公共财政支出对新型城镇化建设的影响<br/>—— 基于省级面板数据的研究

公共财政支出对新型城镇化建设的影响
—— 基于省级面板数据的研究

2018-03-12王俊超

唐山师范学院学报 2018年1期

王俊超

一、研究背景与文献述评

城镇化作为现代化必由之路，不仅是经济发展的绝佳驱动力，还是一项具有深远影响的民生工程。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》相关规定正式推行以后，我国城镇化进程得到了有效推进，不过当前依然存在不同程度的城镇化质量过低、农业转移人口市民化进程较缓的问题。因此，政府财政支出依旧是中国新型城镇化建设进程中的重要资金来源[1]。而如何有效加大公共财政投入强度，做到公共财政资源的优化配置，促进我国新型城镇化协调、健康的发展一直以来都是政府与学界十分重视的课题。城镇化主要是农村人口逐渐涌向城市，二、三产业逐渐集聚于城镇的过程[2]。由此可知，人口迁移及产业集聚是推进城镇化进程的关键动力来源。

（一）公共财政支出对于城市发展的影响

当国家经济发展成熟之时，公共财政支出的重点项目将倾向于民生投入和社会保障类支出，而非以往的基础建设类。著名学者瓦格纳认为工业经济的发展到一定高度势必会使得市场关系更为复杂，这就要求政府有关部门有针对性的行使相应的手段进行必要的调控。城市化的发展带来了人民收入水平的提高，相应地，他们对于民生福利和社会保障等的需求程度也将逐渐升高，所以政府也应相应地增加公共财政支出来实现公共产品以及服务的有效供给[3]。赵丽采用2005-2011年的省级面板数据，实证研究了公共财政支出和城镇化之间的关系，得出公共财政支出、产业结构和城镇建设水平都会对城镇化进程产生明显的正相关影响的结论[4]。

（二）公共财政支出对于人口迁移的影响

汤韵、梁若冰使用人口迁移的引力模型实证研究了省际居民迁移与地方公共财政支的相关性，提出在不同时期其对迁入、迁出地的地方公共财政支出存在不同的影响作用[5]。张丽、吕康银等则更深入的得出卫生、文教和社会保障支出，相较于地方政府基本建设支出来说，对于人口迁移具有更大的影响作用[6]。方大春、杨义武运用动态面板模型分析、研究了城市公共产品供给与城乡人口迁移的相关性情况，得出基于区域视角而言中、西部公共产品的供给对于城乡迁移出现正效应影响，而对于东部地区则出现抑制影响；基于类别视角而言城市文化服务、医疗、卫生与公共产品供给对于城乡人口迁移产生正效应影响，对于交通基础设施产生负效应影响，而对于教育公共产品供给的影响缺乏显著性[7]。

（三）公共财政支出对于产业集聚的影响

张望借鉴前人的理论模型，并在其中增加了公共服务加以延伸，重点对于公共服务、产业集聚及地区差异三者的关系进行讨论与研究，得出若满足公共服务设施完备、运输成本较低、当地收入水平较高的条件将会加快当地产业集聚场面的形成步伐，而当人力资本出现明显优势时，政府提供的公共服务能够有效的缩减地区发展差距[8]。踪家峰、朱佳佳建构了家庭、企业及地方政府的新经济地理模型，解剖了生产型公共财政支出影响产业集聚的特征，得出生产性公共财政支出对于地区产业集聚的“挤出”效应与“本地市场放大”效应影响的结论[9]。

综上所述，现有研究的不足主要体现在：一是己有研究更多的是体现在公共财政和城镇化的双向关系的研究，鲜有针对公共财政支出对于城镇化单向影响的研究分析。二是公共财政支出、城镇化发展水平量化变量较少或过于单一，其测度效果欠缺全面性。因此，该课题仍有较大研究空间。

