黑龙江省农村贫困户住房安全问题与解决对策*——基于五县714户贫困户的抽样调查

郭翔宇，赵 静，李 红

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

一、引 言

农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨任务。十八大以来，党中央将扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，大力实施精准扶贫。2015年11月，中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”的总体目标。

在“两不愁、三保障”目标中，住房有保障是扶贫工作中难度较大的任务。特别是地处北方的黑龙江省，贫困户住房简陋、保暖功能差、危房较多，加之建房、住房成本高，贫困户住房改善支付能力不足，住房保障与改善问题不容忽视，使得贫困户住房有保障成为政府精准扶贫工作的一项难题。截至2015年底，全省有人居住的农村危房仍有60多万座。对于中低收入群体住房问题，国家出台廉租房、公租房、经济适用房、限价房及公积金等住房保障政策，但仅针对城镇居民而未覆盖至农村居民（叶佩娣，2016）。农村住房保障政策仅停留在宅基地保障及一些临时性住房救助政策上，农村宅基地“一户一宅”供给制度为多数农民提供了住房保障基础，但在“自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用”的现行农村住房建设制度下，大多数农村贫困户难以负担，尤其是贫困户中的孤寡残障、“五保户”等特殊困难群体，更无能力、无资金建设与修缮房屋，成为住房困难户（李芳萍等，2016）。目前对于解决农村住房尤其是贫困户住房问题的重要性和必要性存在认识上的不足，对农村贫困户住房保障问题缺乏重视（康耀江等，2011）。2015年中央一号文件首次提出，要探索农村居民住房保障新机制，为农村住房保障体系建立和完善指明方向。十八大报告明确提出，到2020年住房保障体系基本形成，达到满足困难家庭基本需求的目标。因此，在城乡统筹发展背景下，以国家精准扶贫开发工作为契机，解决农村居民住房问题，调整和完善农村住房困难群体住房保障政策刻不容缓。

本研究选择黑龙江省为样本区，通过统计描述黑龙江省农村贫困户住房特征，分析现有农村住房保障政策存在问题，探讨完善多形式、多层次农村住房保障制度的途径、方法和措施，有利于改善农村贫困户住房条件，全面提高贫困户生活质量，加快扶贫开发工作步伐。

二、样本分布与统计描述

本研究数据来源于国家精准扶贫第三方评估黑龙江组调研数据。国家精准扶贫第三方评估组于2017年7月在黑龙江省根据地域分布，抽样五个市，每个市抽选一个县调查，样本总计28个村、919户农户。其中，延寿县抽选5村114户贫困户，甘南县抽选6村121户贫困户，桦南县抽选7村213户贫困户，林甸县抽选5村133户贫困户，兰西县抽选5村133户贫困户，最终获取贫困户总样本数714户。

（一）住房数量

714户贫困户共有宅基地679处。部分贫困户无宅基地现象，多为子女结婚或家人重病等急需资金情况下，为解燃眉之急转卖宅基地。对比各县贫困户总户数与宅基地数量（见表1）可知，除林甸县宅基地数量大于总户数外，延寿县、甘南县及兰西县宅基地数量均小于贫困户户数。其中，延寿县最明显，贫困户114户，宅基地仅92宗，呈“一宅多户”居住形式。主要原因为分户后仍然同住而未新建住房，现有住房可满足居住需求，不愿再申请宅基地并花费额外资金新建住房。

表1 各县贫困户总户数与宅基地数量对比

十八大提出，到2020年城乡居民居住条件得到全面提升，农村人均住宅建筑面积达40平方米。而调查数据显示，截至2015年末，被调查贫困户人均住房建筑面积仅18.27平方米，远低于全国家庭人均30平方米的平均水平。

（二）建房时间

被调查贫困户中，大部分贫困户建房时间集中于1980～2000年（见表2），房屋居住时间较长，贫困户住房能够维持一般水平，满足住房基本需求。1960年前建房数量相对较少，但林甸县1960年前老旧住房较多，占该县样本总量3.8%，大多需翻建或修缮。此外，贫困户2000年后建房比例达23.8%，说明近年实施农村住房保障政策，帮扶部分贫困户新建住房，保障贫困户住房安全。

（三）房屋结构

住房建筑结构是衡量住房质量的重要指标，样本贫困户房屋结构基本以土坯结构为主，钢混类型房屋结构较少。其中，除桦南县外，其他各县贫困户房屋结构中，土坯房比例均占首位，总计达46.5%，尤其是林甸县贫困户住房结构为土坯房的比例达71.4%。桦南县贫困户砖混房结构比例最高，占57.3%，但土坯房仍占较大比例，达33.8%（见表3）。其他结构住房各占一定比例，以近年兴起的彩钢房为主，还有一部分是土坯房与彩钢房结合。彩钢房作为新型农村住房，造价较低，保暖效果良好，逐渐成为农户尤其是农村贫困户翻建的首选。

