国家监察体制改革中民主监督制度设计探讨

张建明

摘要：国家监察体制改革是中国特色反腐败体制改革的重大创新。人民政协、民主党派履行民主监督职能，应围绕监察体制改革试点工作积极建言献策，为做好监察体制改革试点工作提供智力支持。建议在国家监察体制改革中加强民主监督制度设计。这些制度设计应包括：通过监察委员会平台更好发挥民主监督作用；建议政协整体上不纳入监察对象的范围；建议在监察委员会组成人员中增设民主党派成员。

关键词：国家监察体制改革；民主党派；民主监督

党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），中共中央办公厅印发《国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），标志着我国监察体制改革进入了新阶段，意义重大，影响深远。它们为全面推行国家监察体制改革指明了方向，对完善中国特色社会主义监督体系作出了部署。民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要构成，是人民政协和民主党派的基本职能之一。党的十九大报告专门要求：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”目前，对国家监察体制改革背景下民主监督的研究较少。本文拟探讨国家监察体制改革背景下民主监督的重要意义，讨论国家监察体制改革背景下加强民主监督的若干问题，分析国家监察体制改革中民主监督的制度设计。

一、国家监察体制改革背景下民主监督的重要意义

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是中国特色反腐败体制的重大改革创新。在国家监察体制改革进程中，民主党派和无党派人士能够充分发挥智力密集和地位超脱的优势，通过开展专项监督、专题调研等方式，履行民主监督职能，围繞监察体制改革工作建言献策，为做好监察体制改革试点工作贡献智慧。民主党派和无党派人士位置超脱，可以从执政党和政府外的第三方提出意见、建议，履行民主监督职责，为顺利推进国家监察体制改革贡献力量。

在国家监察体制改革背景下，充分发挥民主监督功能，不仅有利于推动试点工作开展，而且有利于破解民主党派、人民政协民主监督薄弱环节，充分发挥民主党派作用，提高多党合作制度效能，推动国家监察体制改革。新时代以来，中共中央非常重视多党合作和统一战线工作，明确了民主党派作为“中国特色社会主义参政党”的政治定位。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确了民主党派履行民主监督职能、发挥民主监督作用的具体内容、形式和要求，拓展了多党合作的层次和空问。全面开展国家监察体制改革试点工作，为民主监督作用发挥提供了制度路径。

二、国家监察体制改革和加强民主监督的相关问题

国家监察体制改革具有重大意义，需要充分发挥民主监督对国家监察体制改革的促进作用。由于主客观原因，国家监察体制改革背景下加强民主监督面临一些问题。

（一）对监察委员会及其履职中民主监督作用的发挥有待强化

任何公权力，如果没有监督和制约，都将导致滥用和腐败。监督权同样是一种公权力。监察委员会是对国家公职人员进行监督的机关，但监督者本身也应该接受监督。如何设计对监察委员会机关及其工作人员的监督机制，是国家监察法立法的重要任务。监察委员会握有监督权、监察权，尤其在职能拓展以后，将行政监察、反贪反渎职、预防腐败、预防职务犯罪等职能都囊括其中，责任增大，更需要接受内外两方面的有效监督。因此，需要在项层设计上考虑对监察委员会的监督问题。《方案》要求“强化对监察委员会自身的监督制约，防止过犹不及”。不同于一般监察对象，对监察委员会权力的监督有一些自身的特点。这些特点包括：一是监察委员会是由不同权力构成的综合性机关；二是监察委员会行使部分侦查权，具有一定的司法权属性；三是纪委与监察委员会合署办公，使党权与行政权、部分司法权结合在一起，使权力行使更“强势”；四是监察委员会主任由纪委书记担任，副主任由副书记兼任，实质上采用党政合署办公体制；五是监察对公权力范围全覆盖。因此，加强对监察委员会的监督十分重要。对监察委员会的监督，党内监督当然是第一位的，但政协、民主党派的民主监督也很重要。

监察委员会作为专门的国家监督机构，是民主党派发挥民主监督作用的一个新的重要渠道。从范围上来讲，民主监督的内容既包括国家监督体制改革和监察委员会的执法监督工作，又与监察委员会的监察职责相一致。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》规定，人民政协民主监督的主要内容有八项。其中，第一项内容（国家宪法法律和法规实施情况）及第二项内容（党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况）和国家监察体制改革、监察委员会的设立具有一定关系；第五项内容（国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉建设等情况）则与监察委员会的监察内容相似。可见，国家监察体制改革和监察委员会工作既是民主监督的对象，同时民主监督工作又可直接参与和促进监察委员会工作。与党内监督、人大监督、检察机关监督、审判机关监督等监督类型相比，民主党派和政协的民主监督相对薄弱，在监督形式上缺乏创新，在监督力度上没有刚性约束，在监督效果上反馈不佳，与国家监察体制改革相衔接后，将具有更广阔的发挥空问。

