重构互联网与国家治理分析框架：由公民中心向国家中心的现实回归

黄 靖

（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023）

一、引 言

推进国家治理体系与治理能力现代化改革总目标的确定，一方面是对于全球治理变革的回应，这场变革始于20世纪福利国家危机并随着全球化进程和政治生态变化而进入了一个深刻调整的时期［1］；另一方面是对于本土经验的关怀，这种本土经验与西方治理话语之间存在着紧张与对立。与此相伴的是，国家同样处于信息时代的剧烈变革和互联网的高速发展之中，而且这种变革和发展对于国家治理体系与治理能力现代化而言，既解构了传统治理模式从而带来了现有国家治理体系的危机，同时也建构了一种新的基于互联网的治理模式从而带来了国家治理现代化的机遇。关于互联网的发展对于国家治理现代化的意义，学术界就其逻辑关系进行了诸多梳理与研究，产生了一些互联网与国家治理的分析框架。其中一种以公民为中心的分析框架，其内在景象是：在现代民主政治的感召下，循着将互联网视为解构以国家为主的传统单一主体治理模式、建构以公民为中心的现代多元主体治理模式的平台的逻辑，推导出互联网发展最终可以促成“创建以公民为中心的治理结构”的治理目标的结论［2］。这种分析框架似乎有其逻辑自洽性，然而，这种逻辑是否真正关怀了中国本土现实？以解构国家为中心的并希望借此形成公民主体治理模式的分析框架是否符合国家治理现代化的语境？如果不是，那么互联网的发展对于国家治理现代化而言究竟意味着什么？或者说，在国家治理现代化目标中，互联网的发展究竟在或将在哪个维度上推进了国家建构？

二、以公民为中心的分析框架

任何一种治理分析框架的存在，都以一种符合其逻辑的治理理论为基础。解构以公民为中心的分析框架，必须对于其治理理论基础进行溯源并同样予以反驳。

在官方政策文本中，国家治理被定义为执政党运用国家制度管理国家和社会事务的能力和体系［3］。而在学术界对于国家治理内涵的把握则是众说纷纭，难以形成共识，甚至存在着认为“国家治理”从学理上无法自圆其说的观点［4］。一方面，正是这种对于国家治理理论内涵把握的分歧，导致不同理论对于治理中心定位的分散不统一；另一方面，认知国家治理的范式差异，导致在解释互联网对于国家治理的意义时出现了不同分析框架。

（一）“去国家化”和“社会化”的治理理论

以公民为中心的分析框架，其对于公民作为分析中心的选择是基于这样一种假定：现代治理以公民为中心，是一种“去国家化”和“社会化”的治理。在这种“去国家化”和“社会化”的治理中，社会中公民的自治以及市场中企业的自治联合在一起，通过协商与合作，完成了治理的绝大多数任务，国家只能作壁上观。

“无论哪种治理理论，实际上都必须以一种恰当的国家理论为基础。”［1］治理理论是建立在对于国家的认识上的。上述“去国家化”和“社会化”的治理理论，实际上是西方自由主义对于福利国家的一次反击，它所依循的也是传统的西方自由主义国家理论。它基于这样判断：社会先于国家产生，国家是社会契约的产物。在这种判断上，形成了一种将国家理解为“主要有社会力量或因素所决定的实体”的国家理论，并且裹挟着西方历久弥新的个人主义传统，进一步将国家化约为处在政治体系和官僚机制中并且具有独立效用和自主偏好的政治家和官僚。虽然两者在逻辑上存在着一些相互矛盾的解释，但在推动治理“去国家化”和“社会化”方面却是相互呼应。前者将国家作为一个能动的自主性组织的逻辑基础予以拆除，后者则进一步将国家赖以行动的官僚组织的“正当性残余”予以消解。循此逻辑，既然国家是社会力量的产物而不存在自主行动的可能，况且国家的官僚组织又是如此低效、自利和桀骜不驯，那么在“社会中心论”的范式关照下，治理主体应当从国家向社会转移，从而完成治理理论的“去国家化”和“社会化”，形成一种公民为中心的治理框架。

