政府模式变革：引导人类走出风险社会困局的现实选择

周 军 黄 藤

(1．南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095;2.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

在后工业化进程中，伴随着社会环境的复杂性和不确定性的迅速增长，人类社会呈现出一个新特征，即危机频发的风险社会困局。如果说风险社会对既有政府模式及其治理方式提出了挑战，那么，在思考社会治理变革方案时，我们必须面向后工业化的现实，全面反思管理型政府模式及其控制导向的治理方式。长远来看，正是基于这一特定社会现实，政府模式变革及治理方式创新需要我们建构起与后工业化进程中复杂性社会条件相一致的制度框架和治理体系，才能带领我们走出风险社会困局，重建良好社会秩序。我们不能用修补既有政府模式及其治理方式的改革方案去回应风险社会的挑战，因为在工业社会历史阶段，人类所建构起来的制度框架和治理体系都是支持竞争的理念和行动的，也正是这种为了有序竞争而结构化的控制导向的思维方式和行动逻辑导致了人类社会在复杂性和不确定性迅速增长的环境中陷入风险社会。因而，在重新思考和建构全新的政府模式及其治理方式时，必须破除竞争的话语体系，建构起合作的话语体系，并在合作理念的指引下开展积极的合作行动。然而，工业社会的竞争理念和控制思维并不会给全人类合作应对风险社会让路，反而会想方设法阻止合作行动的开展。在全球化进程中，如果我们仅仅从民族国家自身利益去思考国际关系、应对那些只有共同行动才能化解的危机，那么，人类社会不仅不能从风险社会中走出来，反而会越陷越深而被拖入更深层次的全球风险社会。逻辑地看，合作的话语、理念与行动是人类应对危机、走出风险社会的根本出路，而这一愿望在管理型政府及其控制导向的治理方式下是不可能实现的，人类社会需要的是一种支持合作的政府模式及其治理方式。

一、“风险社会”提出的社会治理变革要求

近些年来，人们突然发现我们时刻受到危机事件的侵扰，我们身边时时处处围绕着各种“危机”。而当我们去观察人类身处其中的社会现实时就会看到，自20世纪七八十年代以来，随着社会环境的复杂性和不确定性的迅速增长，人类进入了一个危机频发的风险社会。如果说20世纪后期的人们对人类社会的危机和风险还不十分敏感的话，那实际上是因为各国在这个时期都进行着政府改革。当各种失灵和危机摆在政府面前时，新自由主义者将这些归罪于凯恩斯主义，归罪于政府对社会的积极干预。因而，新自由主义者为政府改革开出了药方，而各国政府也恰是按照这样的诊断和药方来治理政府失灵，迎接正在向人类迎面扑来的风险社会的。然而，历史的事实却证明，按照新自由主义者开出的药方所进行的各种政府改革并没有提高政府社会治理能力，而社会也并没有因这些改革而建构起良好的社会秩序。也就是说，不论是在政府还是社会层面上，这些改革都没有取得预期效果而提高政府的治理能力和降低社会的风险程度。相反，正是因为这些改革失灵，使人类在高度复杂性和高度不确定性条件下陷入危机频发的风险社会。政府社会治理能力不足而导致的“治理失灵”以及具有内在缺陷的改革方案造成的“改革失灵”，将危机和风险积攒了下来，并与环境中迅速增长的复杂性和不确定性结合在一起，共同构成了风险社会。因而，摆在政府面前唯一的出路是：变革既有社会治理体系，建构一种全新政府模式。唯有如此，它才能引领人类走出风险社会困局，重建良好社会秩序。然而，令人担忧的是，当危机频繁发生时，尤其是在2008年全球性金融危机发生之后，各种政府都短视地去进行所谓的危机管理，而放弃了通过社会治理体系和政府模式变革去应对风险社会中各种问题的积极方案。长期下去，人类将在风险社会中越陷越深，甚至可能走向毁灭。

