公共图书馆理事会履职现状及思考——以国内副省级以上公共图书馆的实践为例

章 遥

（中国国家图书馆 北京 100081）

1 引言

建立公共图书馆理事会制度是公共图书馆法人治理结构改革的重要内容，也是我国文化体制改革在公共文化领域要落实的一项重要任务。自2007年以来，深圳图书馆等公共文化机构开展了建立公共图书馆法人治理结构试点工作。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出构建现代公共文化服务体系，“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”[1]。以此为契机，公共图书馆建立法人治理结构，理事会制度进入快速发展时期。2014年7月，文化部办公厅正式发文部署了在全国开展公共文化机构法人治理结构试点工作，按照试点工作方案的要求，在2014年9月至2015年年底期间，各省（市、自治区）文化行政部门分别确定8至10家单位作为本省的试点单位[2]。2014年9月，文化部公布了南京图书馆等10家单位作为国家公共文化机构法人治理结构试点单位，标志着国家层面的公共文化机构法人治理结构改革进入实质性操作阶段，并带动地方各级公共文化机构广泛铺开。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出“建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制”[3]。上述政策文件的出台，为公共文化机构建立法人治理结构提供了明确的方向指引和重要的政策保障。地方各级政府热烈响应中央号召，各省市自治区也相继出台系列政策文件，高度重视和努力推动公共文化机构组建理事会，并取得了积极进展。

为了解公共图书馆法人治理结构发展现状，国家图书馆研究院于2017年3月针对全国47个省级和副省级公共图书馆（其中省级32个、副省级15个，未包括独立建制少年儿童图书馆）建立理事会制度的具体情况进行电话、邮件调研并获取相关理事会制度建设材料。截至2017年3月27日，47个副省级以上公共图书馆中，23个已建立理事会（其中省级13个、副省级10个），占48.9%。本文从理事会的章程制定和履职规则出发，仅就已建立理事会的副省级以上公共图书馆理事会履职现状进行分析，总结理事会履职过程中出现的问题并提出相关意见和建议，供业界同仁参考。

2 理事会的章程制定与履职规则

2.1 理事会的章程制定

在公共图书馆成立法人治理结构的改革过程中，制定理事会章程是至关重要的第一步。甚至可以说，理事会章程是公共图书馆理事会制度建设的根本大法，系统回答了图书馆理事会是什么、构建什么样的理事会、怎样建设理事会的问题。为顺应法人治理结构改革的要求，目前已成立理事会的23个副省级以上公共图书馆中，16个单独建立了图书馆章程，9个单独建

表1 副省级以上公共图书馆建立理事会章程一览表

2.2 理事会的履职规则

公共图书馆建立完善的法人治理结构，推行理事会制度要首先贯彻落实理事会章程的相关规定，以期在实践探索中逐步实现“政事分开、管办分离”的目的。公共图书馆理事会履职的具体形式主要通过理事会会议实现，根据理事会会议确定的一系列议事规则和流程，讨论和落实理事会的会议议题。

从表2得知，绝大多数副省级以上公共图书馆理事会会议分为定期会议和临时会议。定期会议，一般每年召开1～2次。天津图书馆、上海图书馆、山西省图书馆、湖南省图书馆、重庆图书馆、青岛市图书馆在章程中明确规定定期召开理事会会议，无临时会议动议。其理事会会议一般由理事长召集和主持，也可由全部理事三分之一以上的理事提议召开。而临时会议可由理事长、馆长（执行理事、副理事长）或三分之一以上的理事提议召开，如遇重大突发情况，理事长应当立即召开理事会会议。

除重庆图书馆外，其他图书馆的图书馆章程（图书馆理事会章程）规定理事会会议须有三分之二以上的理事出席方能召开。而《重庆图书馆章程》则规定理事会会议须有二分之一以上的理事出席方能召开。

