中国政府绩效评估研究进展分析——基于2004-2016年文献的计量研究

徐 阳

（中国社会科学院 政治学研究所，北京 102488）

一、引 言

作为一种源于企业界的先进管理方法和工具，绩效评估在西方国家几十年的实践中取得了显著的成效。政府绩效评估是绩效评估的重要领域，其目标在于根据统一的评估指标和标准，按照一定程序，通过定量或定性对比分析，对政府在一定时期内的绩效做出客观、公正和准确的综合判断［1］。20世纪80年代，中国部分地区的政府和部门最先开展了政府绩效评估，形成了“福建模式”、“青岛模式”等多个成功案例，有效地提高了政府的执政能力，推动了政府管理科学化的进程［2］。进入21世纪以来，尤其是在中共十八大报告中明确提出完善干部考核评价机制、促进领导干部树立正确的政绩观之后，政府绩效评估越来越受到中国政府和学界的重视，在实践和理论上取得了显著进展。但同时也应看到，本领域研究还存在着大量的问题，在成果的数量、质量、类型等方面都有待于进一步深化拓展。因此，深入分析政府绩效评估研究的进展，对于深化完善本领域的学科体系，推动本领域的实践进程，具有重要的理论和现实意义。本文拟通过归纳本领域研究成果的特征和研究主体的状况，揭示中国政府绩效评估研究中存在的深层次问题，进而提出相应的对策建议。

通过文献梳理发现，中国学界对政府绩效评估研究进展的分析偏重于规范研究。吴建南等［3］、彭国甫［4］、张岩鸿［5］等学者根据政府绩效评估阶段和类别的不同，分别对本领域研究的现状和问题做了较为全面的总结和归纳，对研究的发展提出了多种对策建议，为后来者提供了有力的借鉴。但是，由于规范研究缺乏相关数据的支持，难以对研究进展进行直观的呈现和分析。为了克服上述不足，沙勇忠等［6］、盛明科［7］、倪星［8］等人创新性地对中国政府绩效评估研究进行了实证分析，分别选用SSCI、CSSCI等作为数据源，对政府绩效评估的进展进行了实证分析。基于对上述研究经验的总结，本文使用了实证研究方法，并对数据源进行了优化：首先，考虑到数据源对于实证研究的重要性等方面因素，笔者选用了学界运用最为广泛、文献涵盖最为全面的中国知网数据库作为数据源；其次，笔者以国内社会科学领域级别最高的基金——国家社会科学基金作为论文的筛选条件，在一定程度上加强了研究的全面性和代表性。通过在中国知网中以“政府绩效”为篇名进行检索和筛选，笔者最终获取到147篇2004-2016年发表的由国家社会科学基金资助的行政管理学科论文①。本文通过归纳这些论文在数量、质量和类型上的总体特征，比较学术机构和学者等研究主体的研究状况，直观地呈现和分析了2004年以来中国政府绩效评估研究的整体进展。

二、中国政府绩效评估研究成果的特征

（一）研究成果在数量上的特征

研究成果的数量能够反映研究主体在该领域的研究热度。从图1中可以发现:第一，政府绩效评估研究成果的数量有一定幅度的提升，从2004年的3篇增长到了2016年的16篇，但在行政管理学科全部成果数量中所占比重依然较低，且整体呈明显的下滑趋势；第二，在十七大和十八大召开前后的2007年和2013年，研究整体达到了两个小的高潮，但在2013年之后，研究热度再次回落至较低的水平。这说明，在当前行政管理学科研究蓬勃发展的背景下，政府绩效评估领域研究与中国现实紧密相连，成果数量有所增长，但相比行政管理学其他领域来看，增长幅度仍然较小，研究热度明显较低，未能跟上学科发展的整体步伐，这与作为研究主体的学术机构对本领域的关注度不足有关。

图1 研究成果数量和比重的年度变化趋势

研究主体对政府绩效评估领域的关注度不足，主要源于本领域研究较高的理论难度和实际操作难度。一方面，在理论研究中，政府绩效评估是一门横跨行政学、政治学、管理学、经济学等多学科的交叉学科，“其自身的理论体系是比较难以把握的”［9］。另一方面，在实际研究中，相比行政管理学科其他领域，政府绩效评估研究的工作量较大，往往需要进行走访调查、数据分析和案例整理等诸多工作，不仅会耗费研究主体大量时间和精力，而且对人力和财力的要求也比较高。这都在一定程度上降低了研究主体对本领域的研究热情和关注程度。