在后工业化进程中，社会日益呈现为高度复杂性和高度不确定性的总体特征。当我们频繁使用“危机事件”“危机管理”等词语时，实际上也就很直观地去描述了人们正处于其中的那个高度复杂性和高度不确定性的环境。在社会学意义上，人类迈入了“风险社会”，意味着人类正身处一个危机频繁发生的自然世界和社会环境当中，而在社会治理的意义上，人类创造出来用于提供人类生产、生活和生存秩序及环境的政府正面临着如何进行良好社会治理、建构良好社会秩序问题的挑战。因为在风险社会中，面对各种前所未有的危机以及一浪高过一浪的风险，政府已经陷入了治理失灵的局面，即便它试图通过各种改革方案来扭转这种局面，却因囿于既有的制度框架和思维模式而陷入改革失灵的境地。如果说人类目前所遇到的这些危机，如2008年第一次全球性金融危机，都是既有政府模式及其治理方案可以暂时性地加以压制、抗击、控制的，那么，当更大规模的金融危机和经济危机、大规模杀伤性武器危机出现时，仅凭现有的制度框架和政府模式似乎是很难应付的。因为不论是哪种类型的危机，都是整个人类社会所要共同面对的迫切问题，风险社会是全世界共同面对的挑战，它需要世界各国政府携起手来共同合作。然而，现有的这种支持竞争的制度框架和管理型政府模式，不仅不能帮助我们建构起全球合作体系，反而会在其中不断地破坏合作话语体系的建构和合作行动的开展。

在今天，按照既有制度框架和政府模式，我们能够看到的人类前途似乎只有历史的终结和文明的终结这两条路可走。历史的终结也就是任由人类历史发展在风险社会中继续走下去，频繁发生的危机事件以及可能出现的巨大灾难将导致人类及其所生活的世界走向毁灭。当然，人类还不至于困难到对此无动于衷，因而，我们会力图作出积极选择去逆转历史的终结，而放弃人类至今所取得的文明成就。也就是说，文明的终结意味着人类放弃了工业社会历史阶段所取得的文明成就，而回到了农业社会的那种状态。或许，从另外一个意义上来说，遏制大规模杀伤性武器、控制环境污染等，经常不被理解为是一种可能会导致文明终结的做法。因为人类可能会通过科学技术的发展而创造新武器、新能源来代替它们，这在大多数人看来是文明的进步，而不是文明的终结。其实，在既有的制度框架和政府模式之下，新技术的发展其结果并非整个人类社会从中受益，而是掌握这些新技术的国家、地区，甚至是个体或集团因其对新技术的垄断而受益，与此同时，它又会因现行制度的支持而通过技术垄断去奴役其他国家和地区。如果说新技术的发展是一种文明的进步，那么，我们却在后工业化的现实中看到了这样一种矛盾的现象，即技术文明在进步而政治文明却仍停滞不前。因而，在历史的终结和文明的终结之间，我们看到，当历史的终结所带来的恐惧使人类社会不得不做点什么去逆转这一趋势时，人类社会走上了文明终结的道路，而当人们试图从文明的终结中挣脱出来去寻求文明进步的方向时，现有的制度框架和政府模式所支持的竞争关系又加剧了国内、国际的竞争，技术垄断所造成的各种潜在危机又迫使人类社会陷入历史终结的可能性。“显然，现在摆在人类面前的两条出路都是不可行的，文明进步以及人类走向未来的道路需要我们去加以探索。而这种探索是包含在对当前人类风险社会历史性质的认识之中的”[1]。

如果说风险社会意味着社会的失序和治理的失灵，那么，人类社会在后工业化进程中所遇到的风险社会现象，在人类社会发展史上，也曾经出现过。我们看到，在人类从农业社会向工业社会转型的工业化进程中，几乎所有工业化国家都经过了风险社会的历史阶段。事实上，在农业社会历史阶段末期，社会陷入普遍失序的状态，而旧的治理体系和统治秩序面对日益增长的复杂性和不确定性，无法再通过它那陈旧的治理体系回复原有的统治秩序。新的因素要生成而旧的力量却苟延残喘地要维系旧秩序，在这场激烈的冲突中，人类社会在这一时期陷入无法遏制的战乱年代。尽管人们不愿意看到并试图通过某些途径来遏制或镇压战乱，但其效果是极其微弱的，社会很快又烽烟再起，甚至比这之前的情况还要糟糕。新的社会因素要产生并生存下去，而旧的治理体系和统治秩序又不会自动自觉地放弃自己的阵地，因而，从农业社会向工业社会转型的过程中，社会在新旧力量之间的激烈冲突中呈现为风险社会。如果说在工业化进程中人们还没有“风险社会”的概念，而用“战乱年代”就足以描述它了，那么，在今天，人类社会处在了后工业化进程中，环境的复杂性和不确定性的迅速增长在社会现实中表现出危机频繁发生，而人类社会的制度框架和政府模式并没有在新旧因素的相互冲突中成功地应对频繁发生的危机。与此同时，政府模式及其治理方式又囿于旧的思维框架和理论范式而陷入改革失灵，这也就无形之中延误了人类走出困境的最佳时机，因而其结果是人类社会在后工业化进程中陷入到了“风险社会”当中。

