试论印度高等教育转型中的政府作用

孙伦轩　陈·巴特尔

摘要：近代印度的高等教育转型是在联邦政府和地方各邦政府的联合推动下实现的。政府在其中扮演的角色受到工业化、民主化以及私有化等国家意志的影响，同时也受到不同时期领导人的政治立场和执政风格的影响。执政党对联邦政府和各邦政府的控制程度决定了不同时期印度高等教育的发展格局。总的来看，印度高等教育转型中的权力重心经历了从联邦政府向各地方邦政府的下移。聯邦政府在非精英大学教育质量保障上的失控以及各地方邦政府的无所作为，让印度的高等教育可能面临公平失控的系统性风险，这将是新时期莫迪政府面临的主要挑战。

关键词：高等教育转型；政府角色；执政风格

伴随着上个世纪90年代末以来印度经济的崛起，其高等教育问题日益受到研究者的广泛关注。可以说，印度的高等教育体系自其独立以后获得了跨越式发展。研究显示，印度高校数量从1950年到2002年平均每年增加211所，每月增加近18所高校，且持续半个世纪之久，尤其是20世纪60年代和80年代，这两个10年中高校数量几乎成倍增长。现在，印度高等教育系统已经成为“高等院校数量世界第一（约2万多所）和在校生人数世界第三（1120多万人）”的庞大的高等教育系统。[1]与中国类似，印度高等教育的这种跨越式发展离不开政府的巨大推动作用。[2]与中国不同的是，印度每五年举行一次大选，高等教育改革是竞选政党表达政治态度，从而获得政治合法性的重要途径之一。可以说，高等教育的转型与印度不同时期执政党的执政理念和执政风格高度相关。

自1947年独立以来，印度国大党在其国内长期维持一党独大的地位。但是，受到印度作为民主联邦制国家的内在规定性的影响，尼赫鲁和英迪拉时期印度的高等教育改革方向也出现了差异。此外，随着地方性政党的不断壮大以及印度政治民主化进程的开启，国大党分别在1989-1991年、1996年、1998-2004年、2014年四次沦为反对党，印度人民党开始走上印度政治的舞台，这导致印度联邦政府对高等教育的控制能力走向衰弱。由此可见，近代印度的高等教育转型受到印度政治体制、领导人风格以及国内外形势的共同影响，政府在其中的推动是一个持续但又分化的过程。本文采用历史分析的方法，将印度近代的高等教育转型分为四个阶段：殖民地时期（1857-1947年），贾瓦哈拉尔·尼赫鲁时期（1947-1964年），英迪拉·甘地时期（1966-1984年）以及改革转型期（1984-2014年）。基于此，本文试图解构不同时期印度政府在高等教育转型中扮演的角色及其嬗变过程。

一、精英控制下的联邦大学：印度殖民地时期的高等教育（1857-1947年）

印度近代意义的高等教育体系的建立发轫于19世纪英国殖民统治时期，且为少数上层精英群体所把控。这是因为，殖民时期印度的高等教育主要为来自社会精英阶层的印度人提供教育，以帮助他们将来能够进入殖民政府的官僚机构工作。1857年，英国殖民者在其治下的三个中心城市（金奈、加尔各答和孟买）依据伦敦大学的模式复制建立了三所“联邦大学”。[3]在这种模式中，大学是一种管理机构而非教学机构，其职能是通过设计课程、举办考试和授予学位来支持其附属学院的运行，后者才是真正的教学机构，而真正能进入这些附属学院接受教育的学生大多是用本地语言完成了中等教育的精英群体。Chaudhary（2012）等人关于1910年金砖国家教育支出的研究印证了这一点。具体看来，殖民地时期印度在校学生的生均支出较高，甚至超过了比较富裕的国家如日本，但同期整个国家适龄人口的人均教育投入却远远低于人均收入同水平的国家，例如秘鲁。[4]Gallego（2010）认为，权力分化作为印度高等教育的重要特征，应该给地方政府更多的政策空间，尤其是要分配财政权力。然而，处于英国殖民统治下的印度，地方政府财政权力和民主政治的缺位，使得地方精英阶层有能力控制政府并进而影响教育政策。[5]

