农民专业合作社：异化与政策诱变

王卫民

摘 要：农民专业合作社发展迅速，但“野蛮生长”、虚假繁荣、质量低下、“假合作社”泛滥，偏离“成员共同出资、民主管理和惠顾返还”三大核心原则的性质异化极为普遍。异化原因很多，但政策诱变是根本性原因，在我国目前制度环境下，农民专业合作社性质异化具有必然性。必须将农民专业合作社作为普通市场主体平等对待，取消各种政策优惠，让其公平参与市场竞争，促进农业更好更快地发展。

关键词：农民专业合作社；异化；政策诱变

中图分类号：DF413.8 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2017）00-0001-01

自2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称“《合作社法》”）实施以来，农民专业合作社得到快速发展。截至2017年5月底，全国依法登记的农民专业合作社达190.8万家，实有入社农户突破1亿，约占全国农户总数的46.6%，国家示范社近8000家，县级以上各级示范社超过18万家。①农民专业合作社的发展实践证明，专业合作社这一合作经济组织形式，对于增加农民收入，加快构建新型农业经营体系，推进农业现代化具有重要作用。但是，农民专業合作社在发展的同时，也暴露出诸多问题，最受关注的是农民专业合作社的异化现象。合作社质的规定性（自我服务和民主控制）正在发生漂移[1]，合作社中广泛存在“名不符实”现象，大多数农民专业合作社出于获得优惠政策利益而成立，大股东控股情况普遍存在。邓衡山甚至认为，中国绝大部分合作社都不具备合作社的本质规定，其本质仍旧是公司或“公司+农户”等其他类型的组织。[2]“假合作社”、“冒牌合作社”、“挂羊头卖狗肉”现象普遍存在。 对合作社异化这一现象学术界已有共识，但对这一现象产生的原因则莫衷一是。本文试图从“大户”为何要设立假合作社，为何不去设立企业而要设立合作社，设立假合作社能得到何种收益的逻辑出发，对其“造假”的动因进行研究，并提出建议。

一、合作社的本质

合作社是人们自愿联合，通过财产共有和民主管理，来满足共同的经济和社会需求的自治组织。合作社最早产生于西欧，是一种处于市场竞争弱势地位的劳动群众自救的途径。1844年，在英国曼彻斯特罗虚代尔镇的一家纺织厂，28位纺织工人首先创立了第一家具有现代合作社特征的合作制企业，即“罗虚代尔公平先锋社”，揭开了现代合作社运动的序幕。

罗虚代尔公平先锋社的章程和会议纪要中，制定了其基本的组织原则，后人称为“罗虚代尔原则”。该合作社虽然并非最早的合作社，却是公认的第一个成功的合作社，其合作原则也逐渐成为当时世界上各类合作社普遍遵循的原则，被后人推崇为合作社的典范。“罗虚代尔原则”包括：“开放和入社自由；民主管理；按惠顾额分配盈余；资本利息有限；用现金进行交易；只销售货真量足的商品；政治与宗教中立；重视社员教育。”

1995年9月，在英国曼彻斯特召开的国际合作社联盟（ICA）100周年代表大会上通过了《关于合作社特征的声明》，将合作社定义为：“合作社是人们为了满足自身在经济、社会和文化等方面的共同需求而自愿组成的通过财产共有和民主管理的企业而实现自治的协会。”并提出了合作社的七大原则，即“入社自愿和开放办社，社员民主管理，

社员经济参与，独立性与自主性，教育、培训与信息，合作社间的合作，关注社区。”

自20世纪70年代以来，在美国等国又出现了具有新组织特征的所谓“新一代合作社”，其最大的变化就是“社员封闭性和灵活表决权机制”。新一代合作社既坚持了传统合作社“一人一票”的民主管理原则，又实行了有最高限额限制的、一人多票的差额表决权机制。

合作社发展一百余年来，合作社的原则多有变化，但“成员共同出资、民主管理和惠顾返还”这三大核心原则一直未变，“成员所有、成员控制和成员受益”即“所有者和惠顾者同一”的合作社本质一直未变。

这些原则和本质也体现在了我国的《合作社法》中。该法第二条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”第三条规定：“农民专业合作社应当遵循下列原则：（一）成员以农民为主体；（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；（三）入社自愿、退社自由；（四）成员地位平等，实行民主管理；（五）盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。”