（二）以公民为中心的分析框架

在上述“去国家化”和“社会化”治理理论基础上，掺杂着对于现代民主政治的向往，形成了一种寻求摆脱国家在治理中过多干预的方式的努力。这种努力因互联网的发展而变得可能，在这种努力视野下，互联网不仅仅形塑了“另一个世界”或“虚拟世界”，而且提供了一个“异于现实社会组织的公共空间，并以互联网交往的平行性和平等化促成某种社会网络结构的形成”［5］。互联网对于国家治理现代化而言，意味着它提供了一个平台，在这个平台上，公共空间和公共舆论的出现使公民自治和“利维坦”国家褪去成为可能，通过不断提高公民与社会自我治理的能力、削减国家组织的力量，改变“强国家弱社会”的局面，最终形成一种平等的、多元主体的、现代化的国家治理模式。它在强调互联网公共性、多中心性、主体性的前提下，契合了“去国家化”和“社会化”治理理论的价值取向。在互联网形成的“公共空间”内，公民和社会自治有了实现的可能，于是，治理的现代化命题就能够得以实现。这样一种逻辑上的自洽，存在着以下几个必须回答的问题或缺陷。

首先，强调公民与社会的自治，是否存在偏离国家治理核心命题的可能？其次，以一种现实主义的视角来看，以解构国家为中心的分析框架面对本土经验时是虚无的，因为实际上我们看到的是国家治理在互联网领域内的延伸（制定了内容监管、产权保护、身份认证等一系列互联网规则政策）、通过互联网工具的延伸（推行了“政府上网”、“政务微博”、“人民留言板”等基于互联网的治理方法）以及在互联网环境下的延伸（国家大数据战略的推出），与之相应的是，公民自治仅仅是国家治理“工具箱”中的一个新的备选工具。

三、解构以公民为中心的分析框架

之所以指出前文所述的以公民为中心的分析框架所必须回答的问题和存在的缺陷，是因为有一个共同的判断：本土化的国家治理不是以公民为中心，而是以国家组织为中心的。如果能够对此判断做出基于逻辑和现实的论证并予以肯定，就能完成对于以公民为中心的分析框架的解构和反驳。

（一）国家在治理理论中的回归

如前所述，对于国家治理理论存在着范式和认知差异：一方面，正是这种对于国家治理理论内涵把握的分歧，造成了对于互联网在国家治理中定位的误差；另一方面，理论上的分歧难以消弭，也为现实主义视角的引入提供了可能。

与前述“去国家化”和“社会化”治理理论相对应的是，晚近出现或复兴的组织—制度主义传统。这一传统通过对于组织以及制度的重新认识，强调了国家的自主性，一并阐述了国家组织及其制度对于社会以及个人的作用。一方面，社会因素对于国家等政治实体的影响受到政治制度的调节，国家具有超越社会力量干扰、制定具有长远目标和公共取向的政策，从而改变和形塑社会的能力［6］；另一方面，政治制度对于个人行为而言，不仅仅是聚合和统一，而且将其导向特定的方向，外在规则和制度被视为个人行为的重要参数［7］。由此，国内一些学者开始对于以公民为中心的治理理论置于怀疑，并强调了从现实主义视角重新审视国家组织在国家治理过程中的中心地位［1］。

对于国家治理中国家中心地位的强调，在后发国家显得格外重要。面对于亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中所提出的现代化与生俱来的不稳定性，后发国家在现代化进程中就必须仰赖国家—这一具有特定制度结构的组织，“它通过其自主性的制度能力，从社会中汲取资源创建作为权力基础的暴力和行政组织，并利用与社会现实相关的国家资源，实现独立与社会各阶级的目标，推动社会的发展与进步。”［1］这一点，与官方政策文本对于国家治理内涵的界定和一再重申不谋而合。