历史的事实证明，人类在工业化进程中选择自然演进的途径来实现社会进步使我们遭受了战争和无序的痛苦。如果说我们继续沿用工业化进程中那种自然演进的思路去等待收获后工业化进程的果实，那么，我们为此要付出比战乱年代所遭受的痛苦和损失更大、更多、更沉重的代价，换言之，人类社会的后工业化道路将通过大规模的现代化战争去开辟。与工业化进程不同的是，资本主义世界化的征服战争所面对的是农业社会地域隔绝的国家和地区，战争所使用的武器也是比较粗劣的。而在后工业化进程中，20世纪80年代以来的全球化运动正打破工业社会建构起来的民族国家边界，它留给我们的是一个全球紧密联系、全人类共存的世界，工业社会的科学技术造就了各式各样的大规模杀伤性武器，因而，一旦我们通过现代化的战争去开辟后工业化道路，那么，最直接也是最惨痛的结果就是“人类历史的终结”。战争所造成的毁灭性结果是令人恐惧的，尽管目前来说它们只是社会发展的一种可能性，并不是必然发生的，但是如果我们继续沿着既有的制度框架和政府模式走下去，不断地在相互竞争中制造矛盾和冲突，而不去寻求和平与发展的积极方案，那么，可能性就会变为必然性，局部战争的胜利将导致全球发展的失败，全球战争的胜利将导致人类及其生活世界的毁灭。对于处于风险社会中的整个人类而言，我们无法再在既有制度框架和治理体系中继续走下去，也不能继续维持这种冲突与竞争的局面，因而，进行社会治理创新和政府模式变革是人类面对风险社会的必然选择。

二、政府模式变革是走出风险社会的突破口

在吉登斯看来，“风险的积极与消极的两个方面在现代工业社会的早期就已经出现了。风险是一个致力于变化的社会的推动力，这样的一个社会想要决定自己的未来而不会任由它走向宗教、传统或者自然界的反复无常。现代资本主义之所以与所有以前的经济体制不同就在于它对将来的态度”[2]。现在，人类再一次处在了历史转折点上，再次遭遇风险社会的挑战。而与以往不同的是，全球化运动将整个人类紧紧地捆绑在了一起，使他们共同面对风险社会中出现的各种共同问题。如果风险社会及其所蕴含的危机是整个人类社会所要面对的共同主题，那么，应对风险社会并因此而获得人类发展的新机遇，则不仅需要各国政府的通力合作，而且它所取得的成果也将由整个人类社会所共享。任何国家或政府都不可能独立地完成带领人类社会走出风险社会的任务，也不可能独享人类在这场历史转型中所取得的文明成果。“事实上，我们正处在一个变化着的历史阶段，后工业化和经济全球化是我们认识风险社会的坐标。反过来，风险社会中的风险，也是我们进行社会变革的动力。摆在我们面前的唯一出路，就是自觉地变革在工业社会这一历史阶段中所形成的制度、社会结构和行为模式。只有这样，才能走出风险社会”[1]。

贝克在描述风险社会时发现，不论是西方社会还是非西方社会，它们不仅共同享有人类所生活于其中的这个世界的时间和空间，而且它们也同样要经受人类文明发展进程中不断出现的各种挑战。在人类社会发展的历史进程中，任何一个国家和地区、任何一个民族和社会，不管它们是否愿意、是否已经准备好，都同样地站在了同一起跑线上去共同面对人类社会正在面临以及即将面临的各种问题。在全球化的进程中，整个人类社会的相互依赖性正变得越来越紧密，“跨国间的相互依存进程的速度、强度和意义与日俱增，以及经济、文化、政治和社会的‘全球化’话语的发展，不仅意味着任何关于第二现代性挑战的分析都应当包括非西方社会，而且意味着需要对全球性的折射和反映在这些正在出现的全球化社会的不同方位进行检验”[3]3-4。如果说过去我们对全球化进程中人类社会将共同面对的各种问题还存有疑问，那么，“随着两极世界的消退，我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。但‘风险’指的是什么？风险是预测和控制人类活动的未来结果，即激进现代化的各种各样、不可预料的后果的现代手段，是一种拓殖未来(制度化)的企图，一种认识的图谱。当然，每个社会都经历过危险，但风险社会制度是一种新秩序的功能：它不是一国的，而是全球性的”[3]4。因而，我们看到，贝克并不是在民族国家的意义上去观察风险社会的，而是在全球的意义上去判定整个人类社会未来命运的，因而，他才会将人类从工业社会转型而达致的社会称为“全球风险社会”。

