我国公共图书馆理事会构成的现状及思考

2018-03-12王天乐

图书馆研究与工作 2018年3期

王天乐

（中国国家图书馆北京 100081）

推动公共图书馆开展以理事会为核心的法人治理结构改革，是党的十八届三中全会提出的明确要求，也是我国公共图书馆体制机制改革的必然趋势，有利于激发各级公共图书馆的活力，提升其管理效率和服务效能，更好地满足人民群众的文化需求。目前，国内部分图书馆在理事会的组织架构和运行机制等方面作出了许多有益的探索，积累了许多值得推广借鉴的成功经验，但在部分领域也留有一些亟待探讨的问题。本文结合实践调研，立足于已建立理事会的副省级以上图书馆运行实践，对理事会构成问题作梳理分析，以期对其他图书馆开展相关工作有所裨益。

1 理事会构成的顶层设计

2007年起，我国组织开展面向公益性服务类事业单位的法人治理结构改革试点工作。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》），再次强调“建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制”，以理事会为核心的公共文化机构法人治理结构改革不断走向深入。理事会制度是法人治理结构的重要组成部分，其实质是在法人内部进行合理的权利划分与配置，形成一种分权制衡、相互协同的关系以及利益相关者参与共同治理的机制[1]。

理事会的组成体现共同治理原则，十八届三中全会的《决定》与中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》都从顶层设计层面界定了理事会由“有关方面代表、专业人士、各界群众”三方参与管理。

2 理事会构成的现状

截至2016年底，我国大陆地区共设立副省级以上公共图书馆65个，其中省级公共图书馆32个、副省级公共图书馆15个、独立建制少年儿童图书馆18个。国家图书馆研究院针对47个省级和副省级公共图书馆建立理事会情况进行了全面调研，截至2017年3月27日，调研的47个副省级以上公共图书馆中，23个已建立理事会（其中省级13个，副省级10个），占48.9%。

公共图书馆建立理事会的重要目的，是为了吸纳社会力量共同参与图书馆管理。因此，吸纳社会多方面人士参与组成理事会是一般通行的做法。目前，已成立的图书馆理事会成员一般由3方面代表构成，一是政府主管部门代表，主要来自文化、教育、科技、财政、人力资源和社会保障、宣传等部门；二是图书馆界代表即专业人士，主要来自本馆管理层、员工代表以及图书馆领域专家；三是社会人士代表。理事会理事一般为单数，通常为9～15人。副省级以上图书馆理事会代表来源及构成统计参见表1、表2。

表1 副省级以上公共图书馆理事会代表来源一览表

表2 副省级以上公共图书馆理事会理事构成统计

续表

2.1 专业人士代表

公共图书馆理事会中专业人士代表即图书馆界代表，既应该包括本馆员工代表，也应该包括馆外图书馆界的专家。在国内实践中，23个建立理事会的副省级以上图书馆，理事会成员构成中均有馆内员工代表，馆内员工代表一般包括图书馆党政负责人、工会代表、专业技术人员、一线服务人员等。而有馆外图书馆界专家参与的仅有9个，且绝大多数只有1位。专业人士代表占比超过三分之一的有14个。

可见，目前各馆理事会理事构成中，具备图书馆领域专业知识和经验的专业人士代表比例普遍较小，理事会自身对图书馆的前瞻性、发展性问题缺乏研究，理事会咨询委员会或专业委员会不健全，在图书馆业务建设与服务开展等领域缺乏专业支持。

2.2 社会人士代表

社会人士代表的参与体现了“利益方共治”原则。公共图书馆作为公共文化服务机构，其服务对象涵盖了社会的方方面面，因此，社会人士代表也应该尽可能广泛地涵盖各领域，以期具有普遍代表性。目前，理事会中社会代表既包括了科技界、教育界、文化界、经济界、新闻界等方面的专业人士，还包括普通读者这一图书馆的基本服务对象。社会人士代表（不含馆外图书馆界代表）占比超过三分之一的有15个。若按照各馆章程中规定的社会人士代表界定（即包含馆外图书馆界代表），占比超过三分之一的高达19个。

