供给侧改革视角下鞍山农地产权制度变迁与创新研究

2018-03-12梁华

管理学家 2018年9期

梁华

[摘要] 本文以供给侧改革的内涵要求作为阐释逻辑，分析了鞍山农地产权制度的改革背景与指向，运用制度变迁理论从制度变迁诱因、主体、路径与交易成本探讨，鞍山农地产权制度的变迁特性；在此基础上提出农地产权的确权制度化，运作市场平台化，主体身份市场契约化与要素价格规制化等制度创新建议。

[关键词] 供给侧改革农地产权制度变迁与创新

中图分类号：F293 文献标志码：A

中国社会是根植于土地的农业社会发展而来，农业用地议题一直是社会运行与国家改革的核心议题，其中围绕农地的所有权、使用权、收益权、处置权等各项权能设置、划分与实现而形成的农地产权，随着我国进入城镇化、经济新常态与改革深入化成为供给侧改革在三农领域突破口。

一、供给侧改革语境下的农地产权制度的革新

鞍山区域农地产权制度发生变迁与革新，具有鲜明的时代特点，体现的是供给侧改革意蕴。党的十九大报告提出，深化供给侧结构性改革，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率；因此供给侧改革是从市场化供给与需求关系的供给视角出发，围绕生产要素有效供给，提升要素质量，形成导向性需求，带动经济结构提升发展的结构化革新。当前农地制度领域的农地生产要素的供给与需求失衡，不能激发生产力发展与生产关系演进，而制约农地生产要素有效配置，增加农民要素利益，阻碍要素经济发展的突出阻碍就是农地产权制度的滞后。因此，农地产权制度的供给侧改革主要是通过制度化农地产权的权属种类与权属边界，明确所有权、使用权与经营权的基本权利结构，发挥市场机制调整农地要素配置的供求关系，实现利益分配的结构性调整，以激发生产主体的积极性、生产要素的参与性以及供求的平衡性，实现农业的现代市场化发展。

二、供给侧改革视角下鞍山农地产权制度变迁

第一阶段，改革开放前。鞍山农地产權制度从解放前的私有制为基础的封建性农地产权制度，进入到解放后合作化前的私有制小农经济农地产权制度，最终进入到公有制的合作化公社阶段；第二阶段，改革开放至十八大，改革开放后，农地产权制度变迁的过程，是在公有制体制下，在农地集体所有权的基础上，使用权从所有权中剥离出来，实现所有权与使用权有条件分离的过程，主要围绕集体所有权与家庭承包权在权利和义务上的博弈过程，最终农地产权制度变迁农地集体所有、家庭承包经营的基本制度形态被确立下来。从制度变迁过程来看，家庭承包制为表述的农地产权制度的变迁诱因农地制度所有权与使用权二元制度中潜在收益引致的需求推动；变迁主体是国家与农民偏好的一致性而形成的上下主体共同推动；变迁的路径具有明显的改革利益诱致性；变迁的交易成本体现在阻碍成本小的特点。第三阶段，十八以来至今，这一阶段鞍山农地产权制度变迁，主要是在党中央与国家关于农地改革的政策下，构建鞍山市农村社会主义市场经济新体制为目标，推进鞍山地区农村生产关系和生产力要素优化配置，调动农民发展现代农业和建设新农村的积极性，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为全面实施乡村振兴战略提供体制机制保障[1]。当前，处于顶层设计、实验试点、逐步推广，机制构建的发展阶段，在实践中以农地集体所有权、农民使用权、利益主体经营权等权属确权为基础产权谱系，推广以海城土地市场化拍卖流转为样板的多元土地流转模式，并于2018年鞍山市整体被农业部确立为农村集体产权制度改革试点地区，围绕农地产权制度形成关联制度改革，形成农地产权制度改革聚集效应。从当前鞍山区域农地产权制度改革的政策预设、实践成果与发展趋势来看，这次变迁的诱因具有整体性，是经济性、社会性与政治性的复合性诱因，尤其突出所有权的处置权属，使用权的财产权属与经营权的收益权属分离所带来的潜在经济收益诱因；变迁的主体，突破原有的国家、农民二元主体，呈现出国家、农民、市场与社会多元主体协同参与的特点；变迁的路径从政治行政主导，转向为市场化社会治理形态，在坚持政治导向、行政服务的基础上，突出市场的资源配置基础作用与社会参与保障的协调机制；在变迁的交易成本，因其诱因、主体与路径的多元化，相对于前两次变迁，交易成本特别是服务保障成本如政策供给、法律服务、金融支持等将会绝对上升，但从成本利益的比值上看，将会是相对合理。