其实，20世纪七八十年代以来，人类便已经需要面对全球风险社会的问题了，然而，全球化进程尚未完全消解民族国家边界，国家间的分立与竞争也尚未消除。从目前的情况来看，即便国家间的边界在全球化进程中消融了，但国家在一定时期内还会继续存在下去。为此，人类社会在寻求走出风险社会的出路时，还是要以世界各国的政府为主要行动者。如果说走出全球风险社会需要世界各国政府之间的通力合作，那么，我们发现，现有的制度框架和政府模式并不支持合作话语的建构和合作行动的开展。因而，全球合作体系的建构首先需要各国在制度变革中实现政府模式及其治理方式的变革。如果说各国政府因其特殊的国情、历史、传统而形态各异的话，那么，我们在思考政府模式及其治理方式变革时就要具体问题具体分析。然而，事实上，尽管每个国家都有与他国不同的地方，但它们在政府模式及其治理方方式以及制度安排上却惊人一致。其实，这也并不难理解，工业化进程中所建构起来的世界各国的制度框架和治理体系实际上都遵循着启蒙思想家们所设定的模板。按照这个模板，不论是世界中心、边缘结构中的中心国家还是边缘国家，都具有相同的基本理念(民主)、权力结构(三权分立)、组织形式(官僚制)、人事制度(文官制度)、治理方式(法治)以及制度模式(法制)等。也就是说，在世界的中心-边缘结构中，像西欧以及后来的美国等这些中心国家所建构起来的社会治理模式，通过资本主义世界化运动的征服途径复制到了边缘国家，即便有时复制过程是困难的，但是它却使得世界各国都在工业社会模板所建构起来的话语体系中行事，即便有一些国家或地区并没有采用这个模板，但也绝不敢对它说三道四，甚至还要借助它的话语体系来建构合法性。

正如我们前面所叙述的，风险社会既是社会环境中复杂性和不确定性迅速增长的结果，同时也是既有社会治理体系陷入治理失灵和改革失灵的结果。然而，当风险社会在全球范围内冲击各国政府及其治理体系时，却没有一个国家能够幸免，这恰恰证明，各国的政府模式及其治理方式都陷入治理失灵和改革失灵，换言之，它们的内在一致性反映了它们都是工业社会民主与法制模板的复制品。任何一个国家或地区都按照这个模板去建构它的制度框架和治理体系，因为按照工业化进程中资本主义世界化的征服逻辑，任何国家或地区想要拒绝或否定民主与法制而阻碍中心国家的利益实现，都将受到经济制裁或武力征服。工业社会的这种同一性追求使得人类在风险社会到来之时无一幸免地陷入其中，即便有个别的国家或地区想要通过自力更生、与世隔绝的方式超脱出全球风险社会之外，也必然会遭到强力推行民主与法制的中心国家的颠覆，因而，实际上，它在任何时候都不可能超越于全球风险社会之外。历史地看，工业化进程中出现的资本主义世界化以及后工业化进程中出现的全球化运动将整个世界紧密联系在了一起，任何国家或地区都不可能再通过闭关锁国的方式建构起一个封闭的空间。人类文明发展的成果在全球化进程中扩散到世界每一个角落的同时，风险也同样被带到了各国政府面前，并要求全世界共同面对它。既然我们发现了在全球风险社会的挑战面前人类社会的政府模式及其治理方式所存在的问题，那么，我们就需要打破这个僵局，寻求走出工业社会的制度框架和理论范式的道路，并在全球合作体系的建构中携手走出全球风险社会。而政府模式及其治理方式的变革则要放在对整个工业社会的制度框架和治理体系的全面反思中进行。我们看到，在全球化、后工业化进程中，自觉超越工业社会民主与法制的模板，去建构一种全新的制度框架和治理体系是人类社会进行政府模式及其治理方式变革，从而带领全人类走出全球风险社会的根本出路。