（二）对监察委员会工作进行民主监督的制度化水平有待提高

民主监督制度化包括监督内容的常态化、监督形式的固定化和监督程序的规则化等。其基本要求是遵守一套完整的法规，各民主党派提意见、建议和作批评须按规范程序处置。当前，民主监督制度化已经取得了一定成绩。其监督内容包括国家宪法和法律法规的实施情况，中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况，中国共产党各级组织的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况；监督形式有会议协商监督、专项集体民主监督、民主监督员监督、民主评议监督、提案监督、委员视察监督、反映社情民意监督、参加党政部门组织的监督、联合联动监督和其他形式监督等十种。

当然，这只是针对一般性的民主监督而言，而对于监察委员会的民主监督，由于国家监察体制改革尚处于试点阶段，目前还没有形成专门的监督机制。一方面，民主监督实施的制度化水平还不够高，缺乏具体程序和统一办法，对监督者和被监督者的关系，以及被监督者的原则、内容、程序以及责任、义务等都缺乏明确的规定。重大问题通报制度，多方联系制度，纪委、监察委员会吸纳政协、民主党派的意见、建议和批评制度还有待考虑和设计。另一方面，对民主监督效果的反馈机制还没有完全建立健全，对监督信息的受理与办理、反馈流程与要求等一系列细节缺乏具体明确的规定。

（三）在监察体制运转中民主监督的能力有待增强

民主监督是中国共产党和各民主党派实行的互相监督，但中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。民主监督的效果与民主监督的能力密切相关。与政党协商、参政议政能力相比，民主监督能力是参政党能力建设的弱项，这主要由主观和客观两方面原因造成。从客观方面来看，民主监督能力不具有强制力，是一种辅助性能力，在国家政治生活中对执政党和政府的依赖性较强，包括对相关信息、政治资源、活动经费等的依赖。监督效果的好坏不仅取决于民主党派自身，也取决于执政党。从主观方面来看，民主监督的主动性或意愿性不强。一是有的民主党派成员的民主监督意愿不强，不愿监督。二是民主党派解决自身问题的能力仍显薄弱，自我化解内部各种矛盾的本领有待提高，民主党派组织内部出现了行政化趋势。

三、国家监察体制改革背景下民主监督的制度设计

国家监察体制改革意义重大、影响深远，其试点工作是当前国家政治生活中的一件大事，建议将其纳入中央和地方各级政治协商、政党协商计划，及时向政协、民主党派通报试点工作开展情况，并听取意见建议。政协、民主党派可以发挥智力密集和地位超脱的优势，通过委托调研、委托开展专项监督等方式，支持和鼓励民主党派成员就试点工作中的重点难点问题进行调查研究和建言献策。同时，建议将监察委员会工作纳入政协、民主党派开展民主监督的内容范围，建立健全监督机制，探索创新监督形式。

（一）通过监察委员会平台更好地发挥民主监督作用

一方面要形成对国家监察体制改革和监察委员会工作的民主监督制度安排，另一方面还要积极探索通过监察委员会平台发挥民主监督作用。在加强对国家监察体制改革和监察委员会工作进行民主监督的同时，还要积极协助监察委员会开展监督执法工作。一要切实发挥政协、民主党派民主监督的优势，加强与监察委员会的合作，提升民主监督的实效。要定期听取监察委员会关于反腐倡廉工作情况的通报，以更好地知情和参与。二要建立监察委员会与民主党派对口联系制度和定期向民主党派通报情况、听取意见建议制度。民主党派要切实理解和支持监察委员会工作，充分发挥联系广泛、渠道畅通的优势，多做宣传引导工作，多为监察委员会工作鼓与呼。三要积极探索民主监督员、民主评议、特邀监察员监督等制度，进一步发挥民主监督的效能和优势。民主监督员监督是根据党委、政府要求，政协向监察委员会、司法机关及政府部门统一委派民主监督员，或应邀推荐政协委员担任特约监督员、行风监督员，对监察委员会及其工作人员履职情况进行经常性监督，定期提出民主监督建议书。民主评议监督则是政协根据党委统一部署，选择社会各界比较关注、与人民群众切身利益密切相关的“一府一委两院”工作和专项工作，开展民主评议活动，提出民主评议报告。要完善特约监察员制度。目前，行政监察机关的特约监察员制度由于各种原因，监督作用发挥不够明显，建议由监察委员会统一聘任特约人员，从而使特约人员的授权来源更权威、更超脱。