值得注意的是，殖民地时期印度的一些有识之士曾尝试对高等教育进行试验性改革。1904年，印度通过《印度大学法案》，该法案促使印度建立了单一大学（没有附属学院的纯教学机构），从而让中央殖民政府对高等教育的投入程度更大。但好景不长，1919年通过的《印度政府法案》决定采用分权制，将管控高等教育的权力让渡给地方邦政府。这使得一大批新大学建立和旧大学重组，联邦大学及其治理结构也在地方各邦政府的管制之下又被重新建立起来。[6]因此，整个殖民地时期印度高等教育的“联邦大学制”结构基本没有改变。综上所述，殖民地时期印度高等教育治理的特点是：联邦制大学被建立，大学作为管理机构归政府运营和所有。大学的附属学院由私人控制，为精英阶层提供高质量的教育以帮助他们在殖民政府中谋得职位。联邦殖民政府负责制定相应的政策，但没有进一步的参与策略设置、资金分配和运营控制，导致财政权力的缺位，加之殖民时期的民主政治缺失，使得地方精英把持了这一时期的高等教育系统。

二、工业化进程中的准联邦制：尼赫鲁时期的高等教育转型（1947-1964年）

印度独立以后，正式成为一个民主联邦制国家，这种政治体制在其1950年的宪法中得以确立。根据联邦制的权力分配，教育归各地方邦政府负责，即延续了1919年法案的规定。但与此同时，印度宪法又赋予了联邦政府在教育发展方面非常强大的权力，这极大地削弱了地方各邦政府的自主权，有学者将印度的这种治理结构称为“准联邦制”。[7]与强大权力相对应的是联邦政府也担负了很大的责任。宪法规定，联邦政府不仅要协调和制定高等教育的各种标准，同时要为全国性的科学和技术教育机构提供资助。如果议会通过立法将某个机构提升到国家级别，这个机构将自动纳入联邦政府的控制范围并获得相应的资助。

这一时期尼赫鲁控制的国大党无论是在联邦层面还是地方各邦层面都牢牢处于统治地位。为了满足印度工业化进程的需要，宪法赋予联邦政府在高等教育领域的权力被进一步延伸。1950年至1961年，联邦政府集中统一管理的印度理工学院建立。此外，联邦和各地方邦政府共同推进的区域性职业学院也建立起来。这些机构大多以议会的特别法案的名义建立，或者作为国家级重点机构，以确保它们在联邦政府的控制之下。此外，该时期印度地方邦政府的教育资金都来自于中央税收并按照人口基数公式来分配，而这实质上是一种联邦政府有效压缩地方各邦政府自主权的方法，也因此导致各邦在教育基础设施方面匮乏的不良后果。“各地方邦政府开始对尼赫鲁的中央集权行为有越来越多的批评和不满，因为教育本来是他们的地盘。”[8]然而，地方邦政府并没有完全退出尼赫鲁时期印度高等教育的舞台，虽然它们对地方高等教育的控制并未得到法律的保障。由于公立大学的招生数额有限，各地方邦政府开始将一部分来自联邦政府的经费作为私立学院的运营资金，以达到录取更多学生的目的。凭借这一举措，各邦政府通过联邦大学把控了私立学院的教师聘用、学费确定、课程设计以及教师工资等核心权力。因此，在这个过程中私立学院虽然得以扩张，但实质上则被地方邦政府收编。