二、我国公共财政支出现状分析

（一）公共财政总支出与人口城镇化率的基本情况

表1 2001-2015年全国公共财政总支出与人口城镇化率的基本情况

由表 1可知，全国公共财政总支出由 2001年13 134.56亿元飞涨至2015年的150 335.62亿元。公共财政总支出增长率由2001年26.70%下降至2015年的16.34%，年均增长率高至19.66%。2008年，财政总支出较上一年增加了 10 909.2亿元，财政总支出增长率高达到 28.45%，达到15年中的顶峰。2001-2015年间，全国人口城镇化率从37.66%增加至56.10%，在这15年期间全国人口城镇化率水平提升了18.44个百分点；人口城镇化率增长速率下降了 1.55个百分点，而2001年的3.98%达到15年间的峰值。由此可知，全国公共财政总支出和人口城镇化率逐年上涨，但是增长率却都呈现下降趋势。此外，我国人口城镇化率在2011年实现50%的历史性突破，这是全国城镇居民人口数首次多于农村居民的历史性时刻，表明了我国城镇化发展踏入到了一个崭新的时期。

（二）各省、市、自治区公共财政支出与人口城镇化率的基本情况

近40年来，随着改革开放的步伐逐渐深入，我国经济的快速发展，公共财政支出逐年增加。不过公共财政总支出各省区域间存有较大差异。各省公共财政总支出数值出自《中国统计年鉴》2001-2016年的地方财政支出变量，鉴于篇幅限制，本文只提供 2015年全国各地区财政支出分布图（图1）。

图1 各省、市、自治区财政支出与城镇化率基本情况

由图1可知，2015年中国31个省级行政区（除澳门、香港、台湾）公共财政支出总额中，各地区公共财政支出水平存有显著差距，东部沿海经济发达区域明显高于中西部区域。公共财政支出高于6 132.84亿元的包括以下8个省（市）：广东、江苏、山东、四川、河南、浙江、上海、湖北，其公共财政支出金额分别为 12 827.8亿元、9 687.58亿元、8 250.01亿元、7 497.51亿元、6 799.35亿元、6 645.98亿元、6 191.56亿元和6 132.84亿元。在这8个省（市）中，广东、江苏、山东、浙江、上海都处于经济发达的东部地区，除此之外的四川、河南、湖北都是 2015年我国 GDP排名前十的省区。公共财政支出总额在4 376.06亿元和6 132.84亿元之间包括以下8个省份：北京、湖南、河北、安徽、云南、辽宁、江西和陕西。公共财政支出总额在3 422.97亿元和4 376.06亿元之间包括以下8个省份：内蒙古、广西、黑龙江、福建、贵州、新疆、重庆和山西。公共财政支出总额低于3 422.97亿元包括 8个省（市、自治区），最低的三个省份（自治区）是西藏、海南和宁夏，与位于东部经济发达区域的广东、江苏等地区的差距尤为显著。

与公共财政支出总额地区间差异特征相对应的是，区域间城镇化程度也存有显著差异。本文使用人口城镇化率作为评价区域城镇化水平的指标，各区域人口城镇化率则通过城镇常住人口除以总人口计算而得到。由 2015年全国各区域人口城镇化空间分布情况（详见图1）可知，我国城镇化水平区域差距特别显著。东部各省级行政单位显然高于中西部区域。人口城镇化率高于60.92%的包括9个省（市）：上海、北京、天津、广东、辽宁、江苏、浙江、福建和重庆，其人口城镇化率依次为87.62%、86.46%、82.61%、68.71%、67.37%、66.52%、65.81%、62.59%和60.92%。上述9个省（市）除了重庆外，全部属于东部省级行政单位。人口城镇化率处在55.02～60.92%之间包括以下 8个省（自治区）：内蒙古、黑龙江、山东、湖北、吉林、宁夏、海南、山西。其余省份（自治区）人口城镇化率大于50%的有陕西、江西、河北、湖南、安徽、青海。剩余的省份（自治区）其人口城镇化率相对偏低，皆在50%以下，也就是这些省级行政单位的城镇居民人口少于农村居民人口。特别是西藏、贵州、甘肃三个省级行政单位包揽了倒数三位，其人口城镇化率依次为 25.79%、40.02%、41.68%，城镇化发展有很大的提升空间。

