完善农村土地承包经营权确权制度的政策及法律建议——以安徽省为例

肖永梅 羊海燕

(1.安徽大学国际商学院 安徽合肥 230011；2.西南科技大学城市学院 四川绵阳 621010)

截至2017年1月底，安徽省农村土地承包经营权确权登记颁证工作已基本完成。2016年12月初，安徽省农委通过政府采购，确定由安徽大学对全省试点工作进行第三方评估。笔者全程参与评估指标设计，并实地深入淮北、宿州等地主持现场评估调研工作。评估调研人员参照农业部和安徽省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法，重点围绕安徽省土地确权的组织保障、工作动员与政策宣传培训、政策执行及技术标准实施效果、工作质量、经费保障、县级数据库建设、矛盾纠纷化解、基层干部群众满意度等八个方面展开评估，根据对省级层面和全省16个市、60个样本县(市、区)及118个乡(镇)、236个村、2360个农户的调查信息统计整理，调研评估的八个方面达标率均在96%以上。评估调研组认为安徽的整体试点工作取得了良好的成效。但是，安徽在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中还面临一些政策错位和法律缺失等问题，需要从省和国家两个层面予以解决。

一、 安徽省农村土地确权工作调研评估流程及方法

评估调研工作组在安徽省农委的协调下对全省16个地级市抽样选取60个县区进行农村土地确权工作的八个主要方面①评估调研。所有参与人员分为十个工作小组，每小组负责调研评估六个县。调研小组通过现场调查访谈、查阅资料、问卷调查、电话及短信等多种调查方式，对所在市及被评估的县、乡(镇)、村、组、农户六个层面的工作情况进行调查了解。调研评估现场工作在2017年1月初全部完成。调研评估环节包括召开县级(市级)座谈会(由各地农委、国土局、财政局、档案局及法制部门相关人员出席)、县级档案查阅、数据库审查；乡镇访谈会、乡镇档案查阅；基层干部及群众访谈、村级档案查阅、农户入户问卷调查等。具体调研评估工作流程如图1所示。

图1 安徽省农村土地确权调研评估工作流程

本次参与调研评估的60个县，872个乡镇，10566个村，二轮承包面积4260.83万亩，应确权面积5496.73万亩，实测面积5453.44万亩，已确权面积为5420.32万亩，占应确权面积的98.62%，都基本完成了确权任务。应确权农户数802.31万户，已确权农户数795.01万户，已完成登记工作的为794.89万户，打印并发放证书794.76万户，截至2017年1月初，已确权农户的土地承包经营权证书基本都已发放到户，发证率为99.5%。完成颁证档案归档农户数786.22万户，建档率达98.94%，已完成数据汇交的乡镇723个，信息入库户数为626.66万户，入库率达到93.47%。 从以上数据可以看出安徽的土地确权登记颁证工作效率高，农民满意度高，整体工作成效较好。

二、 确权工作存在的问题

从上文数据传递的信息可以看出安徽省各县、区基本上按照国家和省制定的政策标准与步骤开展工作，快速、高效的完成了本次确权工作。在确权后续成果利用上，地方村集体摸索进行了农村土地产权制度改革试点，积极为农民利用权证获得融资发展农业生产谋思路。但在工作开中依然遇到如下政策错位和法律空白问题：

(一)承包经营权不能继承，留下相关法律空白

调研过程中发现少数村集体对“父母与子女已分户、土地已分割承包的，父母过世后，视为消户”，在确权时将去世父母承包的土地收归集体，这与《继承法》精神相违背。承包经营权是公民合法的财产性权利，《继承法》第三条明确规定“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。”对于“二轮承包时，父母作为承包户承包了土地，而子女参加了工作或出嫁，没有分到土地，现父母过世视为消户。”其理由是承包经营权不可继承。如某县政策解答第15条：“户主死亡的虽然有继承人，但与继承人已分户，各自分得承包土地并签订承包合同，其家庭承包户消亡，应收归集体。”但《农村土地承包法》和《继承法》《民法通则》对这种情况均未明确规定，留下继承法空白，村集体在实际操作中有困惑，需要国家立法机关对土地承包经营权的继承法律问题进行立法。

(二)少数开发区政策理解错位，预留土地不确权

少数原农村集体土地转为经济开发区土地的基层组织在实操中，把计划扩张征收但还未征收的土地，作为预留地不予确权。皖北某县开发区有9个村2万亩土地未确权，且存在为建开发区而依法强征强拆而与部分农户产生激烈矛盾，部分农户通过上访，强烈要求确权。这属于基层组织政策理解错位而产生的矛盾。

