从国外立法看图书馆理事会的定位与职权

杨 凡

（中国国家图书馆 北京 100081）

1 引言

早在21世纪初，我国图书馆界就开始了法人治理结构的理论研究。2007年以来，随着事业单位改革的不断推进，深圳图书馆、广州图书馆等率先开始了建立公共图书馆法人治理结构的试点工作。随后，一系列国家层面的政策、法律发布，从顶层设计角度要求图书馆组建理事会，实行法人治理结构。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面部署了构建现代公共文化服务体系的重点任务，明确提出“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”[1]。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求：“创新公共文化管理体制和运行机制，加大公益性文化事业单位改革力度。按照关于深化文化体制改革和推进事业单位分类改革的要求，理顺政府和公益性文化事业单位之间的关系，探索管办分离的有效形式。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制。”[2]在这一文件精神的激励和促进下，公共图书馆完善法人治理结构进入了爆发期，全国各地公共图书馆纷纷成立了理事会。《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》的相继发布，明确了国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，在法律层面为公共图书馆建立法人治理结构、实行理事会制度提供了保障和依据。

在政策、法律的保障和图书馆人的探索下，法人治理结构和理事会制度近年来取得了一系列成绩，然而也面临着一些问题和困难，其中一个重要问题就是理事会①的定位及职权。本文对国外立法中有关公共图书馆理事会定位和职权的规定进行整理和分析，以期为我国公共图书馆理事会建设提供一些借鉴和思路。

2 国外图书馆法律中对理事会定位和职权的规定

目前，图书馆理事会制度在美国、英国、日本、韩国、澳大利亚等国家已经得到了普遍采用。这一制度的建立通常是以各国图书馆法或相关法律为依据。我们以国家图书馆立法决策服务部组织编译的《国外图书馆法律选编》为依据，调研了收录的17个国家的93部有关图书馆的法律法规，其中14个国家的31部法律法规涉及理事会或委员会的设立。这些法律文本主要规定了理事会或委员会的定位、职权、负责人产生方式、成员数量及构成、馆长职责和运行方式等。其中一些国家法律中对理事会定位的规定如表1所示。

表1 各国图书馆法中规定的图书馆理事会定位及职权

2.1 职能定位

通过对国外法律中相关规定的梳理和分析，可以发现这些理事会在职能定位上呈现出多元化，具有决策、咨询、决策监督和议事等多种职能，主要可分为决策型理事会和咨询型理事会两种情况。其中，决策型理事会以决策职能为主，名称多为理事会或委员会，具有决定图书馆整体发展战略及发展规划、对重大事项进行决策等权力，部分理事会还被赋予对图书馆具体运营或执行情况进行监督的职能；咨询型理事会以提供咨询建议为主，名称多为委员会或协议会，通过向馆长及管理层提供图书馆事业发展相关建议参与图书馆治理，不具有决策与监督职能。

例如，《德国国家图书馆法》规定在国家图书馆设立管理委员会，“有权决定一切对图书馆及其发展具有根本意义或重大经济意义的事宜”[3]211。法国《国家图书馆法》规定理事会就以下事项进行商议：机构以及活动和投资方向；公共机构全部活动预算及调整，财政账户及年度结算划拨；活动年报；服务机构、部门名单及其具体安排等[3]306。这两个理事会属于决策型委员会。

根据英国《公共图书馆与博物馆法》，“应设立两个图书馆顾问委员会，一个为英格兰（蒙茅斯郡除外）服务，另一个为威尔士和蒙茅斯郡服务。两个委员会负责向国务大臣提出有关图书馆设施的提供或使用的建议”[3]378-379。根据日本《图书馆法》,“公立图书馆可以设置图书馆协议会。图书馆协议会负责解答馆长关于图书馆运营方面的咨询，还应针对图书馆开展的服务，向馆长提出意见和建议”[3]91。这两个委员会属于咨询型委员会。

