农业基础设施PPP投资战略及其路径选择*

何平均，刘思璐

（湖南农业大学经济学院，长沙 410128）

农业是国民经济发展基础，农业基础设施是农业发展的基础和保障，是加快农业现代化进程的助推器。目前，我国农业基础设施总体上基础薄弱，供给数量、质量、结构等与农业现代化发展存在诸多不匹配之处，成为农业供给侧结构性改革短板之一，投资资金短缺是造成短板的关键因素。一方面，财政投入总体不足，现有融资渠道无法有效满足农业基础设施建设巨大需求，导致相对落后（何平均，2014；黄伟南等，2015）；另一方面，资金投入结构不合理，政府部门应出台优惠政策，激发市场活力、撬动社会资本存量积极投入农业基础设施领域建设，有效满足资金需求（曾福生等，2017）。2016年12月，发改委、农业部下发农业领域首个PPP指导文件《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，提出大力推进农业领域政府和社会资本合作（简称“PPP”），有利于破解农业基础设施建设中投融资困难，拓宽资金来源，创新投融资方式，为保障国家粮食安全、促进农民增收和实现农业现代化提供动力。

随政府对农业支持力度不断加大和现代农业体系建设日益深化，农业基础设施领域成为PPP投资热点，但问题仍然突出（郭永田等，2016）。其中，周期长、利润低与风险高是农业基础设施PPP投资面临的主要瓶颈（张学昌，2016）。社会资本参与农业基础设施建设，主要受农业基础设施准公共物品属性及外部社会经济环境影响（陈银娥等，2017），面临一系列机会与挑战，采取何种战略提高投资绩效，是新常态下农业基础设施供给侧结构性改革面临的现实问题。基于此，本文将农业基础设施PPP投资优势、劣势、机会、威胁（SWOT）定性分析和层次分析法（AHP）定量评价结合，以明确其战略类型及路径选择。

一、农业基础设施PPP投资的SWOT定性分析

Weihrich（1982）首次运用SWOT分析法分析企业发展战略，结合其内部资源（优势Strengths与劣势Weakness）和外部环境（机遇Opportunity与威胁Threats），提出四种组合战略模式（S-O、S-T、W-O、W-T），科学制定战略规划，具有系统、全面特点。SWOT侧重于定性分析，对系统内各因素定量测量与评价相对欠缺（Sukranseker等，2012）。农业基础设施项目PPP投资具有一定优势和劣势，也面临一系列机会和挑战。以农业基础设施PPP投资长效运行为总目标，优势、劣势、机会和威胁作为准则层指标，17项具体指标作为方案层（见表1）。

表1 农业基础设施PPP投资SWOT战略分析

续表1

战略环境内部因素方面，优势主要体现为缓解融资约束、提高供给效率、挖掘潜在市场、延伸投资主体范围和拓宽融资方式；劣势在于缺乏项目吸引力、缺少人才与技术、经营管理效率不高和项目选择性受限。外部环境方面，农业基础设施PPP投资虽面对一系列政府政策支持、金融支持、农村土地要素明晰化和现代农业加速转型等良好机遇，但也面临传统优势领域PPP项目竞争激烈、宏观投资环境复杂性和不确定性、相应配套体制机制不完善及环境保护高要求等威胁。

二、基于SWOT-AHP模型的农业基础设施PPP投资战略类型的确定

层次分析法（AHP）是由Saaty等（1980）提出的一种定性与定量结合方法，以专家主观意见为基础，体现人在决策思维活动中的分析、判断、综合等基本特征。SWOT-AHP模型即将AHP方法应用于SWOT分析中，借助AHP方法系统评价SWOT要素，用同一标准衡量要素权重。将S、W、O、T每组内各要素两两比较，得到判断矩阵，一致性检验指标CR＜0.1时通过检验，反之，需构建判断矩阵，直至通过一致性检验，最后提出战略决策（Kurttila，2000；Shrestha，2004；韩晓静，2006）。