三、研究变量与数据来源

（一）变量的选取

在前文理论分析的基础上，本文将运用我国省际面板数据实证分析公共财政支出对于城镇化进程的影响，从公共财政支出的总额和结构两个层面来讨论公共财政支出和城镇化间的数量关系，同时对回归的结果进行总结分析。关于城镇化变量的选取，本文选取了城镇常住人口和该地区总人口之比来测算。该变量体现了城镇实际居住人口和总人口间的比例关系，可从人口结构层面在一定程度上说明我国城镇化发展的整体趋势。该变量的数值越大，表明城镇人口比重越高，而从事二、三产业的人口数越多，城市经济的占比越高，社会环境的整体经济结构与文明程度越健全。在如下实证分析中，用 Ur来代表城镇化变量，即为被解释变量。

关于主要解释变量，本文选取了公共财政支出的总额变量与结构变量。公共财政支出的总额变量用每个省份当年度公共财政预算支出额来体现，在实证中用变量rf代替。而关于公共财政支出的结构变量，鉴于公共财政支出的项目较多，且某些项目存有显著的数据缺失问题，故本文只挑选出公共财政支出中数据较为详实且与城镇化建设关系密切的一系列项目作为研究变量，具体有：城乡社区事务支出、住房保障支出、交通运输支出、农林水利事务支出、科技支出、教育支出、文体支出、医疗卫生支出、一般公共服务支出、公共安全支出、社会保障支出。由于公共财政支出的结构性变量选取依然过多，因此有针对性的按照性质接近的原则对各公共支出项目进行归类研究，将城乡社区事务支出、住房保障支出、交通运输支出、农林水利事务支出统一归为基础建设类；将科技支出、教育支出、文体支出、医疗卫生支出归为民生投入类；一般公共服务支出作为行政服务类进行体现；将公共安全支出、社会保障支出归为社会保障支出。此外，控制变量主要有第二产业产值占比、第三产业产值占比、人口自然增长率、固定资产占比。变量符号及定义详见表2。

表2 变量符号及定义

本文对公共财政支出的总额及结构变量与城镇化间建立了回归方程，鉴于控制各变量异方差性的意图，除人口自然增长率外，其它变量皆取其自然对数形式进行模型的回归分析，具体方程详见(1)[10]。

其中，下标i=1, 2, ..., 30为30个省市行政区，t=2007, 2008, ..., 2015为样本期间，μ是省份的固定效应，εit为模型的随机误差项。Ur为城镇化率，Perf表示公共财政总支出比重，Peri表示基础建设类公共支出比重，Perp为民生投入类公共支出比重，Pera为行政服务类公共支出比重，Pers表示社会保障类公共支出比重。

（二）数据来源及说明

本文选取的面板数据时间跨度为 2007-2015年，涵盖我国 30个省市自治区（不包括港澳台地区，由于西藏部分数据严重缺失，也未将其纳入样本考虑），共收集样本 270个。数据的描述性统计详见表3。所有数据来源于2007-2015年《中国统计年鉴》以及各省的统计年鉴。

表3 各变量的描述性统计情况

四、估计结果与分析

为规避可能出现伪回归的情况，首先将所有解释及被解释变量进行平稳性分析，结果表明所有变量皆为一阶单整，各变量间存有协整关系。由于文章篇幅所限，有关报告表格不一一列出。经过F检验和LM检验，说明模型更适用个体固定效应。Hausman检验拒绝随机效应模型，因此选用个体固定效应模型。本文对全国各地区的样本进行回归分析，结果详见表4。

