我国烟草行业管制改革的路径探讨※

潘胜文 蔡 超

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

一、问题提出

为了控制烟草制品的泛滥，保护公众健康，我国一直以来对烟草行业实行严格的政府管制，但经过长时间的管制，中国烟民数量不降反升，远远未达到预期的管制目标。世界卫生组织和联合国开发计划署于2017年4月14日联合发布的报告《中国无法承受的代价——烟草流行给中国造成的健康、经济和社会损失》指出，我国已成为世界上最大的烟草生产国与消费国，卷烟消费量占世界总数的44%，每年有100多万中国人死于烟草相关疾病。报告还指出，烟草流行给中国造成的直接和间接损失合计的总经济损失高达3500亿元。而另一方面，据公开的媒体报道，连续多年中国烟草总公司盈利在非金融央企中排名第一，年利润近千亿，烟草行业的暴利引发了公众持续的关注和讨论。对烟草行业的管制改革可谓是势在必行。

近年来，国内理论界也非常关注烟草行业的改革。黄继坤（2010）认为，在坚持烟草专卖体制、保证国家税收收入的前提下，应该对烟草行业进行大力度的市场化改革，引入市场竞争机制，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，推动烟草行业由行政垄断转向经济垄断。[1]胡琳琳、吴平（2013）则建议，应该持续稳步推进烟草行业管理体制改革，真正实现政企分开，引进多元化经营主体，发挥市场机制的作用，最后以达到废止烟草专卖的目的。[2]莫炜（2012）则指出，在国际市场“去专卖化”的大背景下，我国烟草专卖制度的改革方向也应该是“政企分开、工商分离”，积极烟草行业的市场化进程，在保证国家管控的条件下积极发展多元化的烟草市场，最终实现烟草经营体制的转型。[3]当前理论界针对烟草行业改革提出的对策建议基本都是针对烟草专卖体制的。但笔者认为，烟草行业的改革应从政府管制视角出发，在搞清楚我国烟草行业管制属性的基础上，进一步提出相应的改革对策。只有这样才能正本清源，为我国烟草行业的改革提供切实可行的改革方案。

二、我国烟草行业的管制属性

（一）我国烟草行业管制的内容

烟草制品作为一种具有成瘾性的日用消费品，本身缺乏很好的替代品，呈现出弱价格弹性的特征。与之相对的更是“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，这就造成了当前烟草行业改革的特殊性。当前对烟草行业的管制，归纳起来，主要有以下几点：

1.进入管制。通过强有力的行政手段，实行烟草专卖，主要表现为许可证制度。并立法规定由国家对烟草生产、收购、运输、储藏、销售、批发等全过程实行严格的管控。明确规定了开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证；而烟草企业的分立、合并和撤销，也必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，并向工商行政管理部门办理变更、注销登记手续。[4]这样的行业准入管制，事实赋予了国有烟草企业的垄断专营权。

2.价格管制。我国烟草行业近年来采用规定烟草制品流通环节价格的方法，对烟草制品进行定价管理。由国家烟草专卖局根据各等级卷烟产品确定阶梯化价格管理办法，对各企业产品的出厂价、调拨价、批发价、和零售价进行定价。[5]其中烟叶收购价格一般是由国家烟草专卖局根据全国粮食价格、经济作物价格、零售价格指数等指标，结合种植成本等因素制定出具体到不同价区烟叶的收购价格。烟叶调拨价格则是由国家烟草专卖局在核算烟叶收购价格、税金、物价上涨幅度及合理利润率等指标基础上，综合考虑后制定。[6]由此可见，烟草制品的价格基本上不是由市场决定，而是由政府来决定。

3.流通管制。在进入管制和价格管制之外，我国还制定了对烟草物流进行管制的诸多政策法规。规定所有外购（销）烟草专卖品必须签订规范的购销合同，储藏和运输公司必须在准运证限定时间内按合同要求完成运输业务。仓储保管需按照实物的品名、数量、规格等内容同购销合同、准运证进行严格核对，无误后才可办理入库手续等。还规定所有调剂的烟草专卖品，必须持有省级中烟工业公司开具的调剂单和市级以上烟草专卖局开具的准运证。这些都表明国家对烟草制品购买、销售、运输和仓储等环节全面而严格的管控，保证了对烟草流通的绝对控制权。

4.营销管制。我国已明确立法禁止向未成年人出售香烟、雪茄烟和烟丝，即烟草销售对象管制；并设置禁烟区域，并全面禁止在公共场所吸烟，明确禁烟场所的经营管理单位的职责和处罚权限，即吸烟场所管制；此外，《广告法》和《烟草广告管理暂行办法》都明确规定禁止在广播影视、报纸期刊上发布广告，禁止在各类等候室、会议厅堂、体育比赛场馆等场所设置烟草广告，即对烟草广告和促销的管制。