（二）研究成果在质量上的特征

研究成果的质量能够反映研究主体在该领域的研究水平。笔者以CSSCI核心期刊目录作为衡量研究成果质量的参照②，对147篇论文中的142篇期刊论文进行了质量上的分档，如图2所示。可以看到，2004年以来，政府绩效评估研究成果的质量存在参差不齐的问题：一方面，大部分论文的水平较高，有99篇论文发表在《中国行政管理》、《行政论坛》等CSSCI核心期刊上，占总量的70%；另一方面，仍有30%的论文没有发表在CSSCI核心期刊上，其中少数论文的质量不高，存在重复性研究、“跟风”科研和闭门造车等现象，这与研究主体的研究水平及研究的连续性等因素存在一定的关系。

图2 147篇论文中的142篇期刊论文所在期刊的分布

（三）研究成果在类型上的特征

研究成果的类型能够反映研究主体在该领域的研究偏好。下文从研究方法和研究主题入手，总结了2004年以来我国政府绩效评估研究成果在类型上的特征。

研究方法一般包括规范研究方法和实证研究方法。在图3中可以看到：有109篇论文使用了规范研究方法，占成果总量的74%；有38篇论文使用了实证研究方法，占成果总量的26%。应当看到，一方面，近年来通过对实证研究方法的引入，政府绩效评估领域的学者在研究方法上已经有了一定的改进和丰富，实证研究也已经在本领域占据了重要的地位；另一方面，对比管理学、经济学等社会科学其他学科的情况来看，本领域的学者们整体上仍然偏好于规范研究，对实证研究方法的运用力度依旧不足。

图3 147篇论文中研究方法的分布

研究主题的选择在较大程度上影响着研究质量。根据研究侧重点的不同，参考学界的一些观点，笔者将当前我国政府绩效评估领域的研究主题分为8类，如表1所示。可以看到：当前本领域的重点研究主题是政府绩效评估的基础理论、政府绩效评估方法、政府绩效评估主体与价值取向、政府绩效评估的制度保障以及政府绩效评估指标体系，成果数量合计122篇，占成果总量的83%；相比之下，对国外政府绩效评估理论和经验以及国内政府绩效评估案例的介绍较少，合计18篇，占成果总量的12%。

表1 147篇论文中研究主题的分布

当前，政府绩效评估领域研究在主题上缺乏突破。近年来，政府绩效评估领域研究主题众多，学者们不但在基础理论、评估方法、评估主体、指标体系和制度保障等政府绩效评估的传统主题上成果较多，而且对政府绩效治理、绩效满意度等新的主题也进行了一定探索。但是也应看到，在本领域研究中，一方面，研究重点集中在基础理论、价值取向和制度保障等方面，着重于理论的引进和阐释，但未能就理论和应用相结合的评估模式作深入的探索，部分“创新型”研究成果难以落地，陷入了“伪创新”和“创新拜物教”［10］的困境之中；另一方面，对国内外实践经验的关注度较低，少量的案例研究缺乏有力的理论支撑，说服力不足，推广应用的价值有限。这都在一定程度上阻碍了本领域学者们在研究主题上的突破。

总体上看，2004年以来，本领域研究主体在方法和主题上呈现出研究偏好集聚的现象，规范研究和基础理论研究所占比重较大。这种现象固然与本领域起步较晚、实证研究方法引入较晚等因素有关，但研究主体在研究实力上所存在的两极分化状况，则在更大程度上阻碍了学术观点的正常碰撞和理论研究在方法和主题上的突破，影响了本领域的研究类型和研究偏好，加剧了研究偏好的集聚。

三、中国政府绩效评估研究主体的状况

经过多年发展，我国政府绩效评估领域逐渐出现了一批著名学者，他们不但带动其所在的学术机构在本领域研究中保持领先地位，还在一定程度上提高了本领域在整个行政管理学科中的受关注度。下文从研究成果的数量和质量两个方面出发，对本领域主要研究主体的状况作了分析。