表4 公共支出的总量和结构变量对城镇化率的影响

由表4的回归结果可知，模型的拟合性系数较高，各系数都显著通过统计检验。从公共财政支出总额层面来看，其结果对城镇化进程产生正向影响，并于显著水平 1%的情况下通过了显著性检验，在其他条件不变的情况下，公共财政支出总额的比重每增加一个百分点，能推动城镇化进程0.038 5个百分点。从公共支出结构变量层面来看，其结果如下：基础建设类支出、民生投入类支出、行政服务类支出、社会保障类支出均会对城镇化进程产生正向影响，并在显著水平1%的情况下通过了显著性检验，在其他条件不变的情况下，基础建设类支出、民生投入类支出、行政服务类支出、社会保障类支出的比重每增加一个百分点，分别会推动城镇化进程0.084 2个百分点、0.146个百分点、0.641个百分点、0.262个百分点。控制变量第二、三产业占比的系数都显著为正，说明第二、三产业发展对推动我国城镇化有着正向影响。人口自然增长率的系数影响不显著，所以这种影响对城镇化并不明显。固定资产投资占比回归系数显著为正，说明全社会固定资产投资对我国城镇化产生了正向影响。

纵观整体结果可知，模型一的回归结果表现为从总额上公共财政支出对城镇化水平具有显著的正向影响。横看公共财政支出结构可知，模型二、三、四、五的回归结果表现为基础建设类支出、民生投入类支出、行政服务类支出、社会保障类支出对城镇化呈现显著的正向影响，其中行政服务类支出比重对于城镇化进程的推动最为显著，这表明我国政府在行政服务类支出上面的增速显然过快，致使城镇化发展的其他方面的公共财政支出增加明显不足。而民生投入类支出和社会保障类支出对城镇化的推动效用要远大于基础建设类支出对城镇化的推动作用。由此可知，政府若要让公共财政支出充分发挥出其对城镇化水平的推动作用，除了增加必要的公共财政支出的规模外，还要做好公共财政支出内部结构的优化，要创新性的增加基础建设类支出、民生投入类支出、社会保障支出等项目的投入，特别是要大力增加民生类支出和社会保障类支出的投入。城镇化作为一个农民市民化的过程，只有真正使这些外来人口和城镇人口一样享受到住房、教育、医疗、就业、社会保障等相关基本公共服务，才能让这些外来人口真正舍弃原有的农民身份，进而在城市定居生活，因而要想加速非农人口城市化，公共财政支出上就一定要解决外来人口市民化的民生类、社会保障类公共服务投入成本。

五、对策建议

（一）合理降低财政基础设施投资支出比重

伴随新型城镇化建设的深入发展，广大民众对于城市基础设施的需求还将逐渐增加。鉴于公共财政资金的有限原则，完全靠政府财政来满足民众对于城市基础设施与日俱增的需求是不现实的。因此，对于适宜并且社会资本有能力、有意愿提供的基础设施需求，可由社会资本给予满足。当然，政府部门应当妥善处理好政府与市场间的关系，把控好自己的职能范围。根据政府和市场的职责分配，政府应当将基础设施建设职责中适宜走市场化道路的那部分项目让权于市场，重视、鼓励及引入社会资本加入到基础设施投资的建设当中。不仅能体现让利于民，还能适当的减少政府财政中基础设施投资的支出，有效降低财政基础设施投资的支出比重，让政府有更多的财政资金以便于增加民生、社保等其他支出，促使我国财政支出结构更好地顺应当前新型城镇化建设的要求，同时在很大程度上也缓解了我国的财政负担[11]。

（二）适当提升民生财政支出比重

缺乏民生福利的城镇化道路，将依旧是保持原有的差异化的城乡二元公共服务体制下的福利分配结构，这是阻碍社会福利水平提高的错误路径，甚至于会影响中国经济社会的和谐稳定及协调发展，因而应当对现有城镇化道路多加思考。一是，推进公共财政支出转型，进而推进基本公共服务均等化，逐渐缩小农业转移人口和户籍居民在福利上的差距。主要方式包括保障农民工随迁子女的受教育问题，大力实施农民工职业技能提升计划。二是，落实城镇居住环境的治理。健全公共基础设施建设，强化生态环境治理，全面落实城市功能的完整性，进而推进农业人口向城市的转移进度[12]。