按照《安徽省土地确权统一政策口径的21条意见》，该确权时应按政策予以确权登记颁证，当征用农民土地改为其它用途时，也应该按照政策，依法依规予以征收。集体组织在政策理解中不能有错位，人为留下政策隐患。

(三)国家立法层面缺乏对二轮土地承包中的新变化进行统一立法规范

少数村组在二轮承包时，没有严格执行“增人不增地，减人不减地”和30年不变的政策，在村民组内部实行 “三年一小调，五年一大调”的做法，本次确权工作按调整后的土地予以确权，如某县涉及100多个村民组，4万多亩土地出现微调。基层干群认为二轮承包已经过去20多年，当年参与承包经营的很多农村户籍人口已转为城市户口并享受公务员或国有企事业单位编制待遇，政策规定这些人口若要确权仍给予确权，这种做法挤占了村组内其他农村户籍人口的利益，部分群众支持土地承包关系按人口变动微调。

土地是国家之根本，也是农民赖以生存的命脉，土地革命建立了中国共产党的威望和主导地位。历史经验得出：土地政策不能随意变动。故而立法机关应在土地确权工作开始前制定出科学、合理、公平的承包经营权政策，对二轮承包关系过程中出现的新问题、新变化应从立法层面进行规范，让土地确权工作更具有法律依据，杜绝新的矛盾隐患。

(四)存在农业补贴标准与确权新增面积不挂钩的冲突

在二轮土地承包时，由于当时的亩数是群众采取目测和绳子丈量，再依据路途远近、产量高低、土壤优劣等因素确定亩数，加上过去按田亩数征收农业税和三提五统，因而少报瞒报纳税面积，所以全省普遍二轮承包面积偏小。这次确权采取卫星遥感测控和外业人工测绘相结合方式，测绘数字准确，使各地亩数普遍增加。如某县二轮承包面积60.6万亩，确权登记面积94.21万亩，实增率55.5%，是评估样本县中土地确权面积增加最多的县，但2017年度依然存在农业补贴标准与确权新增面积不挂钩的冲突问题，这与土地确权数据更新和农业补贴发放系统的衔接①滞后有关。安徽省明确要求农业补贴按确权面积计算，但现实中少数农户因为二轮承包中有所调整承包关系，少数农户确权后的田亩数增减不一，故确权后农业补贴会出现有增有减。

为了巩固这次确权成果并稳定农村关系，土地确权数据更新和农业补贴发放系统的衔接工作必须尽快完成，否则农民对土地确权面积增加的红利无法直接感受，影响确权评价。为稳定和谐的农村关系，使农民更加拥护本次土地确权工作，可按确权登记颁证面积计算并提高补贴每亩标准，使每户的耕地补贴总额绝对值比原来补贴总额整体增加。

(五)部分涉农政策不衔接，公益事业占用土地补偿机制不完善

2014年2月省委办公厅和省政府办公厅《转发省农委等部门<关于开展农村土地承包经营权登记颁证试点工作的意见>的通知》的第五条第(四)款规定：确权登记实测面积不与按二轮土地承包面积确定的农业补贴基数挂钩。而2015年省政府办公厅《安徽省农业三项补贴合并改革试点实施方案》提出，农业三项补贴改革以土地确权面积为基础。两个政策出台时间间隔不长，却存在抵触。此外，二轮土地承包时考虑到土地的距离远近、肥沃程度等现实差异，对土地面积做了折算调整。而本次土地确权完全以实测面积为基数，未考虑距离远近和土壤肥沃程度，部分农民不满意。

确权后镇(区)村兴办水利、道路等公共设施及公益事业难度加大。《安徽省<实施农村土地承包法>办法》中虽提及“镇村公共设施和公益事业建设占用承包地的，要给予承包方补偿”，但补偿从哪里来，补偿标准是多少都未提及。当前镇村财力给予农户征地补偿无法实现，这造成农户不愿意将已确权到户的承包地再无偿地拿出来兴办集体公益事业，不利于建设美好乡村和发展农村生产。

三、 完善农村土地承包经营权确权制度政策建议

此轮土地确权工作任务十分艰巨、涉及到广大人民群众的根本利益。为了让广大人民群众更进一步享受到土地确权的红利，笔者根据各调研组调研反馈情况，提出如下政策建议。

(一)加强农经队伍建设，增设土地仲裁员专岗

评估调研中，地方农经机构普遍反映安徽省农经队伍在萎缩老化，土地确权的一线任务由乡镇农经站牵头实施，工作量大，但乡镇农经编制人员不够，专业技能较强的业务也难以短时间适应。调研评估中还发现，县级农委及以下机构均未专设土地仲裁员专岗。而本次土地确权工作中新增大量的土地矛盾纠纷，基层政府均是临时抽调镇村干部来调节纠纷，对土地纠纷的处理缺乏专业应对性，不利于彻底解决矛盾。

