软法治理：全球框架协议与全球工人重新联结

黄岩窦学伟

（1.华南理工大学 广州市 510640；2.中国劳动关系学院 北京市 100048）

一、引言

全球性资本的快速流动催生了全球生产体系的形成，从而进一步加强了工人对资本的依附关系，血汗工厂现象越来越多地被曝光，工人劳动权益受到空前侵犯，工会以及工人阶级的身份认同发生了危机，工会团结和工人运动日益走向衰落。传统意义上的国家法规是保障企业在生产车间内部遵循劳工法规，软法治理的目标则主要是通过约束跨国公司的供应链行为，从而保障其供应链企业遵循劳工标准。奥·诺克（O’Rourke，2003)认为这是一个“关键的转变”，即从以工厂生产为中心到“供应链”和“品牌”管理为中心的转变，传统的劳动管制将政府视为监管中心和主体，治理理论强调国家与公民社会的合作，公共机构与私人机构的合作，治理主体应该包括在一个庞杂的政策网络之中。

“软法”这一概念最初来自国际法领域，英文称为“softlaw”，与“hardlaw”相对应。弗朗西斯·施尼德（Francis Snyder）在1994年提出软法概念，“软法是原则上没有法律约束力但有实际效果的行为规范”。软法有多种表述形式，诸如“合作规制”、“自律规范”和“准规制”等。霍夫曼（Marci Hoffman& Mary Rumsey，2007）等学者认为软法是不具有任何约束力或者约束力比传统硬法要弱的准法律性文件。软法治理的兴起与经济全球化、投资贸易及人员流动国际化、国际非政府组织快速发展等等密切相关。软法治理一般依赖自我服从、市场压力或社会舆论来实现一种新型规则的治理，其并不以国家强制力为后盾。软法治理强调民主协商，整个治理过程以全面开放为原则，不同治理主体之间的法律地位平等，在此基础上谋求对话与合作。软法治理这一新工具已广泛生成并活跃于国际人权、劳动、环境、金融等诸多治理领域，在劳工权利保护方面广泛存在的协议、章程、宣言、决议、谅解书、建议书、备忘录均是软法的具体表现形式。本文以全球框架协议为例，概括全球工人的再联结和团结背景，总结全球工人团结以及全球框架协议这些软法治理的效果及其挑战。

二、全球化生产对工人团结的影响

“不断扩大产品销路的需要，驱使资产阶级奔走于全球各地。它必须到处落户，到处创业，到处建立联系。资产阶级由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了”。早在170多年前马克思就在《共产党宣言》中对全球化进行了生动预测。国际货币基金组织（IMF）在1997年5月发表的一份报告中将全球化定义为“跨国商品与服务贸易及国际资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强”。自马克思在1848年号召“全世界无产者联合起来”后，对于跨越国家之间工人团结的探索就一直是一个未完成的任务。两次世界大战期间，大批的工人代表各自的国家开战反对彼此；冷战期间，工会被意识形态所分裂。今天，资本的快速流动导致新自由主义运动在全球范围内重新组织劳动力，各国政府以低工资作为竞争优势吸引外来投资，工人权利陷入一场“逐底竞争”（race to bottom）中。

跨国公司采取全球一体化的经营方式，将研发、生产、分配、销售等环节根据不同的地区优势分布于全球各地。追逐超额利润是资本的天性，跨国公司拥有了更多的生产经营权和生产场所的处置权，就会采取更为灵活的措施降低成本以增强竞争力（S Kuruvilla & CL Erickson，2002）。国际劳工组织发布的《2015全球青年就业趋势报告》显示，全球青年的失业率在2007年至2010年之间出现迅猛增长，目前保持在13%左右的水平，2014年失业人口达2.01亿[1]。哈维认为，资本主义的这些新特征与其说是劳工市场全面成为灵活具有弹性的市场，不如说是货币资本脱离了物质生产循环领域实现了空前的自主权（即金融资本的无限膨胀）（Harvey，1989：161）。因此，“全球化可以被视作一个过程，一项条件或者一个特定的政治规划”（哈维，2006：53）。在贝弗里·西尔弗（2012）看来，资本转向金融是一场“全球的反革命运动”，因而也是导致20世纪90年代以来全球劳工运动危机的主要原因。