（三）适度优化一般公共服务的支出项目

在一般公共服务支出项目中，关于其中占绝大部分行政管理事务方面的支出大多为政府的运行成本，这是社会财富的一种消耗性支出；同时，一直以来一般公共服务支出在财政支出总额中比重居高不下。因此，在以新型城镇化高速、健康发展为前提，同时又致力于提倡“人”的城镇化的时代背景下，我国政府应当有针对性的减少一般公共服务支出，降低行政运行的成本。首先，全面核查政府部门机构设置，撤销职能重复及非必要的部门。做好人员的实时考核，这不仅能提升公务人员的工作能力，还能够让人员和岗位匹配更为高效。这样将能有效降低政府部门的人均行政事务费用的支出。其次，明确界定政府职能，严格划定公共经费的使用范围，并让公费使用更为透明化，进而提高一般公共服务支出的使用效率。此外，不能缺少强有力的财政监管机制，必须做好预、决算的审查、监控，以免资金浪费。通过多方相互协作、共同努力，可使精简出来的资金投入到新型城镇化建设中其它更为需要的项目当中。最后，加快政府购买社会力量相关公共服务的进程，利于政府财政支出使用效率的提高。在明确政府和市场的职责权限后，厘清政府购买服务的界限，对于社会组织可承担的非基本公共服务相关领域，应放心交予市场。制定好政府购买社会力量相关公共服务的机制，然后政府积极承担好监督者角色的职责，确保项目按时、保质完成，从而实现政府的服务成本的有效降低，进而提高公共财政资金的使用效率。

（四）明确提高财政社会保障补助支出比重

社会保障是城市居民能够安心参与市场竞争、控制风险的安全网，是优化新型城镇化质量的关键环节。农民的基本保障是土地，而农业转移人口进城的话就失去了土地保障，其保障应当通过社会保障代替土地保障来实现。我国农民一直以来都缺失社会保障，要么从未参与社会保障，要么参与时间较短，缴纳保费过少。这些问题都将致使社会保障自给严重欠缺。这些欠缺将是财政必须承担的改革成本。故公共财政支出方面应当明确提高住房、养老、失业等社保方面的补助性支出，提升公共财政社会保障补助支出的比重。加快推进城乡居民基本医疗保险制度的发展进程，把城镇全部的常住人口统一归入到城镇居民基本医疗保障体系中。重视制定统一的城乡居民基本养老保险制度的相关工作，在农村或者原户籍地参保的群众出现常住居所变更之时，也将能照常继续参保、续保。健全失业补贴政策，结合职业教育，大力组织失业人群进行再就业培训，提升其专业技能，让其拥有更强的就业竞争力。此外，在住房方面，政府也应加大保障房的投入建设力度，有效保障在城市务工人员的基本生活居住需求[13]。

致谢：本文得到“民族地区新型城镇化研究中心”资金支持。

[1] 李凤桃.国家发改委发展规划司副司长陈亚军详解《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》规划整体谋篇布局都是围绕“人”展开[J].中国经济周刊,2014,(14):52-54.

[2] 蔡炉明.农民群体分化视角下的市民化路径研究[J].唐山师范学院学报,2017,39(3):129-133.

[3] 沈琦.宁波地区城市化与财政政策研究[D].上海:复旦大学,2009:5-6.

[4] 赵丽.产业结构,公共支出与省际城镇化差异[J].城市观察,2013,(3):178-183.

[5] 汤韵,梁若冰.中国省际居民迁移与地方公共支出——基于引力模型的经验研究[J].财经研究,2009,35(11):16-25.

[6] 张丽,吕康银,王文静.地方财政支出对中国省际人口迁移影响的实证研究[J].税务与经济,2011,(4):13-19.

[7] 方大春,杨义武.城市公共品供给对城乡人口迁移的影响——基于动态面板模型的实证分析[J].财经科学,2013,(8):75-84.

[8] 张望.政府公共服务,产业集聚与地区差距[J].首都经济贸易大学学报,2011,13(1):39-49.

[9] 踪家峰,朱佳佳.生产性公共支出真的会改变产业集聚格局吗?——基于新经济地理的分析[J].上海经济研究,2013,25(2):3-12.

[10] 卢欢.我国公共支出对城镇化的影响研究[D].长沙:湖南大学,2015:36-37.

[11] 赵威.公共财政支出对中国城镇化的影响研究[D].重庆:重庆大学,2016:44-45.