（二）建议政协整体上不纳入监察对象的范围

《决定》和《方案》确定国家监察机关的监察对象范围为“所有行使公权力的公职人员”，涉及六大类人员：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众、自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。这里，需要进一步明确的是监察机关的监察对象是否应当包括国家机关。之前，《中华人民共和国行政监察法》规定了监察机关的五项职责：“（1）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（2）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人員违反行政纪律行为的控告、检举；（3）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为；（4）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（5）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。”这五项职责中，前三项都涉及对国家行政机关的监督职责。

国家监察委员会是否同样具有对“一府两院”国家机关监察的职责，这是需要认真研究的问题。如果简单地讲没有，是否会造成监督的缺位？因为，检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题是一项十分重要的职责。如果简单地讲有，容易出现“过犹不及”的问题。但监察委员会不宜把对公职人员的监察直接扩大到对“一府两院”国家机关的监察，更不应理解为监察委员会与“一府两院”构成相互制衡的关系。人民代表大会及其常委会作为权力机关从整体上不受国家监察委员会的监察。因为监察委员会与“一府两院”一样，由人大产生并受人大监督。另外，政协一直是非国家机关，它只是政治协商、民主监督和参政议政的团体，本质上不行使公权力。如把政协整体纳入监察对象的范围，客观上容易带来“政协也是国家机关”的错误认识，也不利于政协、民主党派对监察委员会开展监督。

（三）在监察委员会组成人员中增设民主党派成员

在有关地方监察委员会改革试点中，民主党派成员和无党派人士没有进入监察委员会领导班子成员，原有的监察厅（局）领导班子中的民主党派成员和无党派人士也已调离新成立的监察委员会。应当看到，民主党派成员和无党派人士担任地方“一府一委两院”实职领导职务应成为参政的实质性内容，是民主党派参政的重要标志，是民主党派在多党合作制度下的一种政治权力分享机制，也是民主党派加强民主监督的具体表现。民主党派成员直接参与“一府一委两院”决策与仅在国家机关外部提供建言献策是有明显差异的。参与决策不仅仅体现参与权，还含有决策权，而且暗含了权力的配置，是民主党派加强民主监督的有效途径。尽管这种民主监督作用不同于民主党派作为党派整体的民主监督作用。因此，对监察委员会组成人员中增设民主党派成员和无党派人士问题，需要进行认真研究。

选拔民主党派成员担任国家和政府实职领导职务是民主党派参政的重要表现，其实质是在中国共产党执掌国家权力的前提下将政治权力的一部分分配给民主党派和无党派人士，这种权力分享机制能够有力地促进民主监督。到监察委员会任职的民主党派成员和无党派人士在参政过程中，仍会同时以民主党派成员身份参与民主党派组织的民主监督工作。至于个人对所发现问题的批评，提出的各种意见，要从改进工作、帮助同志、加强合作的愿望出发，以诤友与合作者的身份来进行。同时，应安排各级监察委员会领导班子成员担任政协委员职务，以便于对民主监督工作进行沟通和协调。

（四）在国家监察体制改革背景下提高民主监督能力

民主监督作用的发挥，不仅取决于民主监督的外在环境和制度建设的情况，而且取决于政协委员、民主党派成员自身的素质和能力。作为社会主义民主政治的重要组成部分，国家监察体制改革为民主监督开辟了新的领域和空间，对民主监督提出了更高的要求。因此，人民政协和民主党派必须加强自身建设，努力提高民主监督能力。一是政协委员、民主党派成员要强化民主监督意识。要树立明确的参政议政意识，树立高度的政治责任感和使命感，以维护国家和广大人民群众的利益为己任，勇于和善于对监察委员会的工作提出意见、建议和批评，积极履行民主监督职能。二是重视政协委员、民主党派成员履行民主监督职能的组织队伍建设。要重视发挥政协和民主党派组织的作用，建设团结有力的领导班子，激活组织活力。要加强制度建设，使民主监督成为政协和民主党派工作的制度化和规范性工作。三是强化政协委员、民主党派成员的民主监督能力建设。要着眼于参政党自身优势的发挥，不断加强民主监督能力建设。要加强人才培养，为民主监督储备人才。四是积极探索在人民政协和民主党派内部设置民主监督专门工作机构。有了这样的机构，才能更好地开展相关理论研究，强化民主监督活动的组织协调，充分体现民主监督的组织性特征，提升民主监督的层次与权威。五是政协委员、民主党派成员要加强自身廉政建设。近些年来，已有个别民主党派成员涉足腐败案件，这对民主党派的自身建设敲响了警钟。因此，要完善政协、民主党派反腐倡廉建设的领导体制和工作机制；政协、民主党派领导干部要率先垂范，不断推动和促进反腐倡廉建设走向深入。

责任编辑：林华山