基层政府也建议国家要尽快加强乡镇农经队伍建设、加强农经人员的业务培训，增设地方农委的岗位编制，并相应降低招考条件，为确权后续成果利用输送人才。对专业性要求强的土地仲裁员应加大培养和输送，并给予专岗专位，为安徽省农村土地纠纷仲裁工作的开展吸引专业人才。

(二)细化矛盾纠纷化解政策，确立矛盾纠纷化解依据

只有细化矛盾纠纷化解政策，使纠纷处理依据具备可操作性，才能及时解决好各种土地权属纠纷。[1]但也要尊重历史、注重现实，从源头加强土地情况调查，客观、公正地处理好各类土地权属纠纷。

地方政府部门应制定指导性强的操作流程，对纠纷难解的田块可区别对待，划定争议区，查清争议区的位置、面积、形成原因，并登记造册、记录在案，待争议化解后再进行确认、公示和登记；同时应加强引导疏通，畅通信访、调解、诉讼渠道，妥善化解矛盾。认真贯彻执行农村土地承包经营调解仲裁法，建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度。

(三)试点先行，政策、立法要跟进

确权工作是一次“摸着石头过河”的深度改革，在执行过程中需要适时调整具体方法。[2]但若频繁变化政策则容易造成基层走回头路。建议其他省市在开展确权工作时可让尚未开展的工作优先适用新标准，而不溯及既往。这需要给予地方政府更大的政策解释权，或进行试点，可以考虑政策仅规定相应的原则，如便民、利民原则，然后在政策实施后进行必要的多方评估，再将政策长期实施，甚至可以上升到立法层面以使之具有稳定性、执行力，不适当的政策可以在后续工作中逐步改之。

(四)建立五级联动的农村土地承包经营管理数据库，加快成果应用步伐

要建立省、市、县区、乡镇和村五级联动的农村土地承包经营管理数据库，并与国土、林业、水务、法制等部门数据共享，加快成果应用步伐。农村土地确权登记颁证不是最终目的，当务之急是加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证成果的应用，进一步释放农村土地制度的红利。可在试点县区探索建立起县、乡(镇)、村(组)三级农村土地承包经营管理数据库平台，及时对接土地流转需求，实现土地入市流转的快捷化、网络化和动态化。

(五)完善土地流转经营权金融功能

建议国家尽快建立完善拓展土地经营权金融功能的相关配套制度，研究制定流转农地价格评估流程和标准，健全农地抵押信用评价体系，创新以农地为标的的普惠性金融产品和服务。这样土地确权后的金融功能才可以被激发，并为增加农民收入、促进三农融资提供新途径。

国家要探索建立以政府为主导的政策性融资担保平台，设立土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金，放活农地流转、抵押交易体系，规范农地交易管理规则，进一步降低农村承包经营权融资的风险。同时要加大投入，建立健全土地承包经营权信息应用平台，推动农地入市流转便捷化、网络化，发挥确权成果在农村土地流转、征地补偿和抵押担保等金融功能方面的效用。

(六)适当并田整理、规模经营，加大对新型农业经营主体的资金补贴

农村土地过于碎片化，不利于农户实现现代化耕种。可在农户“自愿互换并地”前提下，实行“先并地再确权”，实现“一户一块田”的承包经营模式，通过合理土地流转，实现规模经营[3]。同时财政部、农业部最新公布的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》决定，自2015年起各地将从中央财政提前下达的农资综合补贴中调整20%的资金，加上补贴种粮大户试点的资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。这笔资金实行省级调配，并成立担保公司。大多数的县区的种粮大户、家庭农场和农业社会化服务组织等新型农业经营主体未能享受这项政策支持。基层农委大多建议将农业综合补贴扣除的20%资金应划拨到各县区统一管理，由县区级政府机构直接统筹补贴新型农业经营主体，提高新型农业经营主体尤其是种粮大户的积极性。