概而述之，尼赫鲁时期印度高等教育的准联邦制形态受到联邦政府和地方各邦政府双向驱动，两级政府政治权力的博弈和平衡共同决定了该时期印度高等教育系统的结构形态。联邦政府为了满足印度工业化对大量优秀毕业生的需求，控制了大量单一技术学院并为之提供充足资金，但却因为无法为各邦提供大量经费而丧失了私立学院的控制权。地方各邦政府抓住了這一有利时机，通过资金分流实现了对私立学院的“国有化”，并达成了高等教育扩张的目的。然而，随着入学率的快速增长，尼赫鲁执政晚期印度高等教育的质量开始呈现两极分布，大众化与精英化进程呈现双向无矛盾发展。联邦和各地方邦政府高度控制着各自的势力范围，这是尼赫鲁政府试图完成高等教育的“质变”和“量变”双元目标的显著特征：联邦政府通过新建具有自主权力的院校招收全国最好的学生来聚焦“提高质量”的目标，各邦则通过增加低等级学院的数量来满足中产阶级对高等教育的需要，以达到“数量扩张”的目标。然而，数量庞大的地方院校根本不具备提供高水平教育的能力，且不断增长的入学率导致印度高等教育质量在该时期整体上的不断下降。

三、集权分化中的平民立场：英迪拉·甘地时期的高等教育转型（1966-1984年）

1966年到1984年的18年间，英迪拉·甘地曾两度当选印度总理，执政时间长达16年，对印度高等教育的发展产生很大影响。甘地夫人更加关心农村和贫困问题，这使得印度政府的执政重心开始从教育促进工业化进程向促进社会公平转移。在高等教育方面，则表现为政府对精英型工程教育和职业教育的态度转变。这种转变体现在《1966年教育委员会报告》和《1968年国家教育政策》中，政府开始强调多语种教学、农业教育和成人继续教育的重要性。联邦政府还呼吁，减慢各邦高等教育扩张的速度，建议地方邦政府只有在兼顾资金和质量要求的情况下才给新建大学颁发特许状。此外，1969年大学拨款委员会也呼吁撤回大学内部决策机构中的政治代表，并给予大学长期资助以赋予其学术自治。1976年的印度宪法修正案认为，高等教育的供给是各地方邦政府的主要任务，而联邦政府则主要负责监管质量。[9]由此可见，在甘地夫人站在平民立场上制定的高等教育发展政策中，联邦政府在有意识地给各地方邦政府和大学分权。

这一时期印度联邦政府和各地方政府之间的关系扑朔迷离。一方面，虽然一些地方政党在意识形态上对甘地夫人倾向于农村和贫困人口的教育政策抱有同情，例如成功执掌喀拉拉邦和西孟加拉邦的共产党就是如此，但是他们在接受甘地夫人的政策举措时却很矛盾。这是因为，大多数政党在地方政治中的主要对手就是国大党，如果接受甘地夫人的政策则可能被视为与国大党结盟。此外，甘地夫人的个人气质对此时期印度高等教育发展的影响同样值得注意。克里曾经这么说：“与她的父亲尼赫鲁相比，英迪拉·甘地的执政风格更加强硬。因此，政治局势在她的统治下完全不同。国大党的势力有所衰退，英迪拉总是对政治挑战充满疑虑，她希望把自己当成穷苦大众的斗士，从而在印度再造一个强大的政治中心。”[10]因此，虽然国大党继续主导了印度的国家政治，但在甘地夫人的后半段任期，国大党对地方政治的控制日渐削弱。加之一些地方政党实力的日益壮大，联邦政府的权力不断受到挑战。这使得许多意在促进教育公平的政策受到掣肘，而联邦政府对教育资金的控制也限制了入学率的增长，仅仅只达到尼赫鲁时期的一半。与前两个阶段相比，虽然英迪拉执政时期起主导作用的仍是联邦政府，但其在意识形态上开始向平民立场靠拢，并希望同时达成精英教育扩张和教育公平的双元目标。在两级政府的责任分配中，联邦政府继续资助精英高等教育，而地方各邦政府则负责后者，让更多弱势群体获得大学教育的机会。