（一）SWOT-AHP模型建立和战略力度测算

在确定农业基础设施PPP投资SWOT关键因素基础上，根据表2中AHP衡量标度，运用德尔菲法两两比较准则层中S、W、O、T各组要素，采用1～9标度法，根据调查问卷并综合从事或熟悉农业PPP项目专家咨询结果，构建准则层判断矩阵（见表3）。运用yaaph10.3软件计算结果CR=0.069 5＜0.1，即准则层判断矩阵符合一致性检验要求。

表2 AHP衡量标度

表3 准则层构建的判断矩阵

同时，在明确SWOT各因素相应权重基础上，在17项具体指标力度测算中，采用9级（-4-4）估算对各指标实现程度评分，优势与机遇为正值，劣势与威胁为负值，绝对值越大，实现程度越高。力度=评分×权重，总力度=各指标力度之和，计算优势组总力度S'、劣势组总力度W'、机遇组总力度O'、威胁组总力度T'，最后通过一致性检验（见表4～7）。

表4 优势组各因素战略力度及一致性检验结果

表5 劣势组各因素战略力度及一致性检验结果

表6 机遇组各因素战略力度及一致性检验结果

表7 威胁组各因素战略力度及一致性检验结果

由表4～7可知，S、W、O、T各因素对农业基础设施PPP投资影响不同。根据权重及评分结果得出力度排名，首先，优势方面，S1＞S5＞S2＞S4＞S3，融资约束得以缓解力度最大，为0.774 7；融资方式得以拓宽次之，潜在市场得以挖掘力度最弱，说明PPP模式主要优势在于缓解农业基础设施融资约束、拓宽融资方式、促进供给效率提高。其次，劣势方面，农业基础设施PPP项目吸引力相对不足及项目专业技术和高素质人才缺乏影响力度显著高于其他方面，力度绝对值均大于1，说明项目本身及人力资本是农业基础设施PPP项目主要短板。再次，外部环境机遇方面，政府政策支持力度不断加大战略力度显著高于其他方面，为1.657 1，是农业基础设施PPP项目发展的最大机遇；农村土地要素市场配置日趋完善，金融支持力度加大及现代农业加速转型对其影响相对较小。最后，外部威胁方面，T3＞T2＞T1＞T4，相应配套体制机制不完善及宏观投资环境的复杂性和不确定性是农业基础设施PPP项目面临的最大威胁，传统优势领域PPP模式大力推广及生态环境保护日趋严格对其带来一定挑战。

从四类因素战略总力度绝对值看，O'＞W'＞S'＞T'，机遇最大、劣势明显，均在3以上，优势和威胁次之。从相对值看，外部机遇战略总力度为3.252 9，远大于外部威胁，超出其24.17%；相对于项目本身也略大于劣势，约超出6.85%。此外，项目内部优势战略总力度为2.789 7，大于威胁总力度约11.58%。由此可见，目前我国农业基础设施PPP投资虽总体上处于发展初级阶段，存在先天不足，但面临较多发展机遇，具有一定发展潜力和良好的外部环境支持。

（二）农业基础设施PPP投资战略选择

1.农业基础设施PPP投资SWOT战略四边形

为更直观准确地体现农业基础设施PPP投资SWOT定量分析结果，分别以优势、劣势、机遇和威胁相应总力度为半轴构成四半维坐标系，将总力度对应点S'、W'、O'、T'用线段依次连接得到农业基础设施PPP投资战略四边形，而其重心是项目投资战略侧重点的反映，可根据重心坐标所在象限确定竞争战略类型。假设战略四边形重心坐标为P（X,Y），其中0.196 6），Xi与yi分别为S'、W'、O'、T'在战略四边形中的坐标（见图1）。战略坐标位于战略四边形的第二象限。