从以上来看，这些管制措施的管制主体是国家烟草专卖局，作为国有企业的中国烟草总公司也承担一定的监管职能。而第四种管制内容的管制主体则是国家卫计委，卫计委下属的疾病预防控制局负责制定与执行相关的控烟方面的管制措施，其他的相关政府部门如广电总局、工商行政管理部门等协同执行卫计委制定的控烟措施。也就是说，我国当前烟草领域的管制主体是多元的。

（二）对我国烟草行业政府管制性质的判断

政府管制一般分为经济性管制、社会性管制与反垄断管制。反垄断管制主要针对的是纯经济性的垄断行为和不正当竞争行为，如价格歧视、操纵市场等垄断行为；社会性管制针对的是所有可能产生负外部性行为主体的活动，任何企业行为只要不利于增进社会公众健康安全，或损害了社会福利，都要受到相应的规制，它带有横向约束功能；相对于社会性管制，经济性管制是一种纵向管制，即政府对相关行业实施全方面的制约，而不是只针对所有企业经营中的某一种行为。管制内容主要是经济方面的，主要包括进入管制、价格管制等。

由前面管制内容的介绍可以看出，当前我国烟草行业的管制是典型的纵向管制，依此可以判定对烟草行业的管制属于经济性管制。但是，我国烟草行业的管制还包括以保护公众健康为出发点的内容，从管制目标角度看，与社会性管制相一致。因此，笔者将这类复合型管制称之为“基于社会目标的经济性管制”[7]。

三、烟草行业政府管制存在的主要问题分析

（一）管制目标相互冲突

现行烟草管制有两个主要目标：一是社会目标，二是经济目标。卫健委作为社会管制的主体，在烟草领域，它要实现控烟这一目标。而烟草专卖局与烟草公司作为经济管制的主体，也承担一定的控烟职责。然而这两个管制主体的各自目标在一定程度上是相互冲突的。因多方面原因，最后的结果是，经济目标得到了强化，社会目标被弱化，烟草的危害在不断扩大。造成这种局面的原因主要有两个方面：

1.烟草财税制度依赖。在分税制的总体框架下，烟草税利政策也做了相应的设计和安排。围绕着烟草税利，中央与地方、政府与企业以及地方与地方之间，不可避免地存在诸多利益考量，严重影响到相关主体的行为选择。烟草行业近几年每年上缴工商利税超万亿，占到中央财政收入的7%左右。而在一些产烟大省如云南省，烟草则是地方经济和财政的支柱产业。显然，在巨大的利益诱惑面前，无论是各级政府、烟草专卖局，还是烟草公司，都缺乏控烟的动力。在众多阻力面前，卫健委控烟的难度就可想而知了。

2.烟草管理体制制约。不少地方的烟草公司与烟草专卖管理机构尚还是“两块牌子一套班子”的模式，也就是说，相关从事烟草公司经营的领导同时还是烟草专卖局的官员。这根本上是不符合市场经济原则的。专卖监管实质上是政府行为，而生产与经营是企业行为，将两者集于一个主体，带来以下几个方面的问题：政企合一，企业与政府权责交叉；政资合一，企业出资者缺位；专卖管理与生产经营的矛盾不可避免，在经济利益的驱动下，所关注的中心永远是烟草消费额和相关税收的增加，忽视专卖管理工作。

（二）由管制而产生的行业垄断导致社会不公

烟草产品的生产与流通完全由中国烟草总公司及其下属的各地烟草公司所垄断，而其他的企业完全无法涉足，这是有悖社会主义市场经济的公平原则的。对烟草行业的强管制带来的行政垄断，扭曲了正常的行业产品生产和交换关系，必然造成不公平竞争。此外，各地烟草专卖局与烟草公司合署办公，具有本区划烟草的独家地域销售权和管理权，当地的烟草公司（烟草专卖局）是卷烟企业的唯一买方，卷烟企业缺少市场选择权。这也诱导产生了地方保护主义，造成了区域间市场分割和垄断经营。并且由于对烟草业实施指令性的生产计划，烟草生产企业之间的竞争机制基本处于失灵状态，造成了烟草行业的内部无效率。这种由管制而生的行业垄断为烟草企业带来了巨额的垄断暴利，也造成烟草行业与其他行业以及各行业职工之间巨大的收入差距。这不仅侵害了全社会居民的整体福祉，更影响到社会的公平正义。

（三）强管制导致行业内部无效率

在当前的条件下，完全禁止烟草的生产与销售显然是不现实的。这也就是说，合法的烟草生产与销售肯定是常态。这些允许的烟草生产与销售的效率问题也应该值得我们关注。但是，在我国烟草行业长期实施的烟草专卖制度所形成的强管制，导致从事烟草产品生产的烟草企业（主要是国企）在行政垄断的保护之下，效率较低。陈清棠,杨雪,李纲（2013）等人的研究表明，我国烟草行业劳动生产率的最高水平与国际平均水平相差1倍以上，此外，烟草产品结构单一，国际主流卷烟产品正趋向低热油、淡香型、混合型的新型产品转变，而我国卷烟市场仍然以烤烟型和高焦型等传统产品为主，缺乏国际竞争力，难以进入国际市场[8]。显然，从市场竞争的角度看，当下的强管制也造成了烟草行业的内部无效率。

