财政分权与基础教育支出增长分析——基于DSGE的框架分析

于井远

（中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073）

一、引 言

在我国当前的财政分权体制下，地方政府是基础教育支出的主要提供主体，因此地方政府支出的规模和资金使用方向就直接决定了当地居民的生活福利水平。根据Oates和Tiebout分权理论，地方政府相对于中央政府具有信息优势，提供公共物品尤其是地方性公共物品时能够更加了解当地居民的偏好，从而使得供给也更加具有效率。而目前我国基础教育支出也基本上是由地方政府在提供，如2015年，我国财政性教育支出共26271.88亿元，中央支出1358.17亿元，占比5.17%，地方支出占94.83%；而近10年来我国财政性教育支出中地方政府平均负担94.55%，中央政府负担5.45%，可见教育支出的绝大部分事权归属于地方政府，这样一来似乎教育支出的事权安排符合Oates和Tiebout理论，但事实如此吗？根据乔宝云等（2005）［1］分析知，由于政治体制的差异性，Oates和Tiebout理论在我国并不完全适用，也就是财政分权在某种程度上抑制了地方教育支出。因此，本文试图从构造一个包含居民户、厂商和政府的DSGE封闭经济模型出发，在竞争性均衡的稳态附近考虑地方政府政策变量在遇到随机冲击时，模拟分析地方政府在教育支出方面的行为选择，并进行面板数据实证检验，结论是地方政府在面临技术冲击时（生产率冲击）教育支出会有相应程度的增加，在面临政策冲击时，会选择短期内能够提高GDP的投资性支出，而非教育性支出，从而从模型方面对上述结论进行了论证，并采取实证分析验证这一结论。

二、文献回顾

财政分权理论最早可以追溯到Oates和Tiebout理论，他们认为地方政府存在信息优势，能够更好地代表本辖区居民偏好，所以地方政府在公共支出方面相对于中央政府能够更好地提高效率，促进经济增长［2］。这一结论在西方国家已得到实证检验，但在中国当前的财政分权格局下并不适用（乔宝云等，2005）［1］。由于中国的政治体制是任命制，而非地方辖区居民选举产生，这就会导致官员的目标会与辖区居民的目标存在一定程度的背离，其并不会完全按照辖区民众的意愿进行地方支出；相反，可能会依据上一级政府的指令或者从自身的政绩出发进行地方支出，这就是委托代理问题。在这种目标相背离的情况下，财政分权理论自然在我国不能完全适用，投票机制自然也就失效。

基于目前的研究表明，学界普遍认为我国的财政分权不利于义务教育的支出，甚至一定程度上还抑制了教育支出的增长，如乔宝云等（2005）［1］、卢洪友等（2006）［3］、龚峰等（2013）［4］等。

在理论模型的构建上，国内学者一般采取了三种情况来说明财政分权与教育支出的关系，一种是卢洪友等（2006）［3］使用的模型，在假定政府目标函数与社会目标函数一致的情况，将支出划分为经济性支出与公共支出，然后将公共性支出融入社会目标函数；另一种也是目前较为普遍采用的，将生产函数和效用函数同时融入地方效用函数中，从而利用地方政府官员在其效用最大的情况下得到分析结论（Cai&Treisman，2005）［5］；最后一种是从博弈论的角度出发，在存在晋升锦标赛的情况下，构造模型将经济绩效、官员自身效用（升迁或者不升迁）、官员自身努力程度进行博弈，其得出的结论同样适用于教育性支出的研究上（周黎安，2004）［6］。

在实证分析上，学者们大多采取了收入支出指标进行考量，如张晏、龚六堂（2005）［7］，卢洪友等（2006）［3］用地方财政收支比重来反映这一指标，更进一步龚峰等（2013）［4］将财政分权细分为6个视角分别进行考量与义务教育配给的相关性，也得出了相应的结论。

三、理论分析

本文观点：基于地方官员的晋升机制，地方政府官员在决定政府支出时会更加倾向于能够最大化其自身效用的政府支出，即在生产性支出（公共投资）与服务性支出（公共服务）之间进行选择，由于生产性支出能够在短期内产生效用，如基础投资设施建设能够对当地的GDP起到立竿见影的效果，而服务性支出由于存在较大的外溢性，并且投资收益周期较长，故在一定的政策变量冲击下，其会更加倾向于能够在较短时期产生效用的生产性支出，而非服务性支出；当收入水平提高时投资性支出和服务性支出均会相应有所提高，但服务性支出明显没有投资性支出增加的多。