图1 农业基础设施PPP投资战略四边形

2.确定农业基础设施PPP投资战略类型

为进一步分析农业基础设施PPP投资环境战略选择类型，需计算农业基础设施PPP战略四边形战略方位角，识别战略类型；同时，以战略强度系数ρ判断战略实施强度。在战略类型与战略强度谱系极坐标中（见图2），分为4个战略区域，第一象限至第四象限分别为开拓型、争取型、保守型和抗争型，各区域平均细分为2个子区域，共8个子区域。坐标（θ，ρ）形成以为方位角θ、ρ为极径的战略向量（王秉安等，1995）。战略强度系数ρ与农业基础设施PPP投资战略强度成正比，强度越大，越倾向于采取积极开拓战略；强度越小，越趋于保守稳定的竞争战略（桂黄宝，2014）。

（1）计算农业基础设施PPP投资战略方位角θ。

根据农业基础设施PPP投资战略四边形重心坐标P（X，Y）=（-0.059 5，0.196 6），可计算战略方位角：θ=arctan Y/X=arctanθ=arctan Y/X=arctan(0.196 6/(-0.059 5))≈106.84°（0≤θ≤π）

战略方位角位于第二象限，属于争取型战略区，农业基础设施PPP投资环境发展战略面临机遇较大、存在一定劣势，应采取争取型战略。改善不足同时积极挖掘潜在优势，主动把握国家政策红利机遇，争取先机以获得资金、技术及专业人才等资源，缩小与传统优势基础设施建设投资的差距。

（2）计算农业基础设施PPP投资战略强度系数ρ

对同一战略类型，既可采取积极开拓态度，也可采取求稳保守态度。具体需综合考虑战略正强度和战略负强度（王欣等，2010）。因此，可通过计算战略强度系数ρ加以判断。

战略正强度主要体现外部机会或内在优势处于战略支配地位，公式为U=O'×S'，其中O'、S'分别表示机会和优势，即U=3.252 9×2.789 7=9.074 6。

战略负强度主要体现外部威胁或内在劣势处于战略支配地位，公式为V=T'×W'，其中T'、W'分别表示威胁与劣势，即V=（-2.466 7）×（-3.027 7）=7.468 4。

由上述计算可知，农业基础设施PPP投资项目实施强度ρ=U/（U+V）=9.074 6/(9.074 6+7.468 4)=0.548 5，其中，ρ∈[0，1]。ρ＞0.5，农业基础设施PPP投资环境发展战略应采取力度较大进取战略。

总而言之，坐标（θ，ρ）=（106.84°，0.548 5）说明农业基础设施PPP投资环境外部发展机会较大，但劣势尚存，应采取进取型战略。因此，在国家加快“三农”发展等一系列利好政策保障机遇下，在PPP新型融资方式得以重视背景下，针对农业基础设施自身劣势，农业基础设施PPP投资应把握外部发展机会，逐步改变劣势，选择把握外部机会和改进内部劣势的W-O进取型战略，不断推进农业基础设施PPP投资进程。

图2 农业基础设施PPP投资战略类型与战略强度

三、推进农业基础设施PPP投资战略的路径选择

根据定性和定量分析结果可判定，当前我国农业基础建设虽存在一定困难，PPP项目存在一些劣势，但处于良好战略发展机遇期。农业基础设施PPP投资战略实施应充分把握外部机遇，认清不足全力改善，因地制宜地选择最优路径（杨卫华等，2014）。其战略路径选择如下。

（一）充分利用政策红利，助力农业基础设施PPP投资全面化

从国家近期出台的政策文件看，简政放权、投资市场优化、现代农业推动、农业支持政策颁布、金融工具创新等一系列举措，对于农业基础设施PPP投资项目是难得的发展契机。因此，作为农业发展的先行资本和农业现代化进程的助推器，农业基础设施建设更应充分利用国家政策红利，以融合一二三产业的休闲农业基础设施PPP投资为示范项目，深度挖掘投资领域潜在市场，全面开发多样化功能。具体而言，PPP模式应在配套政策体系不断健全基础上着力投资于农业信息技术基础设施、现代农业示范区、高标准农田、农业面源污染治理等新兴领域和公共服务，不断探索，因地制宜全面化发展。