四、烟草行业管制改革的总体取向与路径选择

（一）烟草行业管制改革的总体取向

笔者认为烟草行业管制改革的总体取向应是变经济性管制为社会性管制，使对烟草行业的管制彻底回归到社会性管制的范畴。前文指出，烟草行业本质上属于“基于社会目标的经济性管制行业”，应该回归其本来的行业属性特征，凸显社会目标。不能本末倒置，只看到烟草垄断带来的巨大经济效益，却选择性无视烟草流行产生的巨大负外部性。在一个以内需消费为主的市场上，越是强大的烟草工业越可能会对本国的公共卫生和健康造成损害。通过烟草工业而获得的巨额税收，最后却以个人和政府巨额的医疗支出显示出来。随着我国经济发展水平的不断提高，笔者以为，不应该再将“保证国家财政收入”作为烟草行业管制的目标之一，管制目标应该单一化，就是全面控烟。烟草业对经济的贡献源自于一种每年直接造成100多万中国人死亡的产品，这不仅仅是经济问题，更是一个深刻的伦理问题，也是与“健康中国”的社会发展目标背道而驰的。

（二）烟草行业管制改革路径选择

1．强化社会性管制。笔者认为，今后我国烟草行业管制应将控烟以保护人民群众的健康作为唯一目标。因此，烟草行业管制改革的首要工作就是要强化社会性管制。具体措施包括：

一是确立卫健委作为烟草行业管制的唯一主体，全面负责烟草行业管制事务，撤销烟草专卖局，至少应该剥夺其对烟草行业的管制职能。为了突出对控烟工作的重视，可以考虑在卫生与健康委员会之下设立一个专门机构，对世卫组织《烟草控制框架公约》的履约工作和烟草控制政策总负责。

二是废除《烟草专卖法》，为控烟进行单独立法。在笔者看来，废除烟草专卖制度势在必行，《烟草专卖法》也就没有存在的必要了。除了《烟草专卖法》外，我国现存的与控烟相关的法律法规有多种，这些法律法规关于控烟方面的尺度不一，执法主体也不一样，因此其效果可想而知。笔者认为，我国应以卫生与健康委员会为立法主体，以世卫组织颁布的《烟草控制框架公约》为参照，尽快出台一部适合中国国情的统一的控制烟草制品蔓延方面的法律，为烟草行业的社会性管制提供强有力的法律支持。

三是执法方面，相关行政管理部门应加强监管，确保执法必严。接受社会和媒体监督，对监测到和社会举报的违法违规行为及时处理，确保相关的法律法规能落到实处。

四是在现有的控烟措施的基础上，进一步强化烟草制品的管控。具体措施有：全面禁止烟草广告、促销和赞助；借鉴国外经验，香烟外包装上至少覆盖50%面积以上显示烟草危害的警示图片，如老烟枪的烂牙、黑肺等恐怖图片；

五是加强烟草制品对健康危害的宣传力度，通过各种渠道来广泛宣传烟草对健康危害方面的科学知识，提高公众对吸烟及二手烟危害的认识，提供简明的戒烟建议等，营造控烟支持性环境，改变有关吸烟的社会规范和公众态度。

2．放松甚至解除经济性管制。如前所述，我国长期以来对烟草行业实施的全方位的纵向经济性管制根本无法解决烟草的危害，无法达到控烟的目标，相反，衍生出了不公平竞争等社会问题。因此，我们认为应该放松甚至解除烟草行业的经济性管制，使烟草行业的政府管制彻底回归到社会性管制的范围。为了实现这一转变，我们认为，应该从以下几个方面着手：

一是取消进入管制。胡安源（2016）在比较了世界上主要国家的烟草管制政策后指出，从历史的角度看，烟草专卖制度是一项富有成效的政府管制制度，但烟草专卖制度的最终归宿是去专卖化[9]。因此，应逐步解除政府对烟草制品的产销控制，允许民营企业进入。可积极探索对中国烟草总公司的混合所有制改革，引入非国有资本，完善现代公司治理结构。我国要形成消费主导的发展方式，就必须打破垄断，其中最重要的就是解决国有资源的配置问题，盘活国有资产。如果国有资源还主要配置在竞争领域，甚至呈现不断扩张的趋势，那么就很难启动民间投资。

二是放开价格管制，逐渐形成市场化竞争定价机制。但放开价格管制不等于政府不影响价格，可由卫计委会同财税部门，以控烟为出发点，协商制订烟草制品税收政策，如对烟草制品征收更重的税收。据有力的国际证据显示，通过提高烟草税来间接提高烟草价格是对减少烟草消费最具影响力的政策措施。因此，我国应该进一步提高烟草专项税，并确保未来不断提税，以逐步降低烟草可负担性。而提高烟草税和烟草价格对政府则是一项双赢策略：政府不仅能从减少烟草消费中获得公共卫生利益，还能增加收入并将其投入到其他卫生工作或政府重点工作中。