2.2 职权范围

不同职能定位的理事会，其行使决策、监督、咨询、议事等职权的范围存在明显差异。

决策型理事会往往在决策或审议图书馆发展有关事项时拥有绝对实权，如德国国家图书馆管理委员会。一般而言，决策型理事会的职能主要包括以下几个方面：①图书馆发展规划、重大方针政策、制度的制定，如根据韩国《图书馆法》的规定，其图书馆信息政策委员会负责制定、审议、调整关于图书馆政策的主要事项，如图书馆发展综合计划制定的相关内容、相关制度等[3]6。②财务管理，如南非《南非国家图书馆法》规定，“批准国家图书馆的财政预算、财务报表”[3]162。③图书馆实际运行管理有关的具体事务。另外，个别理事会职能范围很广，权力较大，还涉及到人员的任免权，如南非国家图书馆委员会。也就是说，决策型理事会在事权、人权、财权方面都会有一定权力。

咨询型理事会通常可就一切图书馆相关事宜提出建议，但不具有参与图书馆实际运行管理和决策制定的实权，而是为馆长决策、图书馆管理提供参考意见和建议，扮演联系图书馆、政府部门和社会公众三方的角色。如德国《德国国家图书馆法》对其顾问委员会的职能规定是“就一切与图书馆相关的事宜向管理委员会和馆长提供建议”[3]212。

2.3 政府部门、理事会、管理层的关系

根据相关法律，各国图书馆通常采用决策权、执行权和监督权相分离的运行模式。理事会代表决策层，主要负责审议、批准决策方案，其管理权限一般处于政府主管行政部门与管理层之间[4]；管理层主要为包括馆长、副馆长在内的行政管理人员，其责任是对理事会负责及执行理事会决议；监督层包括政府部门等，主要对决策层的决策和管理层的执行进行监督，以切实保障理事会决定的贯彻落实。

2.3.1 政府部门和理事会的关系

理事会在一定程度上接受政府的管理，政府部门主要是对理事会进行政策主导、经费约束和行为监管，而不是直接干涉理事会决策。其中一些图书馆理事会需向政府部门汇报工作情况，接受政府部门的监督[5]。如英国国家图书馆理事会每年应向国务大臣递交年度会议和活动报告及年度财务报告。法国《国家图书馆法》对理事会和政府部门的权责也作了详细界定，如规定财政账户、合同签订的一般条件等相关决议，须获得文化部部长和预算部部长（权属范围内）、经济部部长的明确批准后，方可生效执行[3]306。

表2 各国图书馆理事会负责人及馆长有关情况

此外，图书馆理事会负责人及成员的产生也有很大一部分是由政府委任。理事会负责人的产生（见表2），主要有两种情况：其一是法律规定的当然成员，如南非国家图书馆委员会负责人由艺术文化科技部部长委任；其二是由政府机构推举产生，如美国博物馆与图书馆服务理事会、韩国图书馆信息政策理事会的成员均由总统任命；大英图书馆理事会成员由国务大臣任命。

各国图书馆理事会成员多由馆内外代表共同组成，这其中又有三类人群较为常见：一是政府部门或立法机构代表；二是馆内职工代表；三是文化、教育、科学、经济等领域知名人士代表。其中政府部门或立法机关代表和馆内职工代表的产生，一种是法律规定的当然成员，通常为政府部门、立法机关职务代表；另一种是由政府部门、立法机关依法进行推选、任命。而各领域知名人士代表则一般由国家领导人或文化主管部门负责人依法任命。如英国国家图书馆理事会的知名人士代表由女王或文化体育传媒部部长任命。这就在人员构成上保证了政府机构能对理事会的运行进行一定程度的监督。

2.3.2 理事会与管理层的关系

理事会与其管理层各行其职、各赋其能，权责划分明确。国外有关图书馆法律中对此也有相关规定，一般情况下，理事会通过决议为管理层提供支持，但不直接参与图书馆管理事务；管理层负责执行理事会决议，并向理事会汇报工作，接受理事会监督。此外，一些法律条文明确说明了图书馆馆长和理事会的关系。如法国和南非国家图书馆馆长为理事会成员，需向理事会汇报工作，且南非国家图书馆馆长是由国家图书馆委员会委任；在韩国地方图书馆信息服务委员会中，地区代表图书馆馆长担任副委员长；德国国家图书馆馆长须参加管理委员会会议和顾问委员会会议，但没有表决权。

2.3.3 政府部门与管理层的关系

根据各国法律，一般情况下，国家图书馆的馆长必须经过国家元首、国会议长或者至少是政府主管部门的部级领导的审批方能任免。如美国国会图书馆馆长由总统根据参议院的提名，并经参议院同意后任命。法国国家图书馆馆长根据文化部部长提名，由部长委员会通过政令任命。

