从“政治协商”到“协商民主”的理论拓展

董树彬

摘要：人民政协的政治协商是社会主义协商民主的重要形式。抓住了人民政协的政治协商，就找到了深化社会主义协商民主的一把钥匙。随着人民政协不断推动政治协商的制度创新和理论创新，人民政协的政治协商不断朝着横向和纵向两个方面拓展。一方面，政治协商从横向层面朝着政党协商、人大协商、政府协商逐步拓展，使政治协商远远超出了人民政协的范畴，党委、政府、人大和政协中的协商民主已经蔚然成风；另一方面，政治协商从纵向层面朝着社会协商、基层协商、公民协商逐步拓展，协商民主已经成为全社会的最大共识。社会主义协商民主的横向、纵向拓展推动了统一战线和统战工作的创新发展。

关键词：政治协商；协商政治；协商民主

协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式，既独具中国特色又符合中国国情。通过协商民主，可以有效地实现人民当家做主，找到全社会意愿和要求的最大公约数。社会主义协商民主的重要来源就是人民政协的政治协商，人民政协的政治协商发展过程就是社会主义协商民主的重要形成过程。因此，人民政协的政治协商是社会主义协商民主的重要形式，抓住了人民政协的政治协商就找到了深化社会主义协商民主的一把钥匙。随着人民政协不断推动政治协商的制度创新和理论创新，人民政协的政治协商不断朝着横向和纵向两个方面拓展。

一、“政治协商”与“协商民主”的区别与联系

政治协商与协商民主紧密相连，但是内涵不同。在中国民主政治生活中，政治协商是一个专有名词。一方面，政治协商作为人民政协的重要职能之一，是人民政协的重要工作方法和运行方式；另一方面，中国共产党可以与各民主党派进行政治协商。“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”由此可见，在我国，政治协商离不开人民政协或民主党派职能和作用的发挥，是中国社会主义民主独有的形式；协商民主来源于政治协商，政治协商在某种程度上成了协商民主的根基与灵魂。正如《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出的：“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。”但是不能把协商民主完全等同于政治协商。

当然，社会主义协商民主脱胎于多党合作中的政治协商。没有多党合作和政治协商的发展演进，就没有今天的社会主义协商民主。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着社会主义协商民主的初步确立。自此，人民政协成为开展协商民主的专门机构。此时，社会主义协商民主主要通过人民政协这个组织平台和载体来推进。在某种意义上而言，新中国成立初期，人民政协开展的政治协商是协商民主的重要形式。在社会主义协商民主长期的历史发展进程中，协商民主最初是围绕人民政协而开展各项活动的。

改革开放以来，为了更好地顺应中国经济社会不断发展的时代要求，社会主义协商民主不能仅仅满足于人民政协政治协商的范围。协商民主开始逐渐超越了人民政协协商或政党协商的限制，不断向外进行理论拓展。在中共十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”之后，中共十八届三中全会把社会主义协商民主推到了一个新高度，认为“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。正是在此基础上，协商民主日益成为党委、政府、人大科学民主决策的重要方法和手段，并且从高层逐渐向下转移，拓展到了公民社会层面。上至党和国家的大政方针，下至涉及群众切身利益的民生问题，都需要协商。鉴于社会主义协商民主的大繁荣大发展，2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。这一文件成为指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。其中明确指出：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”当前，有事协商、办事协商、遇事协商开始逐步成为全社会的共识。但是无论协商民主怎么大发展大繁荣，始终都离不开政治协商这一内在灵魂。由此可见，协商民主是由多党合作中的政治协商发展演进而来的。在最初阶段，协商民主主要通过政治协商体现出来。为了顺应时代要求，协商民主逐步超出了人民政协的职能范畴，在人民政协政治协商的示范引领下，政治协商从横向和纵向两个层面向外不断拓展，最终形成了当前这样一个全方位、多层次的社会主义协商民主体系。

二、从“政治协商”到“协商民主”的横向拓展

人民政协政治协商从横向层面朝着政党协商、人大协商、政府协商逐步拓展，使政治协商的内涵不断拓展，远远超出了人民政协的范畴。在此基础上，社会主义协商民主理论就水到渠成地提了出来。人民政协是把协商民主运用于实际工作中成绩最为显著的。当前，伴随着社会主义协商民主如火如荼的大繁荣大发展，党委、人大、政府需要十分重视总结自身的协商民主经验。

（一）政治协商向政党协商拓展

政党协商包括两个层面：一方面是指以党委科学民主决策为核心的党内协商，另一方面是指中国共产党与民主党派间的党际协商。实际上，自从中国共产党成立，党内协商就始终存在于中国共产党的决策过程中。但是，中国共产党在较长时间内没有及时把长期而丰富的党内协商实践提升为协商民主理论。