关于理事会会议的表决规则，绝大多数公共图书馆要求理事会决议一般事项须经全部理事的半数以上通过；重大事项须经全部理事三分之二以上通立了理事会章程，既建立了图书馆章程又建立了理事会章程的有黑龙江省图书馆和哈尔滨市图书馆（见表1）。单独建立图书馆章程的副省级以上公共图书馆也在章程中规定了图书馆理事会制度建设的相关内容。过。而《深圳图书馆理事会章程》规定“会议决议实行多数表决原则，即必须超过参会理事的二分之一方为通过。”湖北省图书馆、重庆图书馆要求理事会决议必须经过三分之二以上理事绝对多数表决通过，不分一般事项和重要事项。此外，贵州省图书馆、湖北省图书馆、深圳图书馆、长春图书馆还在相关章程中规定：“在理事会闭会期间，可以通过传真、电子邮件等通讯表决方式处理事务。由过半数成员以通讯表决方式通过的决议，具有与理事会会议通过的同等效力。”

值得注意的是，济南图书馆规定了举办单位具有理事会表决一票否决的权利。《济南图书馆章程》规定“举办单位委派的理事在理事会表决中拥有否决权。该否决权仅限于下列情况适用：①理事会决议不符合国家法律、法规及济南市委市政府政策、文件规定；②理事会决议不符合国家现行财务管理、国有资产管理、物资采购及工程建设的规定；③理事会决议不符合国家党政领导干部选拔任用条例和人事政策。”通过明确举办方（政府部门）代表的一票否决权，保证了政府作为出资方的控制力。

完整的理事会会议记录能够清晰还原各图书馆理事会制度发展的脉络。已建立理事会制度的副省级以上公共图书馆都规定了理事会会议应当有会议记录，明确了会议记录应当载明的具体内容，要求会议记录应当作为本单位重要档案妥善保存。

表2 副省级以上公共图书馆理事会会议规则一览表

3 理事会履职的具体情况

理事会主要通过召开理事会会议等形式履职。根据调研掌握的会议记录材料和实际询问情况来看，会议主要议题一般有：①审议理事会章程及配套制度文件；②选举/表决通过理事会理事长、副理事长等；③听取/审议工作报告、计划、规划等；④审议财务预决算及重要工作项目经费；⑤审议绩效工资分配方案、采选条例等图书馆重要制度文件；⑥听取图书馆重要工作、人事调整等重大事项的报告（见表3）。

从表3的情况可以看出，自23个副省级以上公共图书馆成立理事会起，理事会的定期会议制度并未得到彻底贯彻和坚持，大多数图书馆举行会议的次数尚未达到规定要求，理事会履职情况距离构建完善的理事会制度的目标还有很长的距离。也有定期会议制度坚持得比较好的案例，例如上海图书馆自2014年10月28日成立理事会起至2017年3月6日止，累计召开6次工作会议，编发11期《上图情报所理事会工作简报》，除阐述每次会议主题，还详细报道理事会工作调研的进展情况。该理事会从行使好决策咨询和监督管理的职责出发，讨论涉及的议题包括上图情报所的文化部公共文化研究基地建设、馆所“十三五”发展战略规划编制、上海图书馆东馆筹建、馆所主要领导调整等重大事项。深圳图书馆作为较早建立图书馆理事会制度的试点单位，已于2015年4月召开深圳图书馆第二届理事会第一次会议，审议通过了《深圳图书馆理事会章程（修订案）》，“进一步完善了理事会组成及理事产生办法，打破了原章程中社会理事构成界别较窄、人数固化，不利于更广泛范围的社会人士参与图书馆管理的框框，同时新开辟了社会理事产生的渠道，理事将可采取公开选聘的方式产生。”[4]

理事会履职的形式除了定期会议制度，也可不拘泥于会议的形式，采取更加灵活的方式完善理事会制度建设，提高理事会成员履职能力。例如，2016年武汉图书馆进一步完善健全理事会工作机制，每季度向理事会成员推送工作简报，向理事会成员定期报送馆内重点活动、业务动态、大事记、媒体宣传报道、读者活动信息以及亮点工作；定期举办理事会沙龙，对未来图书馆发展、图书馆新馆建设、“十三五”规划、阅读推广活动及项目集思广益，通过构建外脑，对馆内工作给予有力的指导。