二、合作社的异化

合作社的异化是指偏离了上述合作社基本原则和本质的现象。主要变现为：

第一，成员出资的异化。我国的农民专业合作社并不是多数农民出于自身需要而自发“联合发起”成立的，大多数合作社是由农村能人、专业大户、农产品经纪人、经销商、乡村精英等少数人为了自身的特殊需要而“单独发起”成立的，多数普通农民都是在合作社成立后出于“搭便车”的考虑加入，或者是少数大户为了达到法律规定的设立人数要求而邀请普通农民加入的。体现在出资上，普通成员大多数出资很少或者不出资，出资主要来自于发起的大户。据孔祥智等学者对国内百家农民专业合作社的调查，国内87.22% 的合作社社员入社不需要缴纳股金，合作社出资完全由核心成员提供。[3]根据郭红东、张若键的调查显示：“第一大股东出资额占合作社出资总额的比例平均为29.4%，有25%的合作社第一大股东的出资额所占比例超过了30%，有的甚至达到100%”。[4]

第二，民主制度的异化。一人一票的民主管理体现了合作社“人合”的特点，是合作社的本质规定性。我国《合作社法》第十七条规定：“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。”但在实际中，不少合作社一成立就存在着少数核心成员占大股、多数普通成员持小股甚至不持股的现象，大股东因为拥有合作社的关键性生产要素而拥有合作社的绝对控制权，一人一票为基础的民主制度异化为了“少数人控制”。

第三，盈余分配原则的异化。盈余分配是合作社运行机制中的核心制度，自英国“罗虚代尔”合作社诞生后，按照惠顾额返还盈余就成为合作社的基本原则，资本的地位在合作社中被限制、被淡化。我国《合作社法》第三十七条规定：“在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。可分配盈余按照下列规定返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定：（一）按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十；（二）按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”

在实际中，该原则发生了彻底的异化，大多数合作社按照出资大小进行分红，据孔祥智等学者调查，约64.71% 的合作社采取了单纯的按股分红的方式。[3]

三、合作社异化的原因分析

在我国合作社异化的原因很多，各个学者也都提出了不同的解释，邓衡山、王文烂等将其归结为“成员的异质性”。[2]林堅、黄胜忠也持相同观点。[5]仝志辉、温铁军认为“资本和部门下乡”是合作社异化的主要原因，他们指出：“在农民合作经济组织对于资本和部门的获利具有双重效应的基础上，资本和部门的选择就是扶持大农、压制小农。所以，在现实中出现的情况就是‘大农吃小农的合作组织成为合作经济组织的主要形式。”[6]

笔者认为，“成员的异质性”、“资本和部门下乡”等，都可以很好地解释我国合作社办不好的原因，也可以从某一个角度说明合作社异化的原因，但是，这些原因都是站在合作社异化的“客观性”上进行分析，也就是说这些原因客观上导致了合作社异化，却并不能合理解释我国合作社异化的“主观性”问题。我国的大部分合作社异化其实是从一开始设立的目的上就是为了异化而办社，比如一人一票和盈余返还问题，所有设立合作社的大户对这些规定都是清楚了解的，他们并不是在实际办社过程中违反这些规定的，而是从设立之初，甚至是在计划设立的时候就没打算遵守这些法律规定。所以，为了研究我国合作社异化的原因，必须研究大户设立合作社的主观目的。

基于“经济人”追求自身利益最大化的理论，大户设立假合作社的合理的解释是为了某种利益。下面我们从大户设立假合作社取得利益的可能来源进行简要分析。

为了便于讨论，我们这里将“利益”定义为经济利益，当然也不排除有些大户成立假合作社是想在农村获取某些“政治利益”或“政治影响力”，但此种目的是诸多目的之一而不是唯一目的，获取经济利益是最大的目的，且是必然的目的之一。经济利益也可以称为利润，大户设立合作社的利润主要来自于“内”“外”两方面。

第一，对内。大户是否可以从普通社员身上获取利润？即所谓的“大户吃小户”。这种获取利润的可能性很小。原因有二：一是普通成员数量较少，“吃小户”利润不大。大多数大户拉小户入社只是为了达到法律规定的最低成员人数。合作社成立后，为了保证自己的绝对控制权就会严格限制新成员加入。二是很多小户入社并不情愿或者对合作社和大户持不信任态度，又因为我国《合作社法》并未规定成员的强制出资问题，成员出资与否完全依赖章程规定，所以现实中的合作社，小户几乎不出资或者出资很少，甚至有些假合作社出现了大户代替小户出资的情况，“吃小户”利润有限。另外，小户也是“经济人”，如果真正存在“大户盘剥小户”的情况，小户也可以采取退社的方式自保，在法律上退社是没有限制的。在实际调查中发现，大多数的农民专业合作社大户与合作社普通成员之间甚至都存在某种血缘、亲缘等亲朋好友关系，在这种“熟人社会”的情形下，“大户吃小户”既无必要也无可能。