全球化的发展给工会团结和工人运动提出了许多新问题和严峻挑战。从1970年代开始，资本主义国家的工会组织建制率出现了持续下降的趋势，英国历史上工会密度最高点在1979年的55%，而2011年仅剩15%。美国工会成员占工人的比例从战后的33%下降到2007年的12.1%，有会员1570万人。德国工会联盟（DGB）在20世纪50年代拥有90%左右的工会会员，到1991年底德国统一时，会员人数达到1180万人，为历史最高点，但是在1999年底降到800万左右（瓦尔特·缪勒-延奇、彼得·依特曼，2013）。工会会员的急剧减少，集体谈判覆盖面的缩小以及产业结构的转型,导致工会在工厂车间和政治舞台上的影响力的削弱，人们对工会运动的前途充满担忧（克雷格·费伦，2009）。

三、全球工人的再联结

以跨国公司为代表的全球化兴起是国际垄断资本在世界范围内进行劳工套利的过程，资本主义生产方式的全球扩张以及由此带来的庞大的全球劳动后备军使得全世界劳工都处于不利地位。资本采取分而治之的策略加重剥削，因此工人阶级唯一的出路是实现跨越国界的联合（J.B.福斯等，2012）。跨国公司凭借强大的订单合同和国际化的品牌迫使发展中国家依附于他们的生产链，“跨国公司的这种经营方式要求以一种全球性社区视角去探讨劳工问题解决方案”（佟新，2005：371）。传统的国家立法和工会团结作用非常有限，全球工人开始摆脱冷战意识形态的影响重新团结，国际工人联合会和全球工会联盟近年来非常活跃，以下介绍这两个组织的活动。

（一）国际工会联合会（ITUC）

2006年11月，国际工会运动历史上两个最大的国际性工会组织即受社会民主主义影响的国际自由工会联合会（ICFTU）和有天主教会背景的世界劳工联合会（WCL）宣布解散，其成员并入新成立的国际工会联合会（ITUC）。新成立的国际工会联合会由来自全球154个国家的306个工会组成，拥有会员1.68亿人。国际工会联合会的任务是适应经济全球化的要求，采取国际行动反对贫困、饥饿、剥削、压迫和不平等,争取对经济全球化实行民主治理，保障劳动者的利益。国际工会联合会总部设在比利时首都布鲁塞尔，英国职工大会、美国劳联产联、法国总工会、德国工会联合会等均为其成员单位，其主要工作是游说国际组织在全球范围内维护工会法，保护环境和维护社会公正，敦促各国提高劳工标准。

国际工会联合会的成立标志着世界工会运动的冷战局面结束，它所倡导的“新模式全球化”内容包括经济发展、社会发展和环境保护三大支柱相结合的可持续发展；保证普遍尊重工人的基本权利；为所有劳动者提供体面的工作；消灭大规模贫困并切实减少一国内部和国家之间的不平等；促进以均等分配收入为内涵的经济增长。国际工会联合会成立大会上通过的《原则宣言》,要求跨国公司严格遵守《经合组织关于跨国公司行为准则》和《国际劳工组织关于跨国公司及社会政策三方原则宣言》的各项规定，联合会依据这些规定对跨国公司进行有效的国际监管（郭懋安，2007）。

（二）全球工会联盟（GUFs）

20世纪90年代以来，全球政治秩序的深远变化以及不断推进的经济全球化可以在全球工会联盟（GUFs）的功能变迁之中得到反映。全球工会联盟的传统核心任务包括支持各国的会员协会加强组织建设、实施教育与培训计划、在具体的冲突案例中组织团结运动以及提供信息服务。全球工会联盟一直奉行“实用国际主义”战略，寻求与雇主方达成共识性的谈判解决方案和自愿协议，同时推动劳动标准化建设，建立起一套适应全球的劳动政策和行为规则的标准体系。“这种实用国际主义也最终影响了全球工会联盟的政策：它们曾致力于一种持久的（偶尔也是冲突型的）运动政策，并把自己视为运动型组织”（S Rüb etal，2003）。