表2 各县贫困户建房年代比例分布 （%）

表3 各县贫困户房屋结构比例分布 （%）

（四）危房情况

从危房比例看，贫困户危房数量占较大比例，主要表现为年久失修，存在倒塌、漏雨等危险。甘南县、兰西县、林甸县危房户比例均超过房屋正常户比例，此现象与家庭经济状况紧密相关。以国家级扶贫开发重点县甘南县为例，自2009年实施农村泥草危房改造，至2015年末，共完成危房改造10 100户，获得国家及黑龙江省补助资金7 900万元，农村危房改造取得可喜成绩。但仍有22 818户农民居住在50～60年代建成的泥草房中，危房比例高达68.8%（见表4）。究其原因，一是国家级扶贫重点县经济发展落后，地方财政收入低，地方无力筹措配套资金；二是贫困户建房自有资金缺口较大，资金筹措能力不足；三是气候寒冷导致建房成本较高，墙体厚度达50厘米左右，并需保温处理，建房成本远高于南方地区。

表4 各县贫困户中危房户占总户数比例 （%）

三、农村贫困户住房保障存在的问题

农村危房改造政策的实施，改善了农村贫困户住房条件，但农村贫困户住房保障仍存在较多问题亟待解决。

（一）住房质量不高

在农村经济发展带动下，农民通过发展种养业、外出务工等多种渠道增加收入，农村住房建筑结构较改革开放初期发生明显变化，住房建筑结构由土坯逐渐转向砖木、砖混和钢筋混凝土为主。黑龙江省农村贫困户住房质量仍不乐观，从调研样本的住房建筑结构看，土坯房占比最大，达46.78%，其中林甸县土坯房比重高达72.93%。土坯房建筑材料强度低、建筑结构整体性差、防风抗震能力低，部分存在漏雨、倒塌等危险。

（二）危房改造资金严重不足

调研发现，农村贫困户住房问题突出，且危房比重高，尤其是桦南县，贫困户危房比重高达68.8%，房屋大多简陋破旧、年久失修，配套设施不全，居住环境较差，部分残疾人甚至无自有居所，只能借住于亲友及其他地方。因此，对于无房和危房户而言，住房需求极为迫切，仅凭其自身能力无法解决住房问题，需要政府和社会更多投入与关爱。

国家近年加大中西部地区农村危房改造扶持力度，并持续向集中连片特殊困难地区和国家扶贫开发工作重点县倾斜。黑龙江省与国家安排的农村危房改造补助资金户均补助标准一致，补助资金在工程竣工验收合格后，一次性直接补助到农户。2015年，黑龙江省贫困户危房改造每户可获得8 500元或11 000元补助。由于黑龙江省处于高寒地带，农户建房成本较高，平均建房成本约3～5万元。因此，即使享有最高的11 000元住房补贴，部分贫困户仍无法筹集剩余建设资金。住房最危险、经济最贫困的农村困难户有强烈危房改造意愿，但因病致贫、因残致贫、因灾致贫等客观因素导致家庭收入微薄，入不敷出，无储备资金，不具备资金自筹能力或资金自筹能力较弱，无法通过政府补助资金完成危房改造。对于极困难农户而言，在现行政策下，以农户自筹资金为主的资金筹措方式使其不得不放弃危房改造和政府救助。

（三）危改限定面积过小，超标准建房现象严重

住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部多次重申，农村危房改造要达到基本建设要求，改造后住房须建筑面积适当、主要部件合格、房屋结构安全和基本功能齐全。原则上，改造后住房建筑面积人均达13平方米以上；户均建筑面积控制在60平方米以内，可根据家庭人数适当调整，但3人以上农户人均建筑面积不得超过18平方米。根据实地调查，农户现有住宅占地面积基本为150平方米左右，宅基地面积200～300平方米，60平米内新建房未达到大多数危房改造贫困户预期。一方面，农房除基本居住功能外，还需要储存粮食、饲养家禽、放置农机具等，部分具有劳动能力的贫困户更希望多建几间房屋从事生产和经营以增加收入，且农村家庭人口众多，农民对居住环境集约化要求低；另一方面，对于绝大部分农村贫困户而言，一辈子仅一次建房机会，在实际危房改造过程中，一些并不富裕的农民为充分利用新建房屋的机会，不考虑自身经济状况，希望通过危房改造为自己和后辈建好结婚用房，政府虽提供危房改造补助资金，但余下大部分资金仍需自筹，农民只能选择向亲友借款或向信用社、银行申请贷款，债务负担沉重，此做法虽可解决短期问题，但显著增加未来数年有望脱困的困难群体住房改造成本，不符合政府向贫困户提供资金补贴改造危房以改善其居住环境和生活环境的初衷，一定程度影响精准扶贫和全面脱贫工作效率。