（二）基于现实主义视角的论证

国家在治理中的不可或缺同样可以以一种反证法的方式证明，即如果在以互联网为平台的公民和社会自治中发生了国家组织的缺位，互联网还能否成为公民和社会自治的合适平台？

首先，治理的共识未必能够达成。任意一种公民和社会的自治或自发的集体行动，都必须以共识的达成为前提，共识的达成需要投入大量的信息和沟通成本。随着信息时代的到来，互联网一方面极大节约了信息沟通成本，促成了个人观点超越空间约束地传播扩散；另一方面，互联网本身成为一个公共舆论的平台，各种个人观点得以被所有平台成员聆听、理解和辩驳，不禁让人联想起阿伦特对于古希腊民主赖以实现之广场的描述。但是，这样一个平台在加速共识达成的同时，也加剧了共识的对立，此外也为共识的分裂提供了可能。在公共舆论不甚理性的当下，互联网上充斥着简单的以“贴标签”方式进行的观念划分；基于地区共同利益达成的共识则因为互联网而必须面对更多争论（如最近一份统计数据表明的网络论坛上公民之间观念愈发对立的现象）；互联网匿名性之下，舆论暴力与虚假言论随时有褫夺公共舆论主导权的可能。

其次，治理的秩序未必能够维持。互联网秩序维持的基础在于责任的可追究性。1996年，约翰·佩里·保罗在达沃斯论坛上发表的《赛博空间独立宣言》一文中阐明了网络自净能力的可能，在确信国家能力无法全面顾及互联网变化的前提下，它将网络秩序的维持寄托于网民的自我教育、自我成长。但是，在网民自我教育尚不成熟的当下，责任追究则是必须的秩序维持机制，而责任的追究及必要的惩戒手段又必须由第三方来承担。当全社会都需要这样一个第三方的时候，国家组织就是不二之选。一个例子是，2009年淘宝网向全体网络零售商公开征集制定“淘规则”，并形成动态调整机制。但是其具体的责任追究和惩戒则还是要依赖于工信部等国家组织的介入。

上述问题在现实中的真实存在以及国家组织在窥见这些现象后动用其组织及制度的及时介入，则从另一个维度论证了国家组织在治理中的不可或缺。

国家在治理理论中的回归，证实了这样一个判断：治理变革所导致的结果可能不仅不是国家的消退，反而是国家能力的增强。循此逻辑，以一种现实主义视角审视，与其认为互联网为公民自治提供了平台从而推进国家治理，毋宁说互联网为国家治理提供了新的工具和途径从而完善了国家治理体系、增强了国家治理能力。

四、建构以国家为中心的分析框架

上述对于以公民为中心的分析框架的解构过程表明，以公民为中心的分析框架对于互联网之于国家治理作用的把握，通过互联网平台构建公民和社会自治从而解构国家的逻辑，会导向到一种“去国家化”和“社会化”的治理局面。其逻辑虽然能够自洽，但脱离于本土实际而不能关怀现实，尤其是与国家治理的核心命题不符。一个正确的对于互联网之于国家治理作用的分析框架的构建，必须导向到国家治理的核心命题，更重要的是，它能够做到理论关切与本土关怀的统一。

（一）国家治理的核心命题

国家治理的官方定义明确了运用制度体系管理社会和国家各类事务的必要性，这恰恰契合了前述组织—制度主义传统对于国家自主性制度能力的强调。尽管现代民主政治对于个人和社会的独立与自治愈加向往，但从现实主义的视角来看，国家治理的基本运作全赖国家组织完成，而非个人亦非社会。国家治理的核心命题，实际上可以归结为：国家组织通过其自主性制度能力有效回应公民需求。这种核心命题，一方面符合现代民主的认知规范，强调了国家治理对于公民需求的回应性；另一方面，则通过承认国家组织的自主性制度能力而肯定了国家在国家治理中的主体地位，使之与本土现实相符，并为国家治理指明了有效性的导向。在此基础上，将国家治理核心命题归纳为回应性与有效性两个维度的导向，使国家治理核心命题始终围绕提高国家制度体系的回应能力与有效能力展开，就能使得国家治理能够从原理论（proto-theoretical）层面跃升到分析性概念（analytical concept）的层面，使之成为一个有效的政治学理论。对于本文而言，它为分析互联网发展对国家治理现代化的意义提供更合理的切入点。