由于人民政协政治协商取得的实践成就，尤其是取得的理论成就，中国共产党在一如既往地重视党内协商实践的同时，开始注重对党内协商的实践经验进行理论总结，并把人民政协政治协商理论作为社会主义协商民主理论的重要来源，并且在人民政协协商民主的不断引领和推动下，中国共产党开始系统总结协商民主的长期而丰富的实践形式，把人民政协协商民主的有益經验运用到党内协商民主的运行过程中。当前，党内外协商民主在中国共产党科学执政、民主执政中发挥着举足轻重的作用。因此，中国共产党在科学民主决策过程中，坚持“以经济社会发展重大问题和涉及切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，尽最大可能找到全社会意愿和要求的最大公约数。

中国共产党同各民主党派之间的党际协商同样有长期而丰富的实践经验。早在抗日战争时期中国共产党建立的“三三制”政权中，中国共产党就开始进行民主人事协商。对此，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中告诫全党，要“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见”。由此可见，在革命时期，中国共产党就同党外人士进行了广泛协商。中国共产党重视同各民主党派协商的优良传统一直传承至今。可以说党派协商在中国具有更加悠久的传统和更加长期而丰富的实践。但是相比党派协商的优良传统和长期实践，无论是中国共产党还是民主党派对党派协商的理论总结都相对滞后，但随着人民政协三大职能的拓展和深化，人民政协协商民主的实践成果日益丰硕，为社会主义协商民主理论的提出奠定了重要的实践基础。

（二）政治协商向人大协商拓展

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：

“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”显然，人民代表大会是人民当家作主的根本保障。

实际上，早在人民政协成立之初，鉴于当时的国内特殊形势，出现了人民政协代行全国人大职权的特殊历史时期。对此，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”直到1954年全国人民代表大会召开，人民政协才完成了代行全国人大职权的历史使命，全国人民代表大会才开始行使国家权力。此时，以人民政协政治协商为标志的协商民主同人民代表大会的选举民主协同发展、相得益彰，充分彰显了中国特色社会主义民主形式的中国特色和内在优势。当然，正是人民政协曾经代行全国人大职权的特殊历史以及政协协商民主与人大选举民主协同发展的特殊民主格局，人民政协特有的政治协商理念才能向人民代表大会渗透和拓展，人民代表大会不断汲取和借鉴人民政协政治协商的有益经验，加上抗战时期地方参议会的实践总结和创新发展，从而推进人民代表大会制度的发展。正是在此基础上，逐步实现了人民政协政治协商向人大协商的理论拓展。

当前，人大协商主要体现立法协商和人大决策协商两个方面。具体而言，通过借鉴人民政协政治协商，人大把协商广泛运用于立法的过程中。在立法过程中，通过协商民主搭建的沟通平台，人大可以同上上下下、方方面面的群众在立法之前进行广泛协商，使人大通过的法律能在全面代表广大人民群众根本利益的同时，反映社会各阶层和部分群体的特殊利益要求，从而找到全社会意愿和要求的最大公约数。除立法协商之外，协商民主还广泛运用于人大的决策过程中。各级人大在重大决策之前和决策之中，都要根据需要进行广泛协商，以更好地汇聚民智、听取民意，通过协商民主找到全社会的共识，从而更好地支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。各级人大代表应借助协商民主这一重要渠道，广泛而密切地联系群众，反映人民群众的利益要求，打造各级人大代表通过协商民主广泛而密切联系群众的新常态，进一步彰显选举民主和协商民主相结合所展现出来的无与伦比的内在优势。

（三）政治协商向政府协商拓展

以前，政治协商主要依托于人民政协的特定民主形式，尽管独具中国特色又优势明显，但是发挥作用的限度受到限制。当前，政治协商不再拘泥于人民政协，已经超出了人民政协政治协商的范畴而不断向外拓展，逐步形成了协商民主。这种协商民主的理论拓展，尤其是在遇到政府治理时就会迅速产生扩大效应。这得益于政府迫切需要一种实现科学民主决策的手段以及连接政府机关和人民群众上通下达、下通上达的渠道。脱胎于人民政协政治协商的协商民主恰好符合政府决策和联系群众的要求。政府与协商民主之间这种内在的契合性，助推了社会主义协商民主的快速发展。