（一）各研究主体的研究成果数量

从表2中可以看到，2004年以来，我国政府绩效评估领域的研究主体之间在研究成果的“量”的方面存在着较大差距，这表现在：第一，研究成果集中在湘潭大学、兰州大学、苏州大学、华南理工大学和中山大学等少数高校中，其他大部分学术机构的成果数量较少，对本领域的关注度不足；第二，高校占据了14个席位中的12个，研究重心明显偏向高校系统③。

表2 成果数量最多的14个学术机构

从图4可以看到，在以这5个机构为代表的本领域主要研究主体中，普遍存在各年份研究成果起伏过大的现象，即便是成果数量最多的湘潭大学，也在2005-2006年、2010年和2014-2015年间出现了三次研究的“低潮期”，在研究的连续性上表现出明显的缺失。

图4 成果数量最多的5个学术机构的成果数量年度变化趋势

政府绩效评估研究的进一步深入需要以连续性的研究为基础。当前，我国政府绩效评估研究正处于由理论阐释逐步转向实践应用的关键阶段，层次不断深入，难度不断增加，往往需要学者自身乃至所在研究团队进行跨年度、跨学科、高投入的连续性研究。但是，近年来，我国学术界“挖角”之风盛行，高端人才“跳槽”愈加频繁，部分学术机构和学者存在急功近利的学术心态。同时，人才外流现象也比较严重，学术机构对优秀后备人才的储备明显不足。这些问题的存在，不但造成了政府和学术机构所投入的经费和时间的损失，而且损害了学术机构和学者自身在研究上的连续性，影响了研究成果的质量，在一定程度上阻碍了政府绩效评估研究的进一步深入。

（二）各研究主体的研究成果质量

除了所在的期刊层次，研究成果的质量还可以通过被引总数和平均引用数两个指标衡量。由表2和表3④可以看到：湘潭大学、华南理工大学和中山大学的研究成果不仅数量较多，被引用数也较高，“量”与“质”俱佳，在政府绩效评估领域形成了较强的研究实力；北京大学和中国人民大学研究成果的数量虽然较少，但被引用数很高；兰州大学和苏州大学的成果数量虽然较高，但成果被引用数相对较低；其他机构研究成果的数量和被引用数都比较低。这进一步说明，本领域研究主体之间在研究成果的“量”与“质”两方面都存在着不小的差距，研究实力呈现明显的两极分化状况。

两极分化状况的短期存在是合理的，但若长期存在，则不利于研究的整体发展。湘潭大学等学术机构较早地开展了政府绩效评估研究，培养了大批高端人才，具备了较强的研究实力，这是两极分化状况形成的主要原因，也是大部分学术领域研究起步后在短期内必然会存在的问题。但是，理论研究的突破需要有学术观点的碰撞，如果这种状况长期存在，则将在一定程度上影响学术观点的正常碰撞，阻碍理论研究在方法和主题上的突破，不利于我国政府绩效评估研究的整体良性发展。

表3 被引总数和平均被引数最高的学术机构

四、中国政府绩效评估研究的改进路径

总体而言，2004年以来，在行政管理学科研究蓬勃发展的背景下，我国政府绩效评估领域的研究进展却存在成果数量增长较慢、研究热度较低，成果质量参差不齐、研究水平不一，成果类型缺乏突破、研究偏好集聚等诸多问题，其原因分别在于研究主体对本领域关注度不足、研究连续性不佳以及研究实力两极分化等。政府、学术机构和学者自身应认清现状，协力推动我国政府绩效评估研究跟紧学科发展的整体步伐，走向新的高度。

第一，从政府的角度出发，科研管理机构应完善基金资助制度和科研人员流动管理制度，各地政府应加强对学术机构的支持力度，探索在人才和项目上的交流与合作机制。首先，在科研管理机构的工作中，一方面，科研管理机构应完善当前的基金资助制度，加强对研究者能力和研究成果质量的考察，提高对政府绩效评估领域连续性研究的资助力度，同时杜绝“人情票”和浑水摸鱼等现象，以正确发挥政府对政府绩效评估研究的引导作用；另一方面，科研管理机构应完善当前的科研人员流动管理制度，及时规范学术界盛行的“挖角”之风，保护学术机构和学者的正当利益，纠正急功近利的学术心态，促进我国政府绩效评估研究的整体良性发展。其次，在各地政府的工作中，一方面，各地政府应加强对政府绩效评估研究的政策和经费倾斜力度，大力支持学术机构进行跨年度、跨学科的连续性研究，推动学术机构在本领域研究上的持续深入；另一方面，各地政府应积极探索政府和学术机构在人才和项目上的交流与合作机制，鼓励和引导更多的学术机构和学者积极参与到政府绩效评估的实践当中。