全球工会联盟既对本国政府以及国际性的治理机构进行游说，同时也与雇主方在企业与协会层面展开谈判。全球工会联盟依托会员单位建立起庞大的跨国工会网络（TUNs），这些网络加强了全球工会联盟内部沟通与协调的组织基础，全球工会联盟秘书处的职责是为跨国工会网络提供一个组织框架以及提供专家意见和后勤支持，其最重要的也是最具活力的新行动手段是全球框架协议，这些协议是它们从1990年代中期以来与跨国企业订立的。表1描述了全球工会联盟组织方面的数据现状，全球工会联盟的影响力在地理上急剧扩张，其会员协会数及其所代表的总会员数均显著地增长了（托斯藤·米勒等，2010）。

表1：全球工会联盟组织状况一览

四、全球工人联结的新工具—全球框架协议（IFAs）

（一）全球框架协议的发展

20世纪70年代以来，不断放松监管的“贸易自由化”和跨国公司投资以及生产的增长,大幅推动了金融、产品和劳动力市场以及公司结构和战略的跨国化，许多国家的工会对所在国环境的“掌控”被削弱，外包生产、离岸生产、弹性雇佣和临时雇佣急剧增加，工会的政策选项越来越多地受制于地方或国家情境以外因素，社会与劳动领域的国际政治建构和规制却停滞不前，全球工会跨国界合作面临的最大挑战是如何制定一个长期战略，有条不紊地应对工会所处的困境—也即如何将地方工会、国家工会和其他组织实体的力量联合起来，填补劳资关系跨国界监管的空白（M Fichter etal，2013）。1997年全球工会界制定了劳工实践基本行为准则由国际自由工会联合会执行委员会通过，1990年代末劳工实践基本行为准则被全球框架协议所取代（M Fichter etal，2013）。在与跨国公司直接谈判上，国家工会的能力和机会有限，全球框架协议正是对在跨国公司全球业务进行监管所面临挑战的直接反应。全球框架协议使跨国社会对话能够在跨国公司和全球工会联盟之间进行，通过设定最低标准以改善全球层面的工作条件（M Helfen & M Fichter，2013）。

自1990年代中期以来，全球工会联盟总共订立了90多个全球框架协议，其中超过50%的是与欧盟的跨国公司订立的，分布在不同行业。1994年国际食品饮料业工人联合会（IUF）与达能（Danone）公司签订了第一份全球框架协议。订立10份以上全球框架协议的有BWI（建造和木材）12份、ICEM（化学、能源与矿山）13份、IMF（五金）16份和UNI（服务）15份。90多个全球协议中生效的有85个。全球框架协议作为一种自上而下的监管工具，主要是通过与跨国公司的总部进行谈判，用社会对话的形式来表达。对现有协议的比较研究揭示，全球框架协议成功的关键在于工会和管理层的共同实施，为此，地方工会和管理层在全球框架协议各个阶段—从发起到谈判、实施和反馈—的全面参与至关重要（M Fichter etal，2013）。在过去的十五年中，全球框架协议的数量和覆盖行业的多样性均有所增加，参与全球框架协议谈判的全球工会联盟成员越来越多。全球框架协议采用国际劳工组织公约、国际劳工组织跨国公司宣言以及其他国际性文件如经济合作与发展组织指南作为约束标准，其影响力和合法性得到加强（F.Hadwiger，2015）。全球工会联盟把全球框架协议看作是它们固有的斗争工具，全球框架协议作为在工会和跨国公司高层之间建立劳资关系的一种手段，开辟了一条在敌视工会的企业环境里推动工会组织工作的软法治理道路，也形成了全球工会运动的一种创新手段（托斯藤·米勒等，2008）。从其作用潜力及前景来看，全球框架协议增强了发展中国家和准工业化国家的雇员权利和工会权利，而并非仅仅是为了处理全球化带来的特定经济、政治和社会问题。