（四）政策宣传不到位，农民认知度和满意度偏低

自2008年危房改造试点工作实施以来，广播、电视、报纸、网络等媒介均对相关政策开展宣传，但由于受传统观念影响及危房改造政策以村作为第一级审核标准，农民对危房改造政策的认知主要源于村委会，不了解详细政策内容。受传统家族观念影响，威望高、家族大的农户在评议中拥有更大话语权，由于村委会成员意见不统一、决策不民主，导致信息不畅、评议机制形同虚设的情况部分存在。实地调研过程中，当问及村民关于国家危房改造政策时，大部分受访村民仅知道此政策的存在，对补助对象资格的确定、申请流程和补助标准等详细情况和内容不甚了解，尤其是妇女和老年人。

此外，农民对政治生活的参与意识虽有所提高，但自主意识和主动性仍有待加强，尤其受社会地位、经济状况影响较大。对于经济情况较差的困难户而言，其社会地位相对低下，获取信息途径相对单一，且受小农思想限制，仅关注眼前事物和利益；对于农村孤寡老人、儿童和妇女而言，对国家政策了解有限，处于边缘化状态，导致其参与能力较低。农民尤其是贫困户对村干部缺乏信任，认为国家支农惠农政策在基层实施过程中会因基层干部不作为而影响实施效率和效果，对村干部持怀疑态度，降低政策宣传效果。

四、解决农村贫困户住房安全问题的对策建议

根据黑龙江省实际情况，解决农村危房贫困户住房安全问题，应完善现行政策和做法，以危房改造为主、以集中修建和供养为辅解决贫困户住房安全问题；应积极探索新途径和模式，有效利用农村闲置房屋，采取政府主导式租赁方式解决贫困户住房安全问题。

（一）完善现行政策和做法

1.充分利用国家现行政策，加快推进农村危房改造

目前，解决农村危房贫困户住房问题主要方式和途径是危房改造。2008年以来，全省已完成农村危房改造173万户。按《农村危房改造十三五规划》，2016～2020年，全省计划改造农村危房60万户。利用现行国家危房改造政策，应根据危房户贫困程度采取区别对待办法：一是对居住危房的农村非贫困户通过危房改造途径，在政府适当补助支持下，以农民自筹资金为主，在原址重建新房，解决住房安全问题；二是对于家庭主要成员有劳动能力、有农业经营收入或非农就业收入的省标贫困户，即有自筹资金能力的一般贫困户，应引导其积极自筹资金，充分利用政府补助改造危房；三是对于有一定收入能力但自筹资金确有困难的特困户，应加大政府补助力度，特别是省级政府和县乡政府匹配资金应主要用于提高此部分特殊贫困户补助标准。在危房改造过程中，应通过宣传和示范，引导危房贫困户建造成本较低的彩钢房，减轻自筹资金压力。

同时，应完善农村危房改造方式。在加快推进农村危房改造过程中，围绕解决危房贫困户住房安全这一基本目标，各地因地制宜，积极探索符合当地实际情况和农民需求的农村危房改造方式，努力提高政府补助资金使用效益。如房屋建造达一定程度时，可适当提前发放政府补助，以减轻危房户资金压力。对于属于C级局部危险的拟改造危房，应允许申请和利用危房改造政府补助资金修缮加固房屋，解决住房安全问题。在农户以自建为主改造危房的同时，若多个农户自建确有困难且有统建意愿，各地可统筹协调，结合村庄规划和整体人居环境改善，组织、帮助农户统一建设，降低建造成本。

2.利用空闲建筑和宅基地，集中翻修、新建幸福大院或廉租住房

随农村要素向城市单项流动，农村“空心化”现象日益严重，为合理利用闲置房屋，可将农村旧学校、旧厂（场）房等闲置建筑修缮改造为分户居住的房屋；对于农村未使用的集体建设用地，有条件的村可集中新建住房；对于农民闲置宅基地，应鼓励、引导其自愿有偿退出，根据需求和资金情况由村统一集中建房。通过以上方式新建或改建的住房，主要用于无法自筹资金改造危房的贫困户；在使用方式上，应以廉价租赁为主，也可根据实际情况无偿提供给特困户居住；房屋产权归村集体所有，循环使用。采取集中修建模式有两个关键问题需解决，一是资金筹措，二是房屋后续管理与持续运行。

3.利用敬老院集中供养

对于老弱病残、生活自理能力低的五保户及其他特困户，应依靠政府兜底的社会保障政策集中供养，敬老院为最好方式。可利用幸福大院或由县里申请资金为几个乡镇联合建立敬老院，集中供养依靠政策兜底扶持的贫困户，供养资金除政府提供一定配套资金外，可适当提取集中供养的五保户、低保户的部分补贴费用，减轻政府负担。