第二，从学术机构的角度出发，应改善科研管理工作，合理加强人才队伍建设。首先，在科研管理工作中，一方面，学术机构尤其是科研院所应提高对政府绩效评估研究的重视程度，加大对跨年度、跨学科研究的支持力度，形成研究的连续性，持续推动研究的深入；另一方面，学术机构应加强与实务界的交流与合作，紧密结合政府需求展开理论研究，在服务社会的同时深入探索理论成果的有效转化和落地。其次，在人才队伍建设上，一方面，学术机构应合理加强人才引进力度，着力建设博士点、博士后流动站和研究基地等科研平台，有针对性地从国内外引进本领域的优秀研究人才；另一方面，学术机构应清醒地认识到高端研究人才对机构研究实力的提升只是暂时的、有限的，从长远来看，更应注重对优秀后备人才的培养，加强研究的基础，引领更多的青年学者投身到政府绩效评估的研究当中，力求形成研究的连续性，逐步深入研究，提升研究实力。

第三，从学者自身的角度出发，应加强研究方法的科学性，寻求在研究主题上的突破，提高学术素养。首先，在研究类型上，一方面，学者们应注重吸取管理学、经济学等社会科学其他学科的发展经验，加强研究方法的科学性，努力实现规范和实证两种研究方法的有机结合，既要继承学术传统的深厚底蕴，保持规范研究的质量，又要结合实际研究的需要，着力加强实证研究的力度；另一方面，学者们应在继续深入进行基础理论研究的基础之上，紧密结合我国的实际，加强对国内外政府绩效评估实践案例的重视程度，探索理论和应用相结合的评估模式，拒绝“伪创新”，力求在研究主题上取得突破。其次，在学术素养上，一方面，学者们应加强对政府绩效评估领域的关注度，端正科研态度，保持科研热情，努力提升成果的“量”；另一方面，学者们应深刻认识到政府绩效评估研究的科学性和复杂性，加强研究的专业性和实用性，减少“跟风”型和重复性的研究，形成自身研究的连续性，注重保障成果的“质”。

注 释

①考虑到数据的全面性和论文的时效性等因素，本文所有数据均取自中国知网数据库，数据截取时间段为2004年1月1日（第一篇论文发表于2004年）至2016年11月10日。经初步检索，获取到151篇论文，筛选掉其中存在辑刊重复发表等情况的4篇之后，最终确认的有效论文为147篇，包括期刊论文142篇，学位论文4篇，会议论文1篇。

②本文使用的版本为CSSCI核心期刊目录（2014-2015），不含来源期刊目录（扩展版）。

③为适当降低研究的复杂程度，本文只统计了各篇论文中第1作者所属的第1位的学术机构，下略。

④考虑到成果数量过少可能出现的不合理现象，笔者在比较之前去除了成果数量不足3篇的学术机构。经比较可知，147篇论文中被引总数最高的5个学术机构和平均被引数最高的5个学术机构排序相同。

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［3］吴建南，阎波.政府绩效：理论诠释、实践分析与行动策略［J］.西安交通大学学报：社会科学版，2004（3）：31-40.

［4］彭国甫.中国政府绩效评估研究的现状及展望［J］.中国行政管理，2006（11）：18-20.

［5］张岩鸿.政府绩效评估：述评、探究及改进策略［J］.政治学研究，2008（5）：108-115.

［6］沙勇忠，王义，刘海娟，孔令国.政府绩效管理研究的知识图谱与热点主题［J］.公共管理学报，2009（3）：102-110，127-128.

［7］盛明科.中国政府绩效评估研究的现状与学术影响力评估——基于CSSCI期刊论文数据［J］.甘肃社会科学，2013（2）：63-67.

［8］倪星.中国地方政府绩效评估创新研究［M］.北京：人民出版社，2013：19.

［9］包国宪，道格拉斯·摩根.政府绩效管理学——以公共价值为基础的政府绩效治理理论与方法［M］.北京：高等教育出版社，2015：1.

［10］尚虎平，钱夫中.从绩效问责到宏观调控工具——2003-2014年国外政府绩效评估综述［J］.北京行政学院学报，2015（5）：40-50.