（二）把握土地确权制度契机，实现农业基础设施PPP投资多方共赢

2017年中央一号文件强调加快推进农村承包地确权登记，扩大省级试点范围，统筹协调推进农村土地征收，集体经营性建设用地入市等。随土地确权制度日趋明晰，农村“沉睡资产”得以盘活，土地所有权、承包权和经营权得以明确与稳定，对农业基础设施PPP项目而言，有利于政府有效监管、社会资本融入和农户土地入股的“多方共赢”实现。因此，在把握土地确权制度契机基础上，建立农业基础设施标准化管理体系，遵循“统一管理、合理协调、质量择优”原则，将PPP项目运营前、运行中及运营后各环节均纳入标准管理，实行全生命周期管理，促进农业基础设施PPP项目的质量安全、经济效益、绩效水平等同步提高；同时对项目投资主体实施全方位监督管理，防范风险，实现可持续发展，确保多方共赢。

（三）明确利益分享和保障机制，提高农业基础设施PPP投资吸引力

农业投资回报长周期和与社会资本“短期行为”相对矛盾，是农业基础设施PPP项目投资吸引力不足的关键原因。因此，如何明确利益分享和保障机制是日前提高项目吸引力的重要举措。根据国家政策导向，在借鉴城市公共基础设施建设经验基础上，尽快出台农业基础设施PPP投资具体操作方案，健全利益分享和保障机制。一方面，让社会资本了解投资农业基础设施具体流程及投资回报实现途径，明确利益分享和利益保障长效机制，以资本收益为吸引力，鼓励社会资本投资农业基础设施PPP项目。另一方面，为社会资本获得合理回报创造条件。积极探索优化准公益性与公益性农业项目多种付费模式，采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息等多种方式，加快设立农业基础设施PPP项目担保基金，实现与保障社会资本的合理投资回报，为各类社会资本提供公平、公正、公开的投资平台。

（四）加强全生命周期管理，实现农业基础设施PPP投资高效化

目前，随现代农业加速转型和城乡一体化进程加快，对农业基础设施提出更高要求。逐步健全项目经营管理机制，实现农业基础设施PPP运作高效化以推动农业现代化良序发展。农业基础设施PPP项目实施前，应确定投资主体准入条件，明确其投资动机、具体资质、经营能力、财务及信用等要求，并及时评估与论证，不断增强法制意识和履约能力，补足社会资本契约精神缺乏的短板，提升运营效率；项目运营过程中，加强投资项目评估和管理。对权责具体划分、项目建设进度、资金使用拨付等重要环节开展监督管理，提出问效追责具体实施策略；项目建设后期，积极构建多元化退出机制，为社会资本提供规范化、市场化退出方式。如政府和社会资本合作期满后，按合同约定，妥善做好项目移交。

（五）引进人才与技术，实现农业基础设施PPP投资专业化

农业人才和技术创新是农业基础设施建设良序稳定发展的新引擎，是推动传统农业向现代农业转变的强大动力。然而，农业基础设施PPP模式操作复杂，项目执行中缺乏高素质人才，特别是缺乏既懂专业又懂项目管理和运作的复合型人才。随信息技术、高新技术在农业领域的广泛应用，技术落后成为制约现代农业基础设施PPP项目快速发展的重要原因之一。因此，加快人才引进与培养、加大先进技术资金投入，是实现农业基础设施PPP专业化发展的重要条件。一是从农业基础设施PPP投资可持续性发展出发，引进优秀人才和先进技术。二是深度挖掘农业人才资源、构建并完善人才评价和服务体系。

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