清产核资：实测实查有文章

湛中林

摸清农村集体资产家底是做好农村集体产权制度改革工作的前提。江苏省南京市以完成全国第二批农村改革试验区任务、提供南京改革方案为动力，创新确立“三全八步九统一、实测实查清资产”工作目标和方法路径，全面开展村组集体资产清产核资，经过1年多的努力，已全面完成，覆盖700个村、9690个村民小组。清产核资后全市村组集体资产总额205.8亿元，负债总额71.2亿元，净资产总额134.6亿元，其中经营性净资产97.6亿元，非经营性净资产37亿元，资源性资产面积108.4万亩。全市农村集体资产管理初步实现了由“模糊管理”向“精准管理”的转变。

在“谋”字上下功夫，明确目标路径

在分析研判清产核资前期工作实际情况的基础上，形成一套开展集体资产清产核资的新方案，简要概括为“三全八步九统一、实测实查清资产”，明确工作具体任务、方法和路径。

具体说，就是清产核资要实现“三个全面”的目标任务：全面清查农村集体资产状况，全面建立农村集体资产台账管理制度，全面推进农村集体资产管理信息化。遵循“八个步骤”：前期准备、资产调查、公示确认、账务调整、数据库和信息系统建设、成果整理、建立登记簿、检查验收。运用“实测实查”的方法：引入专业测绘公司，对集体不动产组织实地测绘；引入专业会计师事务所对集体资产开展专项审计。具体操作上实现九个统一：统一工作规程、统一报表体系、统一要素编码规则、统一数据库规范、统一制图规范、统一软件平台、统一制定账务处理规则和程序、统一专项审计报告格式、统一档案管理要求。

目前南京市已全面建立了集体资产台账管理等制度。实行农村集体资产统一编码，以区为单位为各村组建立了统一的农村集体资产产权登记簿。清理规范集体资产资源使用合同，建立合同到期预警机制。开展村组集体资产债权债务等清理和账外资产核实登记，共计核增集体资产67.8亿元，核减集体资产9.3亿元。同时还全面建立了集体资产信息化管理平台。建立了集账内与账外资产一体，会计账与测绘信息一体，影像与图形、权属一体，市区镇村组一体的农村集体资产数据库和管理信息系统，实现了各类信息的一张图管理，让“以图管资产”成为现实。该系统以全市镇、村、组集体经济组织所有的资源性、经营性和非经营性资产清产核资会计数据，以及各类集体不动产产权的权属、四至、空间位置、基本属性、图片档案等地理测绘信息为数据源，实现了数据导入、管理、查询、登记簿下载，数据导出，汇总统计，地图渲染等功能，借助地理信息技术，为实现农村集体资产管理与服务提供了平台。

在“实”字上下功夫，提升执行能力

坚持试点先行。推动各区选择一个村开展“与不动产登记相衔接”清产核资工作先行试点。试点过程中，主要检验清产核资内容是否适当、实测实查是否可行、工作成本需要多少等。试点成功后，迅速向全市推广。

坚持多方合作。充分发挥好地方党委政府、农经系统、第三方服务机构和村组农民等多方面作用。各区提前梳理需要录入清产核资系统的用户单位，并相应赋予代码，为“南京市农村集体资产清产核资管理系统”上线运行奠定基础。资产核销、账务处理与测绘作业同步进行，按照村会计原始录入、会计师事务所初审、测绘公司介入、公示图表确认数据、会计师事务所最终上报（测绘公司上传地图）、业务部门审核的程序开展，相互配合、查漏补缺、共同推进。

坚持群众参与。在方案制定、权属调查、现场指界、公示监督、签字确认等关键环节，保障农民群众的参与权、决策权和监督权，做到农民的事由农民自己做主。对权属认定、资产核销中遇到的矛盾问题和公示认定中农民提出的质疑，认真对待，既坚持依法依规依政策，也结合地方实际，按照“一村一策”或“一事一议”，用农民群众接受的办法解决问题。

坚持培训指导。组织各区业务部门赴外地考察学习集体资产管理经验。市级先后组织2次市级集体资产清产核资培训，累计培训300多人次。组织到区、到镇、到村、到组培训近100次，累计培训人数近6000人次。组织全市农村集体“三资”管理专项治理培训1次，培训160人。同时，充分利用市、区、镇街、村、组工作交流QQ群，实现扁平化交流，24小时在线解决具体问题。通过系统培训，各级相关工作人员业务技能得到明显提高。

在“严”字上下功夫，保障质量效率

严把清核重点。在清查内容上突出账外资产的登记，村会计以核查账外资产为重点，做好村、组账外公益用固定资产的清点、补充、登记，做到应进尽进、不重不漏。在账外资产自查过程中，突出真实性、规范性，真实把握资产的位置和面积，规范认定资产权属和形成时间，合理开展资产评估。在清产环节上突出不良资产核销，核销依据必须充分，核销结果必须公示，对符合核销条件的不良资产，明确了核销申报、民主决策、核销审批、公开公示、建立档案和账务处理的具体执行程序。

严把清核质量。引入有优良资质的会计师事务所、测绘公司、软件公司等全程参与集体资产管理和项目检查验收，为确保工作质量提供技术支撑。在项目验收上，实行村自查、镇核查、区逐村验收、市抽查验收，综合采用实测实查、专项审计、部门专家联合验收等手段，重点检查各项工作成果的真实性、完整性和规范性，努力确保项目验收不走过场，严格控制工作质量。

严把清核督查。充分发挥市级协调、指导和推进作用，强化层层压力传导，促进各区组织好社会化分工、标准化生产和常态化协调。坚持月度例会和月度通报制度，每月底组织各区交流清产核资工作进展情况，定期组织工作督查，确保各区工作落实不走样、工作进度不滞后。

“治理有效”是实施乡村振兴战略的五个目标之一，而“三资”管理中存在的低效、身边人腐败等问题是农村亟待治理的领域。运用清产核资成果，针对“三资”管理风险点，开展“三资”管理专项治理，是实现“清理有效”的重要路径。一是优化村级财务管理模式。全市村（社区）集体资产清查结果显示，各村存量、结构、使用状况各不相同，少则数千万元，多则数亿元，需要因地制宜采取相应的资产财务管理模式。南京市着力完善“村账镇街代理”模式，强化会计核算代理，减少对村资产、资源经营管理的干预。同时，积极探索村账自主管理，实行分村独立建账，更好地落实村民自治。全市涉农村（社区）中村账镇街代理421个，村账自主管理274个。各区在清产核资的基础上，相继出台了村级财务管理、民主理财、财务公开等文件，进一步提高了村级财务管理水平。二是推广“三资”管理移动终端公开。将清产核资工作数据作为重要内容之一，接入南京“三资”管理E阳光公开信息平台，该平台实现市区镇村组户六位一体、共享与专享结合，村民通过登录“E阳光”手机APP，就能看到村组集体资产、集体财务、产权交易、集体分红、耕保补贴等明细，甚至可以看到村里收支每一张发票及其用途。这一平台彻底改变了以往村里的资产财务只有村干部、村会计等少数人知道的情况，较好地提高了公示效率，有效防止了身边人腐败。