（二）全球框架协议的主要特点

软法治理作为全球工人团结的一种新工具，它是全球化时代的产物，是植根于跨国公司生产扩张和金融全球化以及全球信息和网络技术进步的产物。全球框架协议作为软法治理的一种重要表现形式，在促进全球工人团结起来维护自身权益的进程中，不同于传统的政府治理和工会团结工具。

1、以国际劳工组织核心劳动标准为基础。全球框架协议一般由跨国公司总部和全球工会联盟共同签署，这一做法保障协议能得到认可并具有正当性。全球框架协议以1998年国际劳工组织《工作中的基本原则和权利宣言》提出的核心劳工标准为基础，是实现劳资关系全球化的一种手段，推动跨国界全球劳动关系的建设和发展。国际劳工组织将结社自由、集体谈判、同工同酬、反对就业中的歧视、禁止雇用童工和反对强迫劳动等规定为核心劳动标准。

2、软约束性。全球框架协议鼓励建立跨越国界的社会伙伴关系，推动在全球层面上进行社会规制创新。虽然全球框架协议没有法律约束力，但是它能够一定程度上保障工作场所的合规性，并在跨国公司网络和全球工会联盟网络中使用自上而下的方式，提供一种软性监管和约束机制。例如在南非的建筑行业，著名建筑承包商拉法基集团和 BMI(国际建筑与木业工人工会）之间签署的全球框架协议表明，规范并改善包括供应商和承包商在内的整个供应链的劳工标准前景比较被看好（G.Williams etal，2013）。同时，全球框架协议的协商过程可能会被视为跨国水平层面谈判程序的开始，例如在协议的实施领域，一些框架协议清楚地规定由跨国公司负责其实施（例如博世、戴姆勒、黛安芬国际）；有些框架协议要求双方共同确保实施（例如法国航空、罗地亚、优美科公司）；有些框架协议只要求员工遵守协议的有关规定（例如罗地亚）。实施的方法通常称为“监控”，这意味着是一个持续的遵守过程，例如比利时的优美科公司承诺了接受外部监控，他们就会在公司年会上向利益相关者进行报告。从管理的角度来看，全球框架协议有助于促进跨国政策的出台，从而避免了在单个不同的国家进行平行谈判耗时费力。从规制质量来看，全球框架协议是一种“柔性的”制定规范的手段，但是这一手段可以推动雇员代表和工会的联合，由此推进跨国联盟的建立（托斯藤·米勒等，2008）。

3、双边自愿性。根据定义，全球框架协议是由全球工会联盟和跨国公司达成的双边协议，这与一般的企业社会责任运动所表现出的单边性是明显不同的。全球框架协议由工会发起，是属于劳资双方自愿签署的共同政策工具。自愿性政策方案一个不可避免的后果是，全球框架协议在规制的具体内容和实施方法上具有模糊性，甚至于即使是全球工会联盟不同成员与某一个行业内部谈判达成的全球框架协议也可能存在较大差异。所有协议不同程度的约束力表明了当地工会的参与权与请求权，正如托斯藤·米勒等学者（2008）所言，这一方面是可能意味着风险，风险可能在于其减轻了对政治解决方案的压力并推动“社会权利的私有化”，最终成为新自由主义全球化的“社会遮羞布”；但是另一方面这也是机遇，机遇可能在于跨国公司不仅推进经济全球化和社会倾销，而且推动了跨国社会空间的建立，促进了核心劳工标准在那些工会运动薄弱和政治环境保守的的国家和地区扩散（托斯藤·米勒等，2008）。