（二）重构以后的国家治理分析框架

国家组织在国家治理中的主体地位已经被国内一些学者注意，并且相应做出了驳斥以公民为中心的治理理论、重构国家治理分析框架的努力，如图1。与基于“社会中心论”范式的简单输入—输出反馈模型相对应，在重构以后的国家治理输出—回应式分析框架中，国家组织及其制度是国家治理研究的焦点，它关注的是“国家组织如何通过合理组织设置和制度设计来有效地回应社会需求”［1］。在分析框架的左端，议程设置以及决策体现出国家治理的回应性导向；在分析框架的右端，政策工具以及执行则表明国家治理的有效性导向；坐居中心的是国家组织以及其对于决策与执行两个国家基本功能的整合。

图1 国家治理的输出—回应式框架

这个国家治理分析框架为重构以国家为中心的互联网对于国家治理意义之分析框架提供了清晰的逻辑起点。换而言之，互联网对于国家治理的意义及其实现可以循着这个分析框架，基于国家治理主体的真正现实实体—国家组织，并向着国家治理核心命题的两个导向—回应性与有效性展开。

（三）以国家为中心的分析框架

在完成了国家治理分析框架重构以后，国家组织成为国家治理的中心所在，而公民与社会以及他们基于互联网而形成的公共空间的重要性在分析框架中不可避免地下降了。这不是试图颠覆互联网上公共舆论与公共空间的地位，而是强调这些舆论与空间的存在随着互联网终端的分散化而变得愈发融合于现实世界，“五年前将互联网作为虚拟社会以区别于现实社会的观点，在今天已不合时宜。”［5］这种融合为国家组织将国家治理延伸到互联网公共空间提供了合法性依据，基于互联网平台的自我治理难免同样沦为国家治理“工具箱”的一个选项，只不过它更加新颖和不易受控制而已。与其纠结于发掘互联网作为公民自我治理平台的潜力，毋宁分析互联网对于国家组织的意义所在。换而言之，互联网作为公民自治平台地位和价值缺失，并不妨碍互联网作为一个工具价值继续为国家治理现代化发力。

经过以上分析，在本土国家治理语境下，互联网褪开自治平台价值、回归到基于现实主义视角的工具价值之上。这种回归，一方面使得对于互联网发展和国家治理现代化逻辑关系的研究及实践，不会偏离国家治理的核心命题。毕竟，虽然在微观层面国家治理必须紧跟技术发展潮流以应对社会变革带来的挑战，但国家治理的核心命题并不会由此改变，维持政治稳定、经济发展和社会和谐是任何时代任何国家都必须完成的治理任务［8］。另一方面，它使得分析互联网发展对于国家治理现代化的意义变得更加适用和简单，同时更具现实主义的色彩。

以控制论的观点看，信息是世界三大基本资源之一。互联网的本质是基于数据化的信息交换，而其发展促成了数据处理和交换能力的提升，以及基于此的信息分配能力的提高。3G到4G再到高通公司提出的能够实现“万物互联”的5G移动通信技术就是以数据传输速度的倍增为基准。数据传输或信息交换速度的质变实际上成为一系列基于互联网的技术应用的基础，国家大数据战略和“互联网+”计划的提出都是基于此种逻辑。值得注意的是，这种数据传输和信息交换的本质不仅不会因为互联网在国家治理中向工具价值的回归而丢失，反而会因此增强和凸显了这种本质。那么，它的这种本质是如何呼应国家治理核心命题导向的？