四、私有化进程中的权力分野：改革转型期的高等教育转型（1984-2014年）

1984年甘地夫人执政结束后，业界广泛认为印度开始步入政治民主化的进程，并随之拉开市场化、私有化和全球化的改革大幕。大部分的地方政党代表着长期被忽视的大量弱势群体，以种族利益为核心联接在一起，势力范围持续壮大。有研究显示，1989年，地方性政党已经渗透到所有的国家部门，到1998年，他们已经开始主导印度的地方政治，高等教育的发展也不例外。[11]例如，按照印度宪法的要求，联邦政府通过平权行动（affirmative action）在高校中给弱势群体学生保留了22.5%的席位。随着政治民主化的推进和治理权力的下放，各地方邦政府获得了实施平权行动的权力，这使得少数民族的受益人数达到了宪法规定的两倍之多，且在公立大学和私立院校都有实行。这表明，尽管此时期印度联邦政府和各地方邦政府之间在高等教育发展上存在共同的发展意愿和目标，但两级政府在理解和实现目标的方法上却不尽相同。

全球化进程也给印度高等教育带来重大影响，它使得除了弱势群体之外的中产阶级也呼吁扩大教育规模，以获得职业教育来应对竞争。这标志着大学的扩张不再仅仅关注精英阶层对通识教育的需求，而开始寻求普通民众的支持。这种大众化运动的结果是地方邦政府对高等教育的支出比例急剧上升，2009年达到总开支的19%，是其中最大的一笔单项支出。[12]事实上，虽然名义上说印度高等教育主要依靠联邦政府拨款资助，但从上个世纪70年代开始到2010年，各邦从联邦政府获得的实际资助不足高等教育财政收入的5%，绝大部分（76%）资金来自于地方邦财政。面对巨大的财政紧缩，各邦政府在1980年代末开始授予私人承办高等教育的权力，并在随后加速了这一进程。Agarwal认为，这种私立教育的繁荣得益于印度中产阶级收入的增加。从1983年到2003年，印度人均私人教育支出翻两番，从占家庭收入的1.2%增至4.4%。高等教育的私有化减轻了政府负担，使得联邦政府和地方各邦政府在此项上的花费一直低于GDP的0.5%。[13]虽然印度政府随后出台了一些“非商业化”条款来约束这种私有化进程，但是受到“无需政府补贴即可持续性投资”的驱动，成千上万的私立学校开始建立，导致院校数量的暴涨。如2008年印度建立了1691所新“技术院校”，95%都是不受财政资助的私立学校，平均在校生少于1000名。在个体院校层面，私立院校负责完成各邦政府的委托并主动接受其监管。联邦大学负责为其制定学术标准，包括教师资格、课程内容、考试以及财务标准。地方各邦政府则有权任命各种委员会的代表，规定学费金额和配额体系，有些邦（马哈拉施特拉邦）还会为私立院校提供资助。因此，印度政府在其高等教育私有化的进程中仍然扮演重要角色。

尽管联邦政府有意要减少对大学的控制，但这个时期的印度高等教育的决策制定模式并没有像欧洲一样从“国家控制”走向“国家监督”。[14]2003年，代表联邦政府的大学拨款委员会曾试图通过下放课程设置与评估的权力来减少大学对附属学院的控制，但作为附属学院最高决策机构仍然受到联邦大学的控制，并进而受到地方邦政府的控制。此外，拨款委员会希望附属学院在其监督下进行自治，并许诺给予学院一部分经费补贴作为回报，以求形成“远距离监督”的格局。然而，这些政策和措施并未奏效。到2012年初，仅有大约250所附属学院转向自治，不到院校总数（25861所）的百分之一。这主要是因为，联邦大学在通过质量认证来帮助各地方邦政府保障附属学院的教学质量方面占有绝对控制权，但同时又不愿意与大学拨款委员会来共享收益或附属学院的控制权。本质上则是因为印度独立以后的地方邦政府已经牢牢控制住联邦大学，不愿意让联邦政府在其控制范围内分得一杯羹。受到财政紧缩的影响，未能接受经费补贴的附属学院开始转向企业型管理，尤其是在设备管理、教师招聘和非配额类招生方面。这种管理哲学的变化以及招生规模的骤增导致教学质量的下降。由于基础设施建设不足和超负荷的教学任务，许多附属学院难以达到其所属大学的学术标准。除了支持附属学院自治，印度联邦政府还出台一些其他政策来保障质量，包括让外国大学进驻印度提供高等教育；建立新的权力凌驾于地方联邦大学之上的国家监管机构等，但由于受到地方政治力量的反对至今仍未颁布和推行。[15]