第二，对外。Rhodes指出农民参加合作社是因为：“净的经济回报（包括惠顾返还）一直是重要的（有时候是支配性的）动因；必须确保产品的销路没有问题；农民可以通过合作社寻求一些抗衡力量；合作社能够帮助农民维持和扩大产能”。[7]苑鹏认为大户设立合作社的目的是为了：“保障原料供应，巩固、扩大客户群体，获取土地资源、实现投资利润率最大化，获取社区选票、巩固政治地位。”[8]笔者认为，Rhodes和苑鹏指出的农民参加合作社的这些目的，可以用来解释普通农户加入合作社的原因，也可以用来解释大户设立真正合作社的原因，但不能解释大户设立假合作社的原因。因为如果大户是为了产品销路等而设立假合作社，那为何不通过合法设立企业的形式，而采用非法的假合作社形式呢？特别是在《公司法》修改后，公司设立的门槛已经大大降低，设立一个公司的成本并不比设立一个假合作社更高。可见，大户设立假合作社一定是可以获得某些通过设立公司等其他形式无法得到的潜在利润。这些利润就是来源于各种政策优惠产生的“政策利润”。

四、政策诱变

我国《合作社法》第八条规定：“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务。”第九条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”国家和地方对合作社的支持以法律的形式予以明确，此后中央和地方的支持政策陆续出台。

第一，财政资金支持。2004年至2017年中央连续十四年发布以“三农”为主题的中央一号文件，多次提出加大对农业合作经济组织的财政支持。例如：2004年中央一号文件提出：“从2004年起，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务”；2005年中央一号文件提出：“支持农民专业合作组织发展，对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费”；2007中央一号文件提出：“要采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，增大农民专业合作社建设示范项目资金规模。”

2003年中央建立了“农民专业合作经济组织发展资金”，确定了农民专业合作组织引进新品种和推广新技术，雇请专家、技术人员提供管理和技术服务，组织标准化生产等七类专项资金重点支持范围。该资金设立以来，投入逐年增加，据公开资料的不完全统计，2007年中央安排农民专业合作经济组织发展资金2.25亿元，2010年安排6亿元，2011年安排7亿元，2012年安排8.5亿元，2016年安排14亿元。

在中央要求和带动下，各地也相继建立起本级的财政专项资金，截止到2007年，除个别省份外，全国绝大多数省级地方财政基本都设立了农民专业合作经济组织专项资金，并投入大量的专项资金，仅2010年省级财政投入专项资金就达27亿元、地市县级财政投入近60亿元。

第二，税收优惠政策。依据2008年《财政部 国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税〔2008〕81号）规定：“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按13%的扣除率計算抵扣增值税进项税额。对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税。对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。”

此外，开展农产品深加工的农民专业合作社如果符合相关条件，还可以享受高新技术企业低税率优惠、小型微利企业低税率优惠、固定资产加速折旧优惠、技术转让所得减征免征优惠、区域性优惠等现行企业所得税法规定的各项税收优惠政策。农民专业合作社提供农业机耕、排灌服务，免征增值税。合作社从事农机作业和维修等农、林、牧、渔服务业项目的所得，免征企业所得税。

在地方层面，一些地方也出台了农民专业合作社税收优惠办法。例如《浙江省地方税务局关于农民专业合作社若干税费政策问题的通知》（浙地税函〔2006〕466号）规定：“对农民专业合作社销售社员生产和初加工农产品，视同农户自产自销，暂不征收个人所得税；对农民专业合作社的经营用房，免征房产税和城镇土地使用税；对农民专业合作社的经营收入，免征水利建设专项资金；对农民专业合作社，暂不征收残疾人就业保障金。”

第三，承接涉农项目。《合作社法》规定：“国家支持农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。”农业部等部委2009年联合印发的《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》（农经发〔2009〕10号）进一步明确：“农业机械购置补贴、农业标准化、生猪和奶牛标准化规模养殖小区、农村实用人才和阳光工程培训等各类农业财政专项和基本建设项目，优先委托有条件的农民专业合作社实施。”农业部等部门2010年联合印发的《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》（农经发〔2010〕6号）规定，凡是适合农民专业合作社承担的国家有关涉农项目，均应积极支持有条件的农民专业合作社承担。财政部2014年印发的《关于开展新型农业经营主体申报实施农业综合开发高标准农田建设项目试点的意见》（国农办〔2014〕111号）提出：“积极支持农民合作组织等新型农业经营主体申报实施高标准农田建设项目。” 2017年印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》规定：“各级财政支持的各类小型项目，优先安排农民合作组织等作为建设管护主体。”2016年，仅农业综合开发投入中央财政资金就达5.62亿元，共扶持农民专业合作社等308个新型农业经营主体申报实施农业综合开发高标准农田建设项目。②

