析，读者朋友可参考上期专栏文章及图示。

1、加快财政监督工作立法进程。确保财政监督立法进程稳妥有序，要根据新时代赋予财政监督工作新的要求，配合现代化经济发展和公共财政工作的深化，探讨提高财政监督相关立法层次，解决当下财政监督主体工作法律依据不足、法律手段不力等问题。

第一，以法律形式明确财政监督机制运行方方面面，深化财政监督法治化改革，提高监督的相关立法层次，提升监督主体法律意识，以法的权威推动监督工作取得积极成效。

第二，通过立法，规范监督职责，提升监督效果。针对财政监督职能这一主题，学界众说纷纭，提出的要求也纷繁复杂。然而实践工作中，各职能部门间权责模糊，工作疏漏或监察重复等现象时有发生。要推动财政监督加速向法治化发展，建议以立法形式，将财政部门的财政监督和其他监督主体实施的财政监督区别开来，使财政监督工作的法律依据更为充分和具体，激发监督主体工作动力，巩固监督成果，提高监督质量，健全财政监督法治化现代发展理念，形成财政监督法治化长效机制。

2、加强财政监督的执法力度。近年来，党中央着力查处经济类犯罪案件，财政监督工作的一项主要职责是对财政收支合规性与合法性的把关，确保公共资源筹集、分配和使用的科学性、合理性和有效性。为打好防范财政资金违法支配重大风险的攻坚战，监督主体要进一步向执法力度聚集发力。分析看来，可以从以下两点着力：

一是提高监督主体的法治意识，做到依规处理，依法办事。通过深入开展法治教育，加强法治实践，将一切监督行为限定在法律的约束和规范之内。

二是建立健全严格执法机制，提高权威性。首先，明确享有财政监督权的主体间权责界限，将各主体的监督职能、权限、责任具体化；其次，严禁杜绝“人治”超越法治现象的发生，严格监控各级别监督主体，尤其是地方对相关法律的执行情况，对惩处财政资金使用不规范等事件上的力度把握，确保财政职能有力发挥。

（二）深化财政监督的全面性和连续性

充分发挥财政在贯彻落实新发展理念中的重要关键作用，要做到统筹规划，有序安排各项财政改革工作进程，确保打赢新时代财政改革攻坚战。为了规范财政资金运转的全过程合理、科学、有效，财政监督必须覆盖公共财政框架下的所有财政收支活动，力求不仅需要加大工作的力度，更要提高工作的质量和效率。深化财政监督的全面性、连续性，加快机制运行的改革与创新。因此，针对现阶段财政监督工作的不足，应从全面性、连续性入手，推动财政监督向专项检查与日常监督相结合转变，向事前审核、事中控制和事后监管相结合转变，构建新时代公共财政制度框架下财政监督管理的新机制。

1、推动财政监督向专项检查与日常监督相结合转变。新时代的财政监督要立足财政活动的全过程，不仅要在财政监督工作中抓重点，抓难点，还要做到由点及面，以点带面，以点促面。

新时代财政监督工作中的专项检查与日常监督应为互补、互助、互联的关系。具体而言，经济活动日益纷杂，现行的法规制度和约束机制没有及时全面设计，专项监督应该作为日常监督的必要补充，监督部门着力针对财政运行中突如其来或影响深远的难题开展专项检查，及时纠偏，防止不良影响的进一步蔓延。相对而言，从实际情况看，日常监督应覆盖经济运行全过程，确保财政监督的全面性和连续性，防控由于实际工作中专项检查的不连续性和不全面性导致工作遗漏和监督盲区，主要着眼预算执行的日常审查。

2、推动财政监督向事前审核、事中控制和事后监管相结合转变。当前，财政监督工作不力的原因之一在于：事前审核没标准，事中控制无魄力，事后监管不到位。新时代要不断创新和强化财政监督手段和方法，开展财政监督事前、事中、事后全过程监管，构建无空隙、无疏漏的监督网络。

首先，事前审核不止流于形式，要做到加强规范，科学监督，履行必要的程序。其次，事中控制要跟着财政资金走，实行跟踪监督机制，掌控预算部门的资金流动细节，控制财政资金的安全运行和高效使用。进而，事后监管要根据公共财政资金的使用情况进行科学把关，强化问责机制，对有关决策和执行主体要约束有力，确保财政管理没有盲点，不出遗漏。

