如何借鉴美国援外战略

林大建 王蕴 盛雯雯 梁志兵

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何将对国家核心利益的考量落实到合作项目的设计、布局和推进方式的选择中，是推进“一带一路”倡议必须解决的重要问题。以美国为代表的发达国家以对外援助作为支撑对外战略实施的重要工具，有效促进了内外统筹发展和国际影响力提高。分析美国的经验，可为完善中国“一带一路”倡议实施机制提供有益参考。

二战后美国通过“马歇尔计划”推动自由贸易和扩大出口

二战后，美国面临化解相对过剩产能的问题，而欧洲各国普遍面临严峻的政治经济局势，依靠自身力量很难在短期恢复发展。一些发展中国家，如拉美国家纷纷实行保护性高关税和国有化等经济保护政策。战后各国的经济衰败成为阻碍美国推动多边自由贸易、扩大商品出口的最大障碍。在此背景下，1947年，杜鲁门政府的国务卿马歇尔提出了支持欧洲复兴计划，即“马歇尔计划”。

1948-1952年，美国为“马歇尔计划”拨款约145亿美元。通过在电力、钢铁、炼油等重要工业部门实施跨国援建，推动援助国与受援国以及受援国之间的合作，并削减关税壁垒、取消大部分贸易限制。美国对外经济援助奉行捆绑式援助，附加各种政治、经济乃至军事领域的条件。“马歇尔计划”时期，对外援助的附加条件主要是受援方必须用受援款项购买美国商品和服务。

1949年，杜鲁门将援助范围进一步扩大至亚非拉的发展中国家，提出了“第四点计划”。“第四点计划”在对外援助中引入了技术援助思路，明确向受援国提供基础设施和公共服务方面的技术和资金援助，包括派遣技术专家指导并参与多领域经济技术合作。该计划作为“马歇尔计划”的扩展版共同形成了美国完整的全球经济援助网络。

从经济收益的角度看，在“马歇尔计划”支持下，1951年底，西欧大部分国家经济运行逐步恢复常态，美国通过贸易从西欧获得数倍于援助资金的收益。从政治和战略收益的角度看，“马歇尔计划”重塑了一个稳定的欧洲，有效保证了美国安全和国际影响力的提升。

冷战背景下美国通过对外援助实现国家核心利益

冷战时期，以经济学家罗斯托为代表的一些学者发现，如果对外政策过分强调军事和其他“消极”手段，会使美国失去欠发达国家的信任，迫使它们转而选择共产主义经济增长模式。如能打破发展中国家“起飞”的瓶颈，使其走向西方资本主义工业化道路，将有助于美国建立民主国家的世界共同体。罗斯托提出的“经济增长阶段论”成为美国20世纪60年代对外援助政策的理论基础和话语体系。按照该理论，美国必须增加对第三世界国家的开发援助，引导它们仿效西方工业化道路走向“起飞”并维持“自促增长”，最终成为合乎西方标准的民主国家。

1961年，肯尼迪政府通过新的《对外援助法案》，确立了美国对外援助的方向、目标和基本原则，成为此后对外援助政策的基本法律依据。同年，美国正式成立国际开发署，全面承担分散在经济合作署、开发贷款基金组织、进出口银行中的各项对外经济援助职能。《对外援助法案》的颁布和国际开发署的成立，初步奠定了美国外援政策的法律框架和组织基础，也标志着对外经济援助制度化路径的基本形成。基于此，美国逐步形成了“大规模外部投资-国内资本积累-提高劳动生产率-改善生活水平-遏制极权主义”的完整的开发援助链条。

构建对外援助与商业投资的互补关系及强化美国金融主导地位

1.构建对外援助与商业投资的互补关系。20世纪80年代后，美国对外援助规模有所收缩，更加强调对外援助的收益性，鼓励私人部门参与。例如，里根政府奉行“贸易而非援助”政策，提出市场化、私有化改革是对外援助的前提。從里根政府开始，美国逐渐意识到对外援助与商业投资之间的竞争关系：对外援助的投资往往与私人商业投资存在交集；对外援助的回报要求更低，会挤出私人投资。为保护私人投资并提高官方援助效率，里根政府主张限制外援数量并避免和民间资金竞争，严格限定对外经济援助的领域。美国努力促使私人投资与对外援助形成互补而非竞争关系：在国内经济衰退的年份，政府鼓励私人投资，削减经济援助；在经济条件允许、迫切需要援助来提高美国政治经济利益的年份，增加经济援助。

2.借援助缓解经济危机，强化美国对国际金融体系的主导作用。20世纪80年代以来，国际经济协调重要性增强。美国在缓解国际经济危机中多次采取了经济援助的手段，最典型的是20世纪80年代拉美债务危机和1997年东南亚经济危机。在危机救助中，美国对外经济援助均扮演了国际经济体系稳定器的角色，并强化了在国际经济和金融体系中的主导地位。

比如，美国1989年出台了“布雷迪计划”，对拉美国家的债务延期、重组和减免做出一系列双边安排。再如，美国和国际货币基金组织对爆发危机的亚洲各国提出一系列苛刻的改革措施作为资金援助的前提条件，核心内容是彻底改革金融体系和公司制度，实行更加美国式的自由市场经济制度。这些从侧面反映了美国利用对外援助和国际金融机构，强化美国主导的国际经济金融秩序的战略企图。

以开发援助作为美国调整对外战略布局的重要措施

2011年美国提出具有开发援助性质的“新丝绸之路”计划，通过由其主导的交通、能源等领域合作，融合阿富汗与周边中亚、南亚国家，促进阿富汗经济社会发展，继续保持和发挥美国在中亚及南亚地区的影响力。