本文通过构造一个含有居民户、厂商、政府三个经济主体组成的封闭经济体模型来刻画地方政府在面临一定的政策冲击时所进行的选择。就居民户而言，由于公共服务与私人消费支出存在一定的替代关系，也就是说居民的总效用不仅取决于其私人消费，还取决于公共支出，也就是公共消费［8］，因此本文将公共服务融入效用函数中，具体可见（1）式；就厂商而言，由于政府的公共投资也是GDP的重要组成部分，所以将公共投资融入社会生产函数中，并保持规模报酬不变，本文选用标准Cobb-Douglas形式；就政府而言，本文仅假定所有收入只来自于针对资本的课税，除此外不存在其他税收形式，当然这不失一般性，如果为了考察税收冲击，也可以将税率作为外生变量；由于本文的目的仅是针对政府在面临冲击时的政策的选择，故仅赋予了外生技术和政策变量两个随机变量进行理论分析并模拟冲击效应。

在上述论述的基础上，本文使用一般均衡方法（DSGE）来进行分析。对于居民户，具有充分的前瞻性，并最大化每期的瞬时效用函数，如下式所示：

居民户：

预算约束：

通过构造拉格朗日函数选择Cp,t、Lt和Kt，得出其一阶条件：

由于生产函数满足Cobb-Douglas形式，即最终的产出需要劳动力L以及私人资本K和公共资本Z，进一步假设生产要素和商品市场处于完全竞争状态。

厂商行为：

其中α1+α2+α3=1

其一阶条件满足：

政府行为：

其中，假定公共决策系数B使得公共投资是最终产出的一个随机比例，以便模拟模型效果。在这里B满足一阶自回归过程，表明地方政府官员做决策会依据上年度支出水平。θ是个小于1的常数。

随机冲击：

其中，e、μ均为均值为0，方差存在的白噪声。

以上 π、γ、δ、β、ρ、θ、α1、α2、α3分别表示公共支出所形成的消费在总消费中比例、消费在效用中所占比重、折旧因子、贴现因子、全要素生产率的冲击系数、公共投资服从一阶自回归的常数、公共投资占GDP比重、私人资本占GDP比重、劳动占GDP比重。

Y表示GDP，A表示全要素生产率，K表示私人资本，Z表示公共资本，L表示劳动力，R表示实际利率，W表示实际工资；Iz表示公共投资，B表示政府公共投资决策系数、TR表示政府转移支付。

竞争性均衡：

联立方程（4）-（13）就可以刻画本文要描述的地方政府状态行为。

本文校准值根据胡爱华（2013）［9］文献综述及Louis Torres（2015）中参考数据而来［8］，假定现在面临着标准差为0.01的变动，变量的脉冲响应图如下：

图1 冲击为全要素生产率e=0.01时的脉冲图

图2 冲击为政策u=0.01时的脉冲图

根据图1，当面临生产率冲击时，由于GDP的增加公共消费支出与公共投资支出都有一定的增加，增长率的幅度基本呈现一定的比例；根据图2，面临政策冲击时地方政府公共投资高出稳态值0.02%，而公共消费服务支出低于稳态值0.02%，这说明地方政府会选择能够短期增加GDP的公共投资支出，而不是选择公共服务支出，在经历40期后各自回到原来的稳态值。可见模型校准符合本文的理论分析。

四、实证检验

本文利用2000-2015年的各省面板数据对教育支出的财政分权度进行实证检验，进而得到实证上的支持。参照Keen和Marchand（1997）［7］、张晏和龚六堂（2005）［7］、乔宝云等（2005）［1］等，设立方程：

其中，i表示区域，t表示年份，ui表示个体效应，ui+υit表示复合扰动项，代表了文中所列解释变量外的所有解释性因素。

（一）指标选择

1.被解释变量

在描述教育支出增长时，很多学者选用了不同的指标进行分析，如小学入学率（乔宝云、2005）［1］，本文选择人均教育经费并剔除通货膨胀因素后作为被解释变量。

2.解释变量

在财政分权指标的选择上，目前这一指标的选择存在着较大的争议，依据前文分析中国财政分权的复杂性决定了不能仅仅使用适用国外那一套衡量财政分权的指标，必须依据我国具体国情使用，具体到指标的选择上有的选择收入指标进行衡量，有的选择支出指标，有的采取总量有的使用人均，如使用各省人均财政收入占全国人均财政收入比与各省人均财政支出占全国人均财政支出比来衡量，有的在使用这两个指标时同时采用地方财政压力值进行约束（卢洪友，李凌，2006）［3］，即各省人均财政收支差异。本文根据各省预算内本级财政收支占全国预算内财政收支比来衡量财政分权度（李成宇，史桂芬，2014）［11］。