理事会会议内容除去审议理事会/图书馆理事会章程，选举/表决通过理事长、副理事长人选等必备事项，在次数有限的定期会议中，年度工作的汇报居多，涉及人事任命、财务预决算、绩效工资分配等重大决策事项的议题偏少，通常采用审议通过的形式，从这个意义上讲，图书馆理事会还不具备重大事项的决策权。

表3 副省级以上公共图书馆理事会全体会议情况一览表

4 对理事会履职情况的思考

尽管各馆在理事会履职过程中进行了许多有益探索，但是，理事会在图书馆管理决策中实际发挥的作用有限。从上文的调研情况来看，理事会很少能够在人事、财务等重大事项上发挥决策作用，也无法主动介入图书馆具体事务。理事会会议多流于形式，主要是成立会、总结会或工作汇报会，多数情况下管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序，听取理事会意见，而非提请理事会决策。从某种程度上讲，理事会只是在公共图书馆的行政管理体系内叠床架屋，并未突破传统的事业单位管理模式。我们从理事会履职的具体情况出发，可从以下方面继续完善公共图书馆理事会制度，使理事会制度在推动公共图书馆发展过程中如臂使指，真正实现“政事分开，管办分离”。

4.1 坚持理事会章程的权威性，继续完善章程规定的各项配套制度

各馆根据理事会定位和职权范围的差异，制定了适合本馆的图书馆章程或图书馆理事会章程。往往是先有章程，再有理事会。理事会在履职过程中，应该坚持章程的权威性和规范性，非经根本性重大事项，不得自行变更章程的相关规定，并一以贯之坚决执行。而从理事会履职的情况来看，有章不循的情况比比皆是。为配合理事会章程的落实，还要继续完善理事会章程规定的配套制度，包括工作报告、绩效评价、信息公开、决策失误追究以及其他相关制度，形成以章程为核心、配套制度为辅助的理事会制度体系。据我们调研得知，各馆的工作报告制度皆已建立，其他配套制度或具备本馆特色的履职制度也在陆续完善。

4.2 坚持理事会定期会议制度，完善理事会履职形式

理事会定期会议制度作为理事会履职的主要形式要长期坚持，特别是会议次数要不打折扣，并根据章程规定和履职情况，不定期启动临时会议动议，加大理事会在公共图书馆事务中的介入程度。同时通过传真、电子邮件进行图书馆重大事项通讯表决也是可以借鉴的有效方式。公共图书馆也可发挥能动作用，在理事会会议形式以外，采用互联网和现代通讯手段，不定期向理事会成员推送业务动态、亮点信息等图书馆信息资源，提高理事会理事的履职能力，提升理事会的专业化水平。

4.3 提升理事会决策的科学性，加快专家委员会建设

现有的理事会自身对图书馆的前瞻性、发展性问题缺乏研究，理事会咨询委员会或专业委员会不健全，在图书馆业务建设与服务开展以及人力、财务、审计等领域缺乏专业支持。例如，为保障图书馆理事会对图书馆的专业治理，黑龙江省图书馆、内蒙古图书馆、贵州省图书馆、广东省立中山图书馆、深圳图书馆、宁波市图书馆、哈尔滨市图书馆在各自图书馆章程中明确规定设立专业委员会或咨询委员会，为理事会决策提供咨询建议。但据我们调研得知，目前各馆的专业委员会或咨询委员会均未成立。这也要求图书馆理事会创新体制机制，加快组建专业委员会或咨询委员会，提升理事会决策的科学性。

[1] 中国共产党中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-12)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2] 中华人民共和国文化部.公共文化机构法人治理结构试点工作方案[EB/OL].[2017-05-20].http://www.mcprc.gov.cn/whzx/bnsjdt/ggwhs/201412/t20141210_437715.html.

[3] 中共中央办公厅,国务院办公厅.《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[EB/OL].(2015-01-15)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[4] 中国文化报.深圳6家公共文化机构成立理事会 社会各界专家学者担任深圳图书馆理事[EB/OL].[2017-05-20].http://sztqb.sznews.com/html/2015-04/06/content_3187971.htm.