综上所述，改革转型期的印度政府通过相对较低且有效的经费支出，建立起了规模庞大且对市场高度敏感的高等教育体系，并成功应对来自全球化、政治民主化以及分权化等进程的压力。在此期间，印度高校的数量以23.5%的年增长率暴增。然而，各地方邦政府通过配置地方资源不断扩大对联邦大学的控制，从而深度参与到印度高等教育治理的进程当中，极大地挤压了印度宪法所规定的联邦政府在高等教育质量保障上的作用，使得各种质量保障计划无从实施并进而导致质量下降。

五、结语

与许多其他国家一样，印度的高等教育体系从一个规模较小并由精英挟制的系统逐渐演变为庞大的公共系统，这个过程是在印度联邦政府和地方各邦政府的联合推动下实现的。印度作为民主联邦制国家，高等教育是执政党获得政治合法性的关键途径之一。这一内在规定性以及执政党对中央和地方两级政府的控制程度决定了不同时期印度高等教育的发展格局。总的来看，从殖民地时期的地方精英挟持，到工业化时期国大党一党独大，再到英迪拉时期国大党的平民立场，最后到转型期的私有化進程，印度高等教育转型中的权力重心经历了从联邦政府向各地方邦政府的下移过程。在弱势群体要求高等教育扩张的压力下，各地方邦政府成功接管了联邦政府授权的平权行动，并通过控制联邦大学成功抵御了联邦政府试图对私立学院进行的控制。通过高等教育的私有化改革，各地方邦政府较为成功地运用较低的生均成本提升了高等教育的入学率并促进了高等教育的起点公平，可以说在印度高等教育大众化的过程中扮演了主导角色。

2014年5月，印度新总理纳伦德拉·莫迪领导的人民党成为执政党，这预示着印度国大党一党独大的历史已经一去不复返，开始与人民党分庭抗礼。新政府强调经济自由化和实用主义，仍然在持续地推进民主化和私有化进程。可以预见的是，政府分权仍然是莫迪时代印度高等教育转型的核心特征。但从上文的分析中可以看出，由于联邦政府在与地方各邦政府的博弈中节节败退，致使联邦层面的各种高等教育质量保障措施无从实施。各地方邦政府在追求以较低的生均成本快速提升入学率的过程中亦无暇顾及私立学院的教育质量。因此，除了像印度理工学院这样受联邦政府控制的精英大学在经费投入和教育质量方面得到了保障，印度绝大部分非精英大学的教育质量都令人堪忧。更需要注意的是，印度高等教育大众化进程中绝大部分来自社会底层弱势群体的学生都进入了这些质量堪忧的大学。这将会进一步积累整个高等教育系统的不公平程度，而政府分权则有可能会扩大这种系统性风险。新时期，印度民众在满足数量需求后对教育质量的要求不断严苛，私立学院等非精英大学的教育质量问题已经摆上新政府的案头。可以预见的是，如何提升这些大学的教育质量和减少不同社会阶级的学生在高等教育结果方面的不公平，将是未来很长一段时间内印度高等教育的转型目标。莫迪政府将如何应对，我们拭目以待。

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（责任编辑陈志萍）