3 启示

国外图书馆相关法律对理事会的职能定位和职权范围等方面作出了明确规定，为公共图书馆理事会提供了保障和约束，有助于理事会的高效决策和有序运行。

3.1 完善法律保障体系

从世界范围来看，较为完善的法律体系为图书馆进行法人治理结构改革、建立理事会提供了强有力的保障。《中华人民共和国公共图书馆法》虽然明确规定了“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”[6]，为公共图书馆建立健全法人治理结构提供了法律层面的依据和保障，但对于理事会制度的具体内容，如理事会的定位、职权、人员构成、运行方式等并没有进行阐释和规定。这就需要建立完善的配套制度，制定与理事会制度相关的法律、法规、行业规范等，形成相互配套、相互衔接的政策法规体系，对理事会制度的各个方面进行详细规定，使理事会的建立和运行有法可依、有章可循，使其能在中国图书馆界得到切实推行和可持续发展。

3.2 明确理事会的职能定位及职权划分

理事会作为公共图书馆法人治理结构建立的主要标志，其职权定位直接影响着它在实际运行中作用的发挥。国外图书馆法律中，决策型理事会和咨询型理事会在职权上存在着显著不同。但明确的规定使不同类型的理事会开展工作、发挥作用有据可依。因此，无论是健全法律保障体系，还是制定具体的理事会章程，都应注意理事会定位和职权的对应关系，界定好决策型、咨询型理事会不同的职权范围，为理事会的运行提供明确的参照。

3.3 理清政府部门、理事会和管理层三者关系

通过调研国外图书馆法律中有关政府部门、理事会和管理层三者的规定可以发现，三者基本上是一种垂直有序的层级关系。上一级指导和监督下一级的工作，而下一级向上一级汇报工作（见图1）。这样一来，也就实现了“政府由直接管转向间接管（将决策权交给理事会），从管微观转向管宏观（不再干预具体事务），从行政管理转向法治管理（制定法律法规或规章，明确各自的权利义务），从而使公共图书馆成为独立的事业法人，能够自主行使权力，灵活处理事务”[7]，不断提升服务效能。

3.4 制定权力清单和责任清单

目前，法人治理结构正处于探索阶段，政府部门与图书馆之间的权责关系仍存着界定模糊的现状。可以借鉴国外经验，通过制定权力清单和责任清单予以明确[8]。其中，权力清单的制定是为了防止政府行为的越位，而责任清单的制定是为了防止政府行为的缺位。如把政府行政主管部门的权力规定为：审核、批准章程，提名图书馆负责人，按照法律法规和章程对图书馆进行考核监督等。

图1 政府部门、理事会和管理层间的关系

4 结语

理事会制度的实施，从本质上来说，是管理体制和运行机制上的一种变革，是关于决策层、管理层和监督层三部分权力、责任划分的一种制度安排。公共图书馆建立理事会制度，开展法人治理结构改革，有利于公共图书馆更好地履行职责使命，更好地满足人民日益增长的精神文化需要。在建立理事会制度的探索中，既要牢牢立足于我国图书馆行业的发展现状，又要广泛吸收借鉴国外理事会制度的可取经验，以推动法人治理结构的合理健康发展。

注释：

① 除理事会外，这类机构还有委员会、董事会、管理委员会等几种称谓，英文为board、committee、council、directorate等。虽然称谓不同，但这些机构的主要性质是一致的。为便于叙述，在涉及到非具体机构名称时，本文一律以理事会代称。

② 指博物馆与图书馆服务署署长。

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-16)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2] 关于加快构建现代公共文化服务体系的意见[EB/OL].(2015-01-14)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/c_1113996899.htm.

[3] 卢海燕.国外图书馆法律选编[M].北京:知识产权出版社,2014.

[4] 赵益民.国外主要国家图书馆的管理决策与实施研究[J].图书情报工作,2016(5):18-27.

[5] 曲蕴,马春.国外公共图书馆法人治理政策研究及运行实践[J].图书馆杂志,2016(11):9-13,44.

[6] 中国法制出版社.中华人民共和国公共图书馆法（含草案说明）[M].北京:中国法制出版社,2017:7-8.

[7] 肖荣梅.我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析[J].国家图书馆学刊,2014(3):22-28.

[8] 霍瑞娟.公共图书馆法人治理结构现状调研及思考[J].中国图书馆学报,2016(7):117-127.