对于国家治理的回应性而言，互联网的数据传输本质意味着，它能够成为公民“输入”的载体，从而成为“输出—回应”式国家治理分析框架中议程设置和决策的信息工具。在伊斯顿的政治系统模型中，“输入”包含了公民的“要求”与“支持”两个维度的内容［9］。理论上，在包含公民要求与支持的“输入”的刺激下，国家治理对之作出回应：国家组织动用自身自主性制度能力与组织结构性资源，隔离社会各阶级出于自利诉求而撕裂公共利益的可能，克服种种偏见与短视，甄别、调整和整合公民的需求，确定国家治理的行动目标。这个目标选择和确立的过程，实际上就是议程设置的过程：国家组织集中注意力资源到一个议题上，把这个议题列入决策，并从“政策原汤”（policy pri⁃meval soup）中选择方案予以解决。互联网出现以前，在传统韦伯式官僚制国家组织中，纸质文书因其确定性成为备受推崇的信息传达和沟通、指令方式。此种信息工具不仅要求利益表述者要具备进行利益表达的文字书写能力，更存在着存量与流量的限制，使得议程设置和决策过程的回应性潜力并未激发；互联网出现和发展以后，互联网的数据传输本质使信息传输量倍增成为可能，不仅仅不再要求利益表述者具备较高文字书写能力（这表现为在诸如“微博”“朋友圈”等互联网公共空间内以简单句子配合图片，就能完成利益表达和需求聚合），而且随着互联网移动信息终端的个体化、分散化和普遍化，信息存量与流量限制的桎梏被打破（大型网络数据存储产品和企业级存储器对于信息存量限制的不断刷新、5G等通信技术对于信息流量的不断提高），使得议程设置和决策面对更多的、通过互联网传输的、数据化的公民与社会需求时，可以激发出更大的回应能力。一方面，更多及时、实时和直接的公民与社会的需求将由互联网即时“输入”国家组织从而提高国家治理的回应速度和准确度；另一方面而且更重要的是，公民与社会将因为互联网这种信息工具而变得更加清晰，“清晰性是现代国家的前提”［10］，互联网的发展使得国家治理的“输出—回应”过程更加顺滑，更具“流线型”。

对于国家治理的有效性而言，互联网的数据传输本质意味着，国家组织在基于信息收集、处理和传达的政策工具选择和执行中的效益和效率能够获得提升。一方面，如前所述，基于互联网平台的自治本身在现实意义上已经成为国家治理的一个政策工具。在那些共识和秩序可能存在的领域，本土的国家组织出于种种考虑，会选择自治作为政策工具，较为典型的就是农村和城市基层民主自治制度的确立。这种以自治作为政策工具的趋势，不会因为互联网的出现而改变，相反，它会借助互联网这种平台继续存在下去。另一方面，与前述互联网发展对于国家治理有效性的意义类似，数据传输和信息传达交换的提升将使得国家组织运用自身自主性制度和组织结构性资源的过程更为流畅。信息的快速和充分流动提供了更多“政策原汤”（policy primeval soup）中的备选方案，也为大范围方案对比和最优方案或满意方案确定提供了可能，此外，及时和充分的反馈将使得政策评估及政策调整更为及时。所有这些，都会使政策工具及其执行更富效率和效益，从而呼应国家治理的有效性。

基于上述判断，如果控制住其他影响国家治理回应性和有效性的变量，数据传输和信息交换提高即回归工具价值的互联网发展的本质将促成国家治理回应性和有效性的提升。如图2。值得注意的是，国家治理回应性和有效性的提高存在一个极限L，这个极限昭示着一个国家治理的极限，它可以被政策学家称为“注意力稀缺性”，也可以被经济学家称为“有限理性”，也可以被哲学家称为“四大假象”。它的存在是因为人类至今或许永远也不能摆脱柏拉图的“洞穴”，理性的有限是人类作为物种不可突破的桎梏，这种与生俱来的缺陷不仅仅表现在人类的思维中，也表现在人类所成立的组织和建构的制度中，而国家组织及其制度的缺陷又会进一步限制国家治理回应性与有效性。换言之，不存在完美决策，不存在完美的回应性和有效性，不存在完美的国家治理，存在的只是凭借互联网等不断创新和发展的工具，国家治理不断趋近于“善治”的目标。