三、供给侧改革视角下鞍山农地产权制度创新

在鞍山农地产权制度供给侧改革内涵解析与制度变迁历史考察中，可以看到农地产权制度变革创新主要是围绕产权权属的配置，农地生产要素相对价格的形成，主体偏好一致的达成、路径依赖的克服与交易成本的降低展开的，其中能够将农地生产要素与产权权属所带来了的利益内化，促进现代农业市场化的发展是评判制度变革创新有效的标准[2]。从供给侧改革的宏观层面，鞍山农地产权制度创新主要是做好所有权、使用权与经营权的权属确立与利益实现，培育农地产权交易市场，实现农地产权要素的相对价格形成，保障各方价格预期的合理性与科学性；促进国家、农民、市场与社会主体的根本利益一致，价值偏好趋同，共同聚焦于农业现代发展；培育市场化平台路径，减少对政治行政的依赖，发挥社会化服务协调作用；积极通过法治化、治理化与社会服务化的方式，引入第三方服务机构，以专业化、职业化、机构化的形式，提升农地产权交易的便捷性、专业性与公正性，降低交易成本。应着重做好农地产权的确权制度化，运作市场平台化，主体身份市场契约化与要素价格规制化工作，尤其是以下几点：1.农地权属确权的制度化。农地产权制度的基础就是农地产权不同权属的明确区别边界化，主要就要将现有的农地所有权、使用权与经营权确权工作制度化，一方面要实现法制化，做好行政管理性的行政确权证书的建档归档与信息管理工作，明确权属主体、范畴与内容；另一方面实现法治化，对于确权工作与权属变更、使用、流转等工作，形成信息公开透明的确权程序与使用流程，以程序正义促进内容正义的实现，为农地产权的使用、流转等后续活动提供坚实的基础；2.农地产权配置运作的平台市场化。农地产权制度的建立核心在完善产权结构的基础上，以产权带动农地生产要素的合理价格表达，以促进农地生产要素的流动，因此产权的有效配给与流动就成为关键，这其中以集体所有权的集体有效处置，农民使用权指向的财产保障与经营主体经营权的收益增值作为实践要求，区别于传统的行政身份权属功能，新的农地产权制度是在农地产权行政化身份的基础上，以结构化改革的方式拓展出市场化契约权属功能，产权资源以权属要素的定位，以市场化为配置机制，将契约作为运行载体，进行有效的资源配置，在配置中合理保障产权各权属主体的利益实现，这就需要通过以集体-农民-经营者为身份基础，农地法治行政为保障，运用市场化契约运行平台促农地的有效流转、开发与经营，实现农地领域劳动力、土地、资本、制度、产业、技术六大要素的合理配置，这就需要从产权主体身份市场契约化转变开始，集体成立农地经营法人公司，农民农地股份资产化，经营者专业产业市场化，然后依托农地流转平台如海城的农地拍卖交易中心的平台模式，促进产权流转，实现农地要素流动，再以产业化、专业化等生产经营培育发展平台，引进合格专业的经营者汇集资金、技术等要素，实现农地经营的发展，此外针对农地产权的市场契约运作特点，现代市场运作的法律、金融、第三方服务、社保等保障服务平台要跟进建设，并以现代信息平台模式将以上平台有效衔接，农地产权制度平台结构具有系统性，以市场契约化为平台关联主线，主要形成确权与身份契约化平台，农地产权交易流转平台，农地经营培育平台与保障服务平台。