四、 完善农村土地承包经营权确权制度的法律建议

针对本次农村土地确权工作中实际存在多地、少地、无地等权属争议和土地产权交易法律保障缺失、继承关系不清、土地确权纠纷法院不轻易裁判等实际法律问题[4]。

(一) 建议修改并完善相关法律法规，明确“三权分置”法律地位

1.建议修改完善《民法通则》《继承法与土地管理法》

现行民法通则未明确规定集体所有土地的权属归谁所有，未能与物权法一致，容易造成法理理解偏差。建议立法机关修改民法通则，明确集体土地确权后属于集体成员集体所有，与物权法保持统一；土地管理法对确权后的土地份额法律问题没有提及，这不利于家庭成员的权属划分。建议在土地管理法中明确规定农户家庭成员对以家庭为单位承包的土地份额是共同共有，分户前不可分割；在民法通则中明确规定承包经营权抵押、流转时应经家庭成员一致同意，未成年人由其父母或其他法定代理人实行法定代理权，但不得损害未成年人利益；针对上文中承包经营权继承法律空白问题，可在继承法中明确规定可继承的合法财产权利包括土地承包经营权，与物权法保持统一[5]。

2.建议修改《完善物权法》《担保法》《土地承包法》

立法机关应尽快删除其中“耕地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定。因土地确权后续成果的利用主要依赖于确权土地的金融功能，而物权法、担保法、土地承包法在土地确权后应及时修正，对确权土地的流转、征地补偿和抵押担保等法律制度进行规范，保证土地金融功能的高效发挥。在上述法律中规范承包土地的抵押、流转、补偿方式。物权法应明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容，进一步完善细化物权法、土地承包法中的权能规定，如“承包权”包括承包资格权、获取土地征收补偿权、退出权等；“经营权”包括自主经营权、获取生产补贴权等。[6]土地承包法要进一步规范土地承包经营权(包括集体机动地)的流转过程，完善承包土地流转的评估验收法律机制。

(二)完善非诉纠纷调解法律机制

农村土地纠纷历史跨度长，有些矛盾积压时间长，容易造成邻里家族或村组间的集体上访或暴力冲突。必须以尊重历史、注重现实，充分发挥村组矛盾纠纷调解小组的优势，才能高效平息纷争。若让法院强制裁判，纠纷双方并不能真心服判。

各地法院可在调解仲裁法基础上，制定出指导性强、操作性强、适合当地民间调解组织适用的调解规程。同时，在农村土地承包经营纠纷调解仲裁法指导下，设立农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。各县区可建立以农业、国土、司法等部门骨干组成的农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，专门受理和仲裁土地确权登记颁证中的矛盾纠纷以及土地流转经营纠纷矛盾。

(三)完善诉讼纠纷解决法律机制

调研评估中，笔者通过座谈会了解，全国各基层法院对土地确权纠纷普遍审慎立案，即使立案也尽量对纠纷双方调解结案，难以调解必须审判结案的，在审理过程中普遍存在法律适用依据不一、尺度难以把握、难以下达判决书等困惑。

针对土地确权工作中土地纠纷增多的实情，各省高院应出台相应的立案、审理意见，明确土地确权矛盾纠纷案件的受理标准、收费标准、处理情形、裁判尺度，解决各地基层法院立案标准、收费标准和裁判尺度不统一的问题。同时各基层法院也要发挥审判监督职能，在审判和执行中发现违法违规问题应及时向有关部门发送司法建议，让政府在确权过程中统一工作标准，精准工作质量，把握法律政策口径。

结语

安徽在2014年到2016年的3年土地确权工作试点中，发扬了大胆探索、勇于创新的改革精神，顺利完成了试点工作，在后续成果利用上取得一定成效。但基层在实践工作中依然存在一些政策理解偏差，在法律适用中也存在空白和困惑。国家应尽快出台二轮土地承包到期后的衔接政策，从政策和法律上明确确权登记颁证成果的法律地位，推动后续政策有效衔接，并加快农村土地承包相关法律法规修订进程，为切实加强确权登记颁证成果应用扫清政策偏差和法律障碍。

注释

① 主要指上文提到的“土地确权的组织保障、工作动员与政策宣传培训、政策执行及技术标准实施效果、工作质量、经费保障、县级数据库建设、矛盾纠纷化解、基层干部群众满意度等八个方面。”

[1] 于建嵘,石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术,2012(4):4-11.

[2] 周其仁.土地制度改革应还权赋能[N].经济观察报,2009-06-28.

[3] 黄业斌.农村土地确权存在的主要问题[J].行政管理改革，2016,1(1):33-36.

[4] 刘守英,李青,王瑞民.落后地区农村土地确权抵押亟待解决的问题[N].中国经济时报,2016-04-15.

[5] 何虹,王克稳,许玲.农村土地承包经营权确权登记的困境及制度完善[J].唯实,2013(5):45-48.

[6] 刘振伟,张红宇,刘守英，等.农村土地三权分置改革专家谈[N].经济参考报,2015-08-06.