图2 互联网对于国家治理回应性和有效性的意义

五、结 论

本文对于互联网与国家治理分析框架的重构及从公民中心到国家中心的回归，是基于一种现实主义视角所做的努力。这种回归，出于这样一种判断：国家组织当下是并且在相当一段时间内仍然是国家治理的中心。公民社会的崛起、自治的浪潮以及学界日益丰腴的相关理论研究，不会改变国家组织在国家治理中的核心地位。在这种现实面前，简单地移植和适用外来学科话语体系，飘离于本土实际，产生令人诟病的“学术体系内部的概念游戏”就不可避免。以公民为中心的互联网与国家治理分析框架，基于以“去国家化”和“社会化”治理理论，将互联网作为自治平台从而赋予其多元共治的目的性价值，契合了现代民主政治理论，论证逻辑亦可自洽，使得其理论感召力愈发强大，但确有游离于国家治理核心命题的嫌疑，因而未必能够关怀本土经验、回应本土需求。随着国家在国家治理中的回归和国家治理核心命题对于国家组织中心地位的确定，解构以公民为中心的分析框架，褪去互联网的目的性价值外衣，基于互联网发展的技术本质和国家治理核心命题的两个导向——有效性与回应性，重构以国家为中心的互联网与国家治理的分析框架，就显得可行和必要。回归到工具价值的互联网作为数据传输和信息交换工具的本质，成为国家组织运用自主性制度能力和组织结构性资源的重要手段，从而提高以国家组织为中心并由之主导的国家治理的回应性和有效性。

此外，应当注意到，被不同学科用不同称谓加以描绘的人类认知极限是存在的。这种极限确定了人类任何创造的完美限度：有限理性经由人类思维传递到人类组织、制度设计及其运作过程中，国家治理也是如此。与其执着于寻求乌托邦式的完美治理，毋宁承认理性的有限，以一种现实主义的视角免于“致命的自负”。这对于国家治理而言更具意义，在斯科特考察的藉由国家治理运作的“那些试图改善人类状况的项目”中，它们不仅规模宏大，而且大多数在付出巨大代价以后以失败告终。由此可见国家治理的重要性，而互联网等技术发展对于人类社会真正的意义也要通过国家治理加以形塑和扩大，同时它本身也成为国家治理现代化的重要工具。用这样一种现实主义视角，重新审视互联网对于国家治理的意义所在，或许更能弥合理论关切与本土关照之间的裂痕。

［1］王家峰.国家治理的有效性与回应性：一个组织现实主义的视角［J］.管理世界，2015（2）：72-81.

［2］理查德·C·博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区［M］.孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2011：38-40.

［3］习近平.推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014-02-17.

［4］郁建兴.治理与现代国家建构的张力［J］.马克思主义与现实，2008（1）：86-93.

［5］储松燕.中国互联网治理：秩序、责任与公众参与［J］.探索与争鸣，2015（1）：36-40.

［6］彼得·埃文斯.找回国家［M］.方力维，英宜瑞，黄琪轩，等，译.上海：三联书店，2009：138-140.

［7］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务治理之道——集体行动制度的演进［M］.余逊达，陈旭东，译.上海：上海译文出版社，2012：238.

［8］黄璜.互联网+、国家治理与公共政策［J］.电子政务，2015（7）：54-65.

［9］戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.王浦劬，译.北京：华夏出版社，1998：47.

［10］詹姆斯·C·斯科特.国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的［M］.王晓毅，译.北京：社会科学文献出版社，2012：6.