4、情境适应性。软法是一种重要的治理工具，其不具有法律约束力，但其灵活性能够在很大程度上起到补充硬法的作用。全球框架协议作为软法的主要表现形式之一，从其增长过程以及目前的数量来看，是与公司相关的行动方案中最具活力与灵活性的工具，如前所述，该手段灵活，适应了不同的公司与行业条件，不过蕴藏在持久实施中的致力于社会最低标准保障的全球协议潜能往往还未被充分利用。传统硬法本身的僵硬性和强制力有时并不适合全球治理相关问题的解决，此时软法往往是硬法的伴生物，供有关国家和组织选择和自愿适用。

全球工会联盟及其附属组织，致力于通过发展跨国界工会网络推动全球框架协议的发展进程，以联结位于跨国公司全球生产网络战略节点上的工会和员工代表。跨国工会网络面临的特殊挑战在于：它们必须将存在于不同劳资关系体系及多元化政治、文化和制度情境中的工会联合起来。因此，全球框架协议也必须结合地方情境才能被积极主动地加以实施，在巴西、印度、土耳其和美国等缺乏欧洲式社会对话经验的国家尤其如此。为了保证其有效实施，必须在全球框架协议的谈判阶段就商定如何实施、有哪些可用资源。迄今为止，实施上碰到的问题大都采用被动的个别解决法，只有在少数案例采用了积极主动的措施。地方行为体在全球框架协议从谈判到实施各个阶段的参与，对于全球框架协议在全球生产网络中可行的、多层次的实施非常关键。参与式实施、在双边和多边谈判后实施比当下通行的管理层单方面实施更有成效。至于全球框架协议的适用性和有效性，尤其是作为推动工会被认可的工具的适用性和有效性，在美国各工会的做法大相径庭，有几个代表金属行业和运输行业的工会对全球框架协议持批评态度，它们认为协议这种社会对话的“独立”工具无法执行。相反，其它行业的工会，尤其是服务行业的工会，积极而且成功地运用了全球框架协议来确保工人的利益。这一差异部分反映了组织情境多样性（M Fichter etal，2013）。

五、讨论

虽然现有的全球性工人联合会为维护工人权益方面做出了不可否认的努力，但其组织中存在的不足在不同程度上影响其效果。国际工会联合会（ITUC）拥有1.68亿会员，但传统的社会主义国家工人被排除在外；号称包罗了全世界会员的全球工会联盟（GUFs）也把中国的国家工会排除在外。全球工会联盟所建立的跨国工会网络既未实现全覆盖，也未真正与全球工会联盟的权限配置和决策结构紧密结合起来，全球工会联盟仍然依赖于在分散层面上的网络参与者的投入和资源。更为严重的是全球工会联盟一直面临资源紧缺的问题，所有全球工会联盟的会员增长多数源自其协会会员，它们财政薄弱而且各工会成员在纲领、组织和政治上认同均不稳固，它们缴纳的会费增长与联盟随着会员数增长而不断扩张的跨国任务不相匹配。这一情况既发生在原东方集团国家转型后的工会组织身上，也发生在来自非洲、阿拉伯地区和中亚地区新加入的会员组织身上（托斯藤·米勒等，2010）。全球性工人联合组织存在的这些弊端无疑将制约其长期的可持续化发展，不利于将各国工人形成一个全球化的整体。同时，对于那些已经组织起来且寻求到战略联盟的劳工，应该发起一些具体而独立的运动，社会运动者本身可以做出更大的努力来扩大自己的特定议题框架（Andreas Bieler，2012）。

作为软法治理代表的全球框架协议，在推动全球供应链体面劳动的有效性上也面临着很多挑战。其中的一个挑战是在工作场所缺乏工会分支机构，致使框架协议实施的有效性不能得到保证；另一个挑战存在于协调、扩散以及向现有工会分支机构放权。有些地方工会可能在解决一些普通问题时会很吃力，比如如何使工会内部的不同工人组织、工会以外的非正式工人以及存在竞争关系的工会之间保持团结。如果地方工会有能力将它作为一种统一的谈判工具，全球框架协议的存在将会帮助解决其中的一些问题[2]。跨国生产部门最终也是那些工人们直接相互竞争的领域，Valeria Pulignano（2007）展示了欧洲工会在2004年如何与通用汽车制定框架协议，确定不准强迫裁员和不关闭欧洲工厂。