社会人士代表属于独立理事范畴，通常不受政府和执行层的影响与控制，能够依据自身的专业知识作出独立判断与决策。

2.3 外部理事

国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》要求，直接关系人民群众切身利益的事业单位，其理事会中“本单位以外人员担任的理事要占多数”。理事会中除图书馆自身代表外，其他均为外部理事。目前，23个已建立理事会的副省级以上图书馆中，22个属于外部理事占多数，只有湖北省图书馆理事会15名理事中，本单位代表占8名，占比超过一半。

外部理事既包括政府代表理事，也包括独立的社会代表理事。外部理事占多数的理事会显然具有更多的公信力与透明度，亦能深化图书馆社会治理的参与程度，但由于缺乏图书馆相关领域的专业知识，对于理事会决策的科学性会带来诸多影响，同时也会增加与执行层的沟通成本，这一点在决策与监督型理事会上的表现更为明显。相反，如果内部理事占到多数，则行政领导和一定数量的高级管理人员应出任理事会理事，有利于快速通过决策，但对执行层缺乏监督和控制，一定程度影响决策的公信力和透明度[2]。

2.4 政府代表

在我国，绝大多数事业单位是由政府举办，政府作为出资人代表，理应派出代表参加事业单位的理事会，《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中也作出了明确要求。在实践中已经凸显的问题是，同一地区，图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等公共文化机构都要组建理事会，而这些机构的政府主管部门往往归一，在这种情况下，政府代表如何保证有足够的时间和精力正确履行职责[3]。

同时，除文化主管部门外，图书馆的运行还涉及财政、人事等管理部门。因此，仅仅有文化主管部门代表作为政府代表进入理事会也是不够的。

3 理事会构成的优化思路

上文论述的理事会构成中存在的现状，实际也是诸多不利于实现现代公共治理的弊端，为了消除这种弊端，还是应当从利益方协商共治和提升理事会科学决策水平处着手。

3.1 坚持“各方利益不占优”原则

按照法人治理的基本原理和理事会制度的创设本意，在理事会中坚持“各方利益不占优”是基本原则，目的是体现利益相关方协商共治，防止任何一方垄断决策权[3]。因此，理事会构成实行政府代表、专业人士、社会人士代表的“三三制”形式符合以理事会制度为核心的法人治理结构改革的初衷与要求，也与现代理事会制度协商共治、兼顾各方利益的精神相适应。专业人士中不仅局限于本馆员工，还可以包含馆外图书馆界人士。因此，政府代表与社会人士代表之和必然远大于本馆员工，与《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》中“本单位以外人员担任的理事要占多数”这一要求亦并不违背。

3.2 适度扩大政府代表来源

政府代表理事，从文化主管部门角度来讲，应委派主管或熟悉图书馆业务并具有一定决策权力的负责人为宜。而仅有主管单位代表还不够，可以适当补充人事、编制、财政或发改委等政府综合职能部门的代表[4]，有利于行政主管部门将图书馆的具体管理职责交给理事会，由其进行决策和监督，使政府转变职能，从直接管理转向间接管理，从管微观转向管宏观，从行政管理转向法治管理。文化主管部门以及图书馆可以提前与财政、编制、人力资源与社会保障等部门加强联系，将改革的思路和问题提前与相关部门进行反复沟通，这样形成的改革方案就会得到更广泛的支持，具体落实时也会更加顺畅。

3.3 科学聘任理事，建立科学决策支撑体系

坚持“各方不占优”原则要求理事会采用1:1:1的理事人员结构，即政府官员、社会理事与来自公共文化机构的理事各自占三分之一。然而，这种防止任何一方垄断决策权的理事结构也有可能导致决策缺乏专业性，进而造成公共文化机构利益受损。因此，在建立法人治理结构过程中，引入社会力量参与治理并不是单纯的引入社会理事，更重要的是要明确他们的责任与义务，建立理事培训制度、沟通反馈机制以及责任追究制等，以保证理事会决策的科学性。一方面，科学聘任理事，重点考虑具备相关领域专业知识和经验的知名人士、业界专家或行业代表，这些代表能够迅速进入角色，并保证决策更加科学合理。另一方面，可以借鉴国际上的成功经验，建立理事会决策的专业支撑体系，即理事会下设置若干专门委员会，负责就某些专门事项进行前期审议，为理事会决策提供参考咨询意见，如人事方面可设提名委员会、资质审查委员会；财务方面可设财务委员会、审计委员会、薪酬委员会；专业发展方面可设发展规划委员会、资源建设委员会、绩效评估委员会等。