财政收入分权度fd_inc=各省预算内人均收入÷全国预算内人均财政收入

财政支出分权度fd_exp=各省预算内人均支出÷全国预算内人均财政支出

财政收入分权度衡量了中央和地方政府的收入分配关系，财政支出分权度衡量了财政支出权利在中央与地方的分配。

3.控制变量

根据乔宝云等（2005）［1］、林江等（2011）［12］等的选择，本文同时采用城市开放度、城市压力、人口密度等作为控制变量引进方程。

（二）数据来源

本文使用2000-2015年中国31个省份的面板数据，所有数据均来自相应年份的《中国统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》，其中per_edu_exp、pgdp、fd_exp、fd_inc均以2000年为基期进行价格指数调整去除了通货膨胀因素。表1显示了相关变量的描述性统计。

表1 变量的描述性统计

五、计量结果分析

本文使用stata14.0对2000-2015年间的面板数据进行估计分析，对模型进行了固定效应与随机效应估计并使用Hausman检验，结果显示模型不适用随机效应分析，为此我们选择固定效应模型，即认为模型存在个体效应。但是模型存在一定程度的异方差，必须进行稳健的异方差分析，结果显示稳健异方差的分析确比固定效应的方差要较小，也更加显著。

由表2中可以看出，当被解释变量分别为人均教育支出时，人均GDP的符号为正，且在0.1%的水平上显著，这充分说明教育支出与人均GDP呈现正相关关系，相关系数为0.189。图表还显示人均教育支出与人均GDP并不存在库兹涅茨现象，系数p值达到0.994，拒绝了教育支出与GDP存在库兹涅茨的假设，可以解释为目前我国教育支出占GDP的比例还较低，未达到国际上发达国家水平。而在财政支出分权度的衡量上，其符号为负，显著性水平1%，表明在收入一定的情况下，地方政府支出与人均教育支出呈现负相关关系，这可以解释为在其他指标不变的情况下，地方政府是不愿意进行基础教育投资的，这也与本文前文分析相对应，换句话说也就是进行基础教育投资的投资收益周期较长，收益率较低，导致地方政府会追求短期的投资建设而不会进行基础教育投资；相反与财政支出分权度对应的财政收入分权度，确与基础教育投资呈现正相关关系，显著性水平1%，说明随着收入分权度的提升，地方政府在基础教育方面的支出也会相应提升。

另外，人均教育支出与人口密度、城市化水平、开放程度的检验值p值也均较高，相关程度不显著，拒绝了人均教育支出与这几个变量的关系，但在财政压力的衡量上，却高度显著，并且系数达到2.13。

表2 面板数据估计效应分析

六、总 结

财政分权一定程度上促进了地方政府的地方支出过程中的积极性，但是考虑到我国当今的行政管理体制，政府行为在提供基础性公共物品时就会有所偏差。同时地方政府作为地方公共物品提供者的主要主体，其提供资金规模较大并且短期不能在GDP中得到体现，这就会造成如果没有上级政府明确的规定下，当政府政策面临一定的冲击时，地方政府会首选把更多的资金投入到能够较快产生GDP的支出中。

本文通过构造一个包含居民户、厂商和政府的动态随机的一般封闭经济模型来模拟地方政府在面临一定的冲击时进行的政策选择，并采取2000-2015年以来的最新数据进行实证检验，得出地方政府在面临冲击时会首选能够较快产生政绩的公共投资支出，尤其是贫穷地区这一情况会有所加剧②。这在一定程度上会压低基础教育支出，另外由于基础教育支出也存在着较大的正外部性，因此为了保证基础教育支出，笔者认为有必要将基础教育支出事权上移至中央政府，当然这也是目前国际上通行的做法（罗伟卿，2010）［13］。

另外，本文建议基础教育类支出等反映居民生活福利类的指标等纳入地方政府官员政绩考核体系也是十分必要的，这将有助于校正地方政府官员的行为倾向，树立正确的“以人为本”的政绩观，在物质经济高速发展的同时解决社会迫切需要的福利类支出。

注 释

① α1=0.315，α2=0.100，α3=0.585，β1=0.9701，δk=0.06，δg=0.025，γ=0.37，ρ1=0.9，ρ2=0.9；π=0.5，以上数据根据胡爱华（2012）文献综述及Louis Torres（2015）得到。

②因为富裕地区获得的转移支付的能力要高于贫穷地区，政府收支差压力较小，因此相对于贫穷地区而言，富裕地区在教育支出上投入也会较大（卢洪友，2006）。

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