在孟加拉国成衣业发生了两起灾难事故—2012年Tazreen服装厂发生火灾和2013年拉纳广场大楼倒塌事故之后，两家全球工会联盟成员（industriALL与UNIGlobal Union)与多家全球品牌和零售商一起制订了孟加拉国消防和建筑安全协议，现在参与的品牌与零售商已超过200多家[3]。该案例强调了服装业供应链的利益相关者是如何参与制定一个史无前例且具有法律约束力的项目，以减少孟加拉国成衣业的死亡人数。在拉纳广场倒塌之前，私人合规性举措和非政府组织已经采取了一些措施，位于拉纳大楼的一些工厂当时通过了认证审核，这表明私人自愿性监管在有效识别风险、提高职业安全与卫生以及保护工人权利方面存在局限。因为这些大规模灾难的发生，在商讨协议的过程中给买方施加了更多的压力与责任[4]，该协议进一步证明了全球框架协议是跨国多方利益相关者团结起来维护工人权利的重要工具。目前全球框架协议的传播范围仍然相当有限，这种情况难以在短时间内得到改变，全球框架协议作为一种解决地方冲突工具的潜力还有待挖掘。

左翼学者戈兰·瑟伯恩（2013）认为属于工人阶级的20世纪虽已结束，但却留下了不朽的遗产，资本主义的膨胀及不平等的扩大，始终会让工人阶级处在新世纪的政治议程中。在二十一世纪深度全球化的条件下，资产阶级的剥削具有全球性的特点，未来的工人运动也将不可避免地呈现全球化的趋势，全球框架协议的实践证明，的确可以帮助他们团结起来以多样化的跨国工人运动迎接新的挑战。作为工人阶级的代表，利用工会之间的潜在合作以及社会运动，组织进步的力量来抵御社会再生产领域的新自由主义改革可以被理解为一种扩大的阶级斗争形式，这种类型的合作增加了西尔弗(2012）所称的工会联合权力，这种力量与工业行动相结合会成为结构性的联合力量。在某种程度上，全球工会联盟都反映了Waterman（2001）所指的“社会运动工会主义”或“新社会工会主义”，即一个超越了“经济”、“政治”或“政治经济”工会的现有存在形式的新型组织。

[1]【美】哈维..希望的空间[M].南京:南京大学出版社，2006.

[2]佟新.全球化下的劳资关系和产业民主[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[3]【美】贝弗里·西尔弗.劳工的力量[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[4]【英】戈兰·瑟伯恩.论21世纪的工人阶级[J].马克思主义研究，2013(8).

[5]郭懋安.经济全球化背景下世界工会组织的联合趋势—国际工会联合会的《原则宣言》和《纲领》[J].国外理论动态，2007(5).

[6]【美】J.B.福斯，R.W.麦克切斯尼，R.J.约恩纳.全球劳动后备军与新帝国主义[J].国外理论动态，2012(6).

[7]【英】克雷格·费伦.全球工会复兴的趋势和前景[J].国外理论动态，2009(5).

[8]沈琴琴，杨伟国.全球视野下的产业与劳动关系发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2010.

[9]【德】托斯藤·米勒，汉斯-沃尔夫冈·普拉策，施坦方·吕卜.国际框架协议：全球工会运动的一种新手段的机遇与极限[EB/OL].www.fes. de/gewerkschaften.弗里德里希·艾伯特基金会简报2013（4）.

[10]【德】托斯藤·米勒，汉斯-沃尔夫冈·普拉策，施坦方·吕卜.全球化挑战背景下的全球工会联盟[EB/OL].www.fes.de/gewerkschaften.弗里德里希·艾伯特基金会简报，2010（2）.

[11]【德】瓦尔特·缪勒-延奇，彼得·依特曼.德国劳资关系—1950～1999：数据、时序及趋势[M].北京：知识产权出版社，2013.