三、在新的制度框架下建构新的政府模式

在工业社会历史阶段，民主是保障社会运行良好秩序的一种制度。然而，在工业社会的形式化框架中，民主在很大程度上都是作为一种理念、一种意识形态，而不是作为可以真正实现的制度而存在的。也就是说，在工业社会历史阶段，人们尚未找到一种现实的途径去实现作为制度的民主，于是只有将之抽象为人的理想和信念，使之脱离人类社会的现实，甚至使之具有神化色彩。因而，在主观空间结构上，工业社会将民主划归理想、信念和意识形态的层面，而在历史时间轴线上，则将民主的原始模型追溯到古希腊。回顾古希腊时代的历史，我们就会发现，在当时那种人奴役人的社会条件下生成的“民主”，被用来解释和建构工业社会的社会运行制度，无论如何都是工业社会中信奉自由、平等的人们所无法接受的，然而，几乎所有关于民主的学术作品都将民主的起源归功于古希腊人的创造。实际上，这就从另一个侧面证明了，在工业社会历史阶段，民主时常陷入到政治修辞行列中。不论是近代社会的意识形态建构还是作为人类社会古老的制度创造，民主始终都保持着概念含混、意义矛盾的特性。作为工业社会一切制度设计的理想，它超脱于社会现实之上而鼓励人们去不断追寻社会治理的美好意境，而作为一种社会治理的制度框架，民主则又走上了追求形式合理性的畸形发展道路。在工业社会的科学范式和运行逻辑中，只要形式是科学、合理的，那么，它所产生的结果也必然是科学、合理的。民主在其形式上表现为三权分立、代议制、选举、协商等，因而，当人们在宣传、鼓吹民主的理念和制度时，实际上，他们是在推行民主的这些形式。在工业社会的话语霸权中，民主已经成了中心国家向边缘国家推送的制度理念，成为了中心国家抽取边缘国家财富的重要机制，这就导致世界上所有国家，不论它们是否采用民主之制度、捍卫民主之精神，都宣称自己是民主国家，甚至时常通过民主的各种制度形式来实现独裁、统治及霸权的合法化。

在积极的意义上，民主作为一种理念和一种制度，它在人类从农业社会走向工业社会的过程中打破了宗教的和封建的等级秩序而建构起自由、平等的权利意识，民主确实发挥了非常巨大的作用。然而，民主的理念和民主的制度只有在工业社会的低度复杂性和低度不确定性的环境中才会发挥出如此出色的功能。我们看到，在工业社会历史阶段，社会运行的良好秩序有两种不同的制度模式：一个是民主，而另一个则是集权。在民主和集权之间，人们经常争得面红耳赤。然而，在工业社会的科学范式和制度设计中，不论是民主还是集权都符合其还原论的哲学理念。按照还原论的哲学理念，制度设计者将社会还原至原子化的个人，并从个体出发，去思考和设计出民主的理念和制度。而在另一个极端上，尽管制度设计者反对民主的个人主义倾向，但他们也同样走上了还原和化简的思维窠臼，只不过走上了一个截然相反的方向。如果说民主所蕴含的是化简的还原论思维，那么，集权则走上了化简的整体论思路，或者可以说，化简在民主中表现为从个体出发的个人主义，在集权中则表现为从群体出发的整体主义。而不论是何种制度模式，都没有脱离工业社会低度复杂性和低度不确定性的环境。因为只有在这样的环境之下，民主或集权的逻辑才会成立。而在后工业化进程中，个体与群体之间的古老分界正随着环境的复杂性和不确定性的迅速增长而走向了消解。因而，从个体或群体出发去思考社会建构的制度模式也就失去了意义。如果说我们需要在后工业化进程中去思考政府模式变革的方向，那么，超越民主与集权制度模式的争论而走向寻求一种全新的制度模式和话语体系则是人类社会必然的历史选择。如果说与民主和集权的制度模式相一致的政府模式是管理型政府，那么，在后工业化进程中，政府模式变革的方向将朝向一种全新的政府模式，而我们则将之称为服务型政府模式。

我们看到，在工业社会历史阶段，不论是作为解决复杂问题的思路，还是作为通过政治动员来合法化集体行动的修辞，民主的理念都是最具积极意义的一种意