一方面，通过政府协商有效推进政府进行科学民主决策。人民政府为人民，政府任何决策都应该站在人民的立场上，为人民谋利。这就需要政府“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，使政府出台的每一项决策都能反映人民呼声，得到人民群众的广泛支持。改革开放以来，中国取得了举世瞩目的经济建设成就，成为世界上仅次于美国的第二大经济体。但是，中国仍然处于社会主义初级阶段，发展生产力仍然是社会主义的根本任务，仍然要不断解决发展不平衡不充分的问题。近年来，区域间、城乡间、阶层间贫富差距过大而导致的社会利益矛盾问题突出。在此背景下，政府每一项决策的出台，都要顾及和反映区域间、城乡间、阶层间的利益要求。民生无小事，要充分发挥协商民主在政府科学民主决策中的作用，使政府在决策前广泛征求上上下下、方方面面的意见要求，在决策过程中进行广泛协商而使各方面利益得到充分表达，达成最大共识；在决策实施过程中也要广泛听取各个层面群众反馈意见从而及时调整政府政策，最终“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。

另一方面，通过政府协商为政府机关和人民群众提供畅通的连接渠道。凡是涉及经济社会发展的重大公共利益问题或是涉及人民群众切身利益的重大民生问题，政府都要重视听取社会各方面的意见和建议，最大限度地吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。同时，政府要为社会各方面参与政府协商提供平台、创造条件。譬如，听证会机制就是政府协商的新常態。通过听证会机制，政府在涉及重大公共利益问题的政策出台前，必须率先听取并征求方方面面的意见和建议。唯有在听证会上取得各方面社会公众广泛共识的政策才能出台。正是有了政府协商这个平台，政府机关和人民群众之间上通下达、下通上达才有了畅通的连接渠道。

三、从“政治协商”到“协商民主”的纵向拓展

在人民政协政治协商的示范引领下，人民政协充分利用自身平台推动政治协商向协商民主发展的成功经验，使协商民主不仅朝着党委、政府、人大实现横向拓展，而且还从国家政权机关、政协组织、党派团体的层面向社会组织、基层组织、公民的层面实现自上而下的纵向拓展，逐步形成了社会协商、基层协商、网络协商这些由政治协商拓展而来的协商民主新形态。当今中国，协商民主已蔚然成风。

（一）政治协商向社会协商拓展

政治协商之所以从国家层面向社会层面拓展，主要源于改革开放以来的社会矛盾和利益冲突日趋严重，广泛协商能为缓解社会矛盾和利益冲突提供畅通的渠道。可以说，政治协商向协商民主的拓展过程也是政治协商自上而下的拓展过程。

贫穷不是社会主义，社会主义就是要展现出比资本主义更快的发展优势，所以发展才是硬道理，才是解决中国所有问题的关键所在。鉴于我国的特殊国情，还不能够实现同时富裕、同步富裕，而是要全国一盘棋，让一部分地区和一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。我们要在发展中解决遇到的问题。正是在这一过程中，一部分地区和一部分人先富起来了，社会暂时出现了区域间、城乡间、阶层间贫富差距拉大的问题，导致区域间、城乡间、阶层间社会矛盾和利益冲突日趋增多。对此，我们要在发展中有效地处理和协调不同的社会矛盾和利益冲突。协商民主为我国在发展中解决社会矛盾和利益冲突提供了有效手段。正是在这一背景下，协商民主才不断拓展，从国家政治层面拓展到了社会层面。这就使协商民主不仅在党委、政府、人大、政协这些政治层面发挥了重要作用，而且通过发挥示范引领效用，把协商民主运用到了社会层面，以协商民主解决发展过程中遇到的社会矛盾和利益冲突，从而真正实现社会的和谐共进。

实际上，早在政治协商拓展为协商民主之前，中国共产党就把协商理念运用到了处理社会矛盾和利益冲突之中，这就是社会协商对话制度。这是社会协商的最初形态。正是针对发展过程中日趋涌现出来的社会矛盾和利益冲突问题，“群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上传，上情下达，彼此沟通，互相理解”。如此一来，协商民主就从政治层面拓展到了社会层面，通过社会协商能够为解决不同层面的群众之问的利益冲突提供一个畅通的渠道。正是有了社会协商，才使得各个层面和阶层群众的利益诉求能够得到畅通有效地表达，使党和国家能够及时了解群众利益要求并有效解决社会利益矛盾与冲突，有效地避免了由于社会矛盾和利益冲突处理不善而引发的过激行为。

（二）政治协商向基层协商拓展

在政治协商向协商民主的纵向拓展过程中，把协商民主率先运用于社会领域，在处理社会矛盾和利益冲突方面展现应有的优势后，协商民主又拓展到了基层。在广大的乡镇、街道与农村、社区和企事业单位有着涉及人民群众公共利益和切身利益的大量决策和具体工作，协商民主在广大基层有巨大的应用空问和广泛需求。对此，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调“稳步推进基层协商”的重要性，明确规定：“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”由此可见，基层协商在基层具有至关重要的作用。