“新丝绸之路”本质上是美国对阿富汗实施的变通性援助计划。美国重点推进了区域能源市场、贸易和交通、海关现代化及商务和人员交流等重点领域的援助合作。包括联合世界银行、欧洲复兴开发银行等机构向中亚-南亚输电线项目和塔吉克斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然气管道项目提供贷款；支持阿富汗及哈萨克斯坦加入WTO以及推动阿富汗的对外贸易和发展；支持提升阿富汗及其邻国的海关现代化水平等。

在美国整体收益框架中，阿富汗的价值或意义更多体现在政治收益或战略收益上。美国并未采取直接的政治手段或方式来施加影响，而是以促进对象国经济发展和深化区域经济联系的方式，间接提高美国政治影响力。

启示与借鉴

美国的对外援助政策具有鲜明的战略性特征，在政策制定和实施中始终坚持以政治、经济、军事和安全利益为中心，渗透着特定的目标和战略考量。这对中国通过完善对外援助机制来促进“一带一路”倡议更好体现国家核心利益，具有重要的借鉴意义。当然，中国“一带一路”倡议与美国的“马歇尔计划”等对外援助机制有着本质区别。“一带一路”倡议无冷战背景和意识形态色彩，是开放的、包容的，强调“共商、共建、共享”原则。

1.中国应更重视发挥对外援助支撑对外战略实施的重要作用。美国主要通过输送军事利益来建立军事同盟关系，进而获得国际支持。美国对外经济援助主要是对盟友的援助，有清晰的界限，是以“大棒+胡萝卜”的形式推行对外战略。而与之相比，中国确立全球领导性地位所处的国际环境已有很大不同，更多是以输送经济利益来换取国际支持，并实现地缘政治目标。对外经济援助是输送经济利益以换取国际支持的一个重要渠道，也必然是中国实施对外战略提升国际影响力的重要渠道。另一方面，由于没有结盟关系，中国对外经济援助对象的选择必须牢牢守住实现对外战略目标这一立足点。这客观上决定了中国应更重视发挥对外经济援助支撑对外战略实施的重要作用。

2.围绕国家核心利益并依据对外战略确定对外援助的目标和方式。美国的对外援助政策始终坚持服务于国家核心利益和对外战略的需要。虽然国家利益的具体内容有变化，但保障国家安全、维护国际霸权地位以及尽可能获取更大的经济收益始终是美国追求的核心利益。美国对外援助政策围绕国家核心利益，根据不同时期战略重点的变化，调整援助方式、援助布局以及援助机制，有效支撑了美国全球经济政治霸权地位的不断提升。“一带一路”倡议作为提升中国国际政治经济影响力的核心战略，其目标是谋求国家综合性收益最大化。作为直接体现国家利益诉求的重要手段，对外援助必须具有全局观，要服务和服从于国家整体收益最大化的目标要求，将国家综合收益考虑纳入到具体援助项目的设计和实施中。

3.对外援助应与商业性开发合作功能互补。美国对外援助作为实现国家利益重要工具的定位一直比较清晰，对外援助主要解决无法通过市场化方式开展以及直接体现国家意志的对外合作问题。此外，对外援助还应发挥引导私人投资和为私人投资“铺路架桥”的作用。在此前提下，美国优化外援和私人投资的组合方式以保障对外战略的实施。近十几年来美国外援资金更多用于软环境建设，通过人才培训、技术援助、制度建设和政策咨询等方式影响受援国国家治理理念和治理框架，将影响渗透到受援国。这既能为私人投资的跟进提供良好的投资环境，还能创造和发现更多投资机会，进一步促成对外援助与商业性合作相辅相成的关系。当前中国对外援助尚未形成与商業性合作功能互补、相互促进的关系，其根源在于对外援的作用认识不到位、定位不清晰。中国对外援助应该回归到体现国家意志和导向、为商业性合作铺路搭桥等定位，为“一带一路”倡议的实施提供全局性和基础性支撑。

4.构建对外援助的基本法律框架。2014年12月，中国商务部发布《对外援助管理办法（试行）》，但仍未改变对外援助上位法长期缺位的局面。中国立法机构可参考美国《对外援助法案》，建立适合中国国情的对外援助领域基本法，明确对外援助的定义、宗旨、原则、目的、方式等核心问题。同时也应根据不同时期的国际形势变化和国家发展需要，适应性调整对外援助基本法。此外，面对一些特殊情况下时效性强的援外事务，可在遵守对外援助基本法的前提下，通过制定灵活性更强的行政法规、管理办法等规范性文件来指导对外援助工作。

5.设立专门性的对外援助管理机构以发挥整合效应。在援助规模不断扩大的背景下，如何更有效地管理和执行对外援助是当前中国对外援助工作面临的一大难题。美国也曾经历过对外援助机构分散无序化的阶段。1961年，美国成立国际开发署，全面整合了分散的对外经济援助职能，并统筹协调国际开发与援助活动。目前中国对外援助管理的组织架构无法适应不断增长的对外援助的管理需求，导致对外援助难以发挥对对外战略的重要支撑作用。中国应该在整合有关机构职能基础上扩充形成专职执行中国国际开发合作的半官方机构——国际开发合作署，在服务国家战略、统筹援外资金、协调各方力量、引导服务企业、推进国际开发合作中发挥中枢作用。

（作者单位为中国宏观经济研究院经济研究所）