以上分析的三项主要政策优惠，都是直接面向农民专业合作社的，是合伙企业、公司等其他形式的市场主体无法享受的特殊优惠政策，大多数的假合作社“僵尸合作社”都是为了上述三项优惠政策带来的政策利润而存在的。就财政资金支持而言，每年中央和各级地方支持的财政专项资金相当可观，以2010年为例，各级农民专业合作经济组织发展资金高达91亿元，而截止到2010年底，全国依法登记的农民专业合作社为37.9万家，平均到每家合作社的农民专业合作经济组织发展资金为2.4万元，而这2.4万元的收入几乎可以说是没有成本的。税收优惠方面，由于目前我国税收优惠政策混乱，税收管理制度不健全，合作社纳税主体认定不明确，合作社会计核算制度不健全等原因，部分企业采取自己组建农民专业合作社，虚构免税农产品收购业务，将自己公司外购的农产品也充当“本社成员生产的农产品”，虚开收购发票，从而达到享受免征增值税优惠、抵扣税款的目的。承接涉农项目方面，由于政策规定各种涉农项目优先安排合作社开展建设，诱使企业通过设立假合作社的方式申报承接涉农项目。

此外中央还设立了诸如农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴③、一事一议财政奖补资金、美丽乡村建设资金、农机购置补贴、农业保险保费补贴、林业补贴、畜禽良种补贴等各种名目的涉农补贴。今后，所有这些中央财政资金都将向适度规模经营重点倾斜，进一步向农业合作经济组织倾斜。

五、结论及建议

在我国目前制度环境下，农民专业合作社异化具有普遍性和必然性，导致其偏离合作社“成员共同出资、民主管理和惠顾返还”三大核心原则的原因很多，但政策诱变是根本性原因。政策优惠带来的“政策利润”诱使商业资本与农村大户联合，通过设立“假合作社”、“伪合作社”、“空壳合作社”的方式，渗透农业领域，攫取政策利润，改变了财政支持资金的公益性质，降低了资金使用效率，滋生了腐败。假合作社通过“逆淘汰”挤占了真正合作社的生存空间，导致真正的合作社也发生异化。总之，国家对农民专业合作社的优惠政策已经陷入“诺斯悖论”。

建议对面向农民专业合作社的各层级的种种特殊优惠政策进行系统梳理、科学设计、逐步取消，还农民专业合作社普通市场主体的本来面目，还其他市场主体市场竞争的公平环境。同时通过取消优惠政策，借助“市场之手”对农民专业合作社进行自然淘汰，去伪存真，也可以避免行政力量对其进行清理的高昂管理成本。

建议政府找准自身职能定位，合理处理与合作社的关系，由物质支持转向制度支持，重点在加强合作组织立法建设，提供优质的公共物品和公共服务等方面，为农民合作组织健康发展营造良好的外部环境。将有限的政策资源用于合作组织的能力建设、新型职业农民培育等方面，尊重合作社自然成长规律，因地制宜、循序渐进地促进合作社更好发展。

注释：

农业部农村经济体制与经营管理司：对十二届全国人大五次会议第8326号建议的答复，2017年7月10日。

②农业部农村经济体制与经营管理司：对十二届全国人大五次会议第8326号建议的答复，2017年7月10日。

③2016年，农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴。

参考文献：

[1]黃祖辉，邵科.合作社的本质规定性及其漂移[J].浙江大学学报，2009，39（4）：11-16.

[2]邓衡山，王文烂.合作社的本质规定与现实检视——中国到底有没有真正的农民合作社？[J].中国农村经济，2014（7）：15-38.

[3]孔祥智，史冰清，钟真.中国农民专业合作社运行机制与社会效应研究——百社千户调查，[M].北京：中国农业出版社，2012.

[4]郭红东，张若键.中国农民专业合作社调查[M].浙江：浙江大学出版社，2010.

[5]林坚，黄胜忠.成员异质性与农民专业合作社的所有权分析[J].农业经济问题，2007（10）：12-17.

[6]仝志辉，温铁军.资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路——兼对专业合作社道路提出质疑[J].开放时代，2009（4）：5-26.

[7]Rhodes，V. J. The Large Agricultural Cooperative as a Competitor， American Journal of Agricultural Economics， Vol. 65， No. 5， pp.1090-1095，1983.

[8]苑鹏.中国特色的农民合作社制度的变异现象研究[J].中国农村观察，2013（3）：40-92.

（责任编辑 王锦坤）

Abstract： While specialized farmers cooperatives are developing rapidly， there appear some common problems such as “barbaric growth”， false prosperity， low quality， the rampancy of “fake co-operatives” and the deviation from the three core principles which are “co-investment， democratic management and profit distribution”. Among all the reasons， the induction of policy is the key one. Under current institutional environment in China， the alienation of the nature of specialized farmers cooperatives is inevitable. The author thinks that the government should treat specialized farmers cooperatives as common market subjects， abolish various preferential policies and let the cooperatives participate fairly in market competition so as to help agriculture develop better and faster.

Key Words： specialized farmers cooperatives； alienation； induction of policy