此外，基层急需协商民主，这是因为协商民主并非像选举民主那样是一种刚性民主，而是一种柔性民主，以平等对话、理性商谈、形成共识的方式化解分歧、消除误解、增进共识，能有效找到全社会意愿和要求的最大公约数，这种民主形式在基层广受欢迎。如今，协商民主已经走进并扎根广大基层，日趋成为基层科学民主决策的重要方式和密切联系群众的重要手段。

当前，在社会主义协商民主大繁荣大发展的背景下，稳步推进基层协商不断发展，需要做好以下三个方面的工作。一是要不断推进乡镇、街道的协商。乡镇、街道要围绕群众普遍关注和反映强烈的重大民生问题，组织各方面进行广泛协商，使涉及群众公共利益和切身利益的民生问题能够在乡镇、街道层面得到消除和化解，避免因利益矛盾处理不善而出现过激行为。此外，乡镇、街道要对农村、社区长期有序开展协商活动进行指导和监督。二是要不断推进农村、社区的协商。要对各个农村、社区民主协商的有益实践进行理论总结，对那些在基层协商民主实践切实有效的农村、社区实践进行理论升华和宣传报道，鼓励和支持农村、社区积极探索基层协商民主的新形式。三是要進一步推进企事业单位的协商。要通过协商民主为广大职工表达合理的利益诉求提供畅通的渠道，不断推动职工代表和企业代表就劳动关系、工资待遇、利益分配等重要决策事项进行集体协商。

（三）政治协商向公民协商拓展

随着改革开放的不断深入和我国经济社会的快速发展，社会新阶层不断涌现，公民有序政治参与的热情日趋增长。鉴于此，作为密切联系党群关系、干群关系重要纽带的协商民主，逐渐朝着公民个体层面拓展。公民协商能够为实现广大公民有序政治参与提供重要渠道。这意味着，协商民主不仅是党委、政府、人大、政协的专属，也超出了社会协商、基层协商这些由官方组织和参与的协商民主范围，公民个体就涉及自身的重大公共利益和实际利益问题就可以展开广泛的协商。当前，公民协商最典型的形式就是网络协商民主。

随着人类进入网络时代，协商民主借助网络的发展插上了一双飞翔的翅膀，网络协商民主日趋融入广大人民群众的政治生活之中。网络协商民主自身的优越性为公民协商搭建了网络平台，从而推动协商民主不断发展。网络协商民主这种优越性主要体现在参与主体地位的开放性与平等性。在网络协商民主中，任何主体地位都是平等的，没有高低贵贱之分。在网络协商民主的语境中，就某一主题的商谈过程，没有任何人独享协商的话语权，每一个政治参与主体的地位平等、表达机会平等，话语权也平等。可以说，网络协商民主消除了居庙堂之高与处江湖之远的区别，没有精英和草根的差别，任何主体都能够地位平等、机会均等地进行协商对话，从而实践了直接的协商民主。此外，网络协商民主议题具有开放性。在网络协商民主这种虚拟社区中，大多数人通过虚拟的网络商讨议题，确保了参与者更加自由的表达、公开的交流、深入的讨论，从而为协商民主创造了最好的氛围。由此可见，党政机关可以借助网络平台，同广大公民开展广泛的互动，就经济社会发展中的重大问题、关系重大公共利益的公众问题、涉及公民切身利益的民生问题等同公民进行深入和广泛的交流讨论。这就为推动社会主义协商民主发展注入了新鲜血液。

借助网络协商民主的发展，公民协商日趋活跃，充分唤醒了广大人民群众的公民意识和民主意识，使公民不仅能够真正关心上至国家大政方针、中至重大公共利益的民生问题、下至涉及切身利益的实际问题，而且能够亲身参与其中。因此协商民主不仅发生在政治组织、社会组织之中，而且还广泛而深入地植根于社会之中。

四、结语

社会主义协商民主的纵向、横向拓展对统一战线和统战工作创新发展提出了新的要求。既然多党合作中的政治协商成了社会主义协商民主的重要体现，政治协商属于作为最广泛的爱国统一战线组织的人民政协的基本职能之一，那么实现政治协商到协商民主的理论拓展过程本身，就是统一战线工作的创新发展。几大协商民主形式，无论是政协协商，还是其他形式，都与统一战线和统一战线工作有关。参加协商的主体通过协商民主可以更好地增进共识、发扬民主、实现和谐、化解矛盾。此外，协商民主的目标追求也与统一战线的主题密切相关。在实现中华民族伟大复兴中国梦、实现“两个一百年”奋斗目标的过程中，无论是作为协商民主重要渠道和专门协商机构的人民政协，还是始终作为中国共产党革命、建设、改革各个时期重要法宝的统一战线，都扮演着凝心聚力的关键角色、发挥着凝聚共识的重要作用。

责任编辑：孙德魁