（三）创新财政监督信息化管理机制

政府服务和社会治理应紧跟时代发展潮流，充分利用信息技术的普适性和便民化，不断改革完善，争取更好服务人民群众。“互联网+”为现代财政监督带来机遇和挑战，财政监督体系也要适应新时代的变化，以便更好地为我国财政信息管理服务。在推行新时代公共财政理念的背景下，为了创新财政监督信息化管理机制，要把握国家信息化发展的契机，建立财政监督信息共享网络，进而提升财政监督信息公开机制。创新财政监督信息化管理机制，更好助力经济发展和社会和谐，提升人民满意度，已经成为整个社会的共识。

1、充分发挥现代信息技术作用。在日新月异的数字经济时代，现代信息技术不断催生经济新格局，新时代下财政监督工作应当把握信息化浪潮趋势，力求手段、方式与时俱进，加强信息化监控和信息化管理。

在推进财政监督信息技术创新方面，对人才专业化的需求与日俱增，对技术精细化的提升摆上议程。因此，为了打造监督工作信息化的创新局面，国家须建立和发展先进的人才基地，完善和提升信息技术精尖水平，尤其是组织者要锻炼出敏锐的竞争意识和现代化思维，做好战略部署，领航财政监督技术化、信息化、现代化转型。

努力促成信息化和财政监督深度融合，要加深财税支持力度，加强信息基础设施建设，丰富信息服务，强化信息资源深度整合，打通经济社会发展的信息“大动脉”，需要关注利用“互联网+”的优势，促进政府工作的高效性。

2、建立财政监督信息共享网络。现代经济中政府活动的广度和深度都不是以前可以比拟的，这也给财政监督工作造成了日趋复杂和成本高涨等问题。建立财政监督信息共享网络，推动资源整合和信息开放，有利于提高财政监督各主体间信息联通，降低信息获取成本，大幅度提高工作效率。

运用信息共享网络提升财政监督现代化水平，要以信息筛检为途径，以信息互通为目标，形成覆盖面广、利用性强的信息互联互通大平台，实现政府决策精准化、社会治理科学化、管理监督高效化的目标。

建立财政监督信息共享网络，落实国家对财政体制现代化的要求，科技创新和人才培养是两大支持、两大动力。科技创新和人才培养相互联系，相互配合，相互促进。在实际工作中，一方面，以信息为纽带促进产学研深度融合，把握大数据平台发展契机，形成数据驱动型、信息共享型、网络互通型财政监督创新体系和发展模式；另一方面，强化专业人才支撑，引进大数据发展成果，打造一批高水平、高技能、高涵养的信息人才队伍，为财政监督信息共享网络的建立和完善注入源源不断的活水。

3、提升财政监督信息公开机制。财政监督信息公开机制的不完善，无疑会给不真实的财政信息留下可乘之机，在我国民主发展的进程中，它是对民众知情权的牺牲，也是对审计机关的权威性与公信力的亵渎。

提升财政监督信息公开机制，要建立信息审核和公开系统，同时加大财力、物力、人力来提供信息技术支持，力求无论是人大代表审议预决算报告，还是广大民众对财政资金“来龙去脉”的关心和了解，都有迹可循，有处可找。只有提升财政信息公开机制，社会监督才能真正被调动起来，落到实处。

新时代下财政监督工作要立足于已确立的财政信息公开的监督机制主体框架，进一步完善公开机制运行，信息平台搭建，拓宽信息宣传渠道，深化监督数据分析。利用先进信息公开系统，打造出覆盖全国各地区、涉及财政各部门、贯穿监督各环节的财政监督信息公开机制。

三、新时代财政监督工作展望

站在新起点，财政监督工作要围绕立法层次较低，法治约束力较弱这一现状，围绕重专项检查，轻全方位监督，重事后监督，轻全过程监督这一缺口，围绕信息互联共享不到位、公开透明不全面这一难题，在新的经济形势下，变被动为主动，积极配合实现加快建立现代财政体制的工作目标。

进入新时代，财政监督工作要按照市场经济原则与中国特色社会主义发展的要求，在改革和完善我国财政监督机制和监督体系的基础上，提升政府财政政策能力与管理水平，维护国家财政主权；发挥财政在新时代经济发展中的重要作用的基础上，致力推进财政改革，助力财政体制的完善；在深刻把握社会主要矛盾已发生转化的基础上，满足当前人民对政府服务和社会治理的更高层次需求，提升人民幸福满意度。

踏上新征程，财政监督工作要学会将新思路、新方法与实际工作紧密融合，落实新时代经济发展对严肃预算执行，防范政府债务风险提出的要求。着眼推进法治化进程，聚焦深化工作的全面性和连续性，围绕创新信息化管理机制，讲好故事，迈好步子，助力新时代中国特色社会主义伟大胜利。■

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南开大学经济学院）

（本栏目责任编辑：尹情）