（二）积极探索新途径和模式

在农村危房改造现行政府补助标准下，实现农村贫困户住房安全有保障的目标，前提和基础是危房贫困户具备资金自筹能力。目前绝大部分剩余危房贫困户自筹资金能力有限或无自筹能力，按以农民自筹为主、政府适当补助的筹资政策和以原址重建、村民自建为主的改造方式，很难甚至无法通过危房改造途径解决安全住房问题。根据齐齐哈尔市扶贫办统计，全市有农村贫困户107 140户，其中低保贫困户19 580户，占18.3%；五保贫困户4 464户，占4.2%。二者合计24 044户，占22.4%。贫困户基本无力自筹资金改造危房。从致贫原因角度分析，齐齐哈尔市因病致贫、因残致贫、因缺劳动力致贫的贫困户占51.29%。因上述原因致贫的农户，均是主要家庭成员因无劳动能力而无农业经营收入和非农就业收入。可见一半左右的贫困户自筹危房改造资金能力较低，许多贫困户根本无自筹改造资金能力。如在富裕县繁荣乡永丰村，D级危房户100户，其中五保户2户，低保户34户，残疾户10户，其他贫困户54户。这些危房贫困户中，有一定收入但无能力改造危房的共96户，完全无收入、无法改造的4户。基于实际情况，在大力推进危房改造的同时，应积极探索其他方式。

随着农村城镇化进程不断加快，农村富余劳动力逐渐转移进城就业和居住，农村闲置房屋和宅基地日益增多。据五个县实地调查，全家长期外出打工农户，少的村有十几户或几十户，多的村有上百户，有的村达二三百户，平均外出打工农户占农户总数比例为20%以上。农村普遍出现不同程度闲置房屋，房屋闲置率最低的村为2.2%，最高达64.2%，闲置数量从十几户至几百户不等。这些闲置房屋基本无人居住，有的仅过年时居住一段时间，很少租赁他人居住。房屋作为农民财产处于闲置状态，无法带来收益，存在浪费；宅基地作为稀缺资源处于闲置状态，未有效利用也存在浪费。因此，应有效利用现有闲置住房，采取以政府补助为主租赁方式，解决自筹资金改造危房确有困难或无力改造的贫困户住房安全问题。

采取政府主导的贫困户租房模式，一是有效利用农村闲置房屋，既减少土地资源浪费，也相应增加闲置房屋房主财产性收入；二是相较于政府补助改造危房，可使政府在相同补助支出下解决更多危房贫困户住房安全问题，大大减轻危房贫困户经济负担；三是对于无子女的老年贫困户，采取此方式既能尽快解决其住房安全问题，又可避免新建住房将来的财产遗留问题。

采取此方式的关键和难点是政府需每年提供财政补助。以齐齐哈尔市为例，现有17万户农村危房，计划危房改造14.82万户，剩余21 800户。按8个贫困县计算，每个县2 725户。按每户补助1 500元计算，需政府投入400万元；按每户补助1 000元计算，需政府投入270万元。按全部12个县区计算，每个县剩余危房户817户。按每户补助1 500元计算，需政府投入270万元；按每户补助1 000元计算，需政府投入180万元。若除去通过幸福大院、敬老院等方式解决的危房贫困户，实际需采取此模式解决住房安全问题的贫困户少于此数字，政府财政投入也相应减少。落实至每个乡村，可能仅需几万元至十几万元。

农村闲置房屋少有出租的主要原因是供需双方租赁意愿均不高。一方面，作为供给方，闲置房屋房主因房租偏低、担心住户不爱惜保护房屋而不愿出租；另一方面，作为需求方，危房贫困户太穷，即便房租费较低也不肯支出这笔费用。在多数农村，一年房租费仅几百元，一般不超过1 000元，但对许多贫困户而言仍是一笔大开支。在此情况下，利用现有闲置房屋通过租房方式解决危房贫困户安全住房问题，关键是要使供给方有意愿、需求方有能力租赁房屋。为此，需要政府发挥主导作用。一方面，提高房租费水平，建议每年1 500～2 000元，提高房主出租闲置房屋积极性。另一方面，政府给予危房贫困户租房补助。具体措施，一是政府首先以1 500～2 000元的价格租用闲置房屋，以不超过500元的价格转租危房贫困户居住；二是政府直接给危房贫困户每年发1 000～1 500元的租房补助，由贫困户自行联系租住本村闲置房屋。采取租赁模式，需要村级组织做好具体工作。采取第一种方式，需要村里确定需求数，根据需求数选择供给户；采取第二种方式，需要监督村里对危房户，确保其实际租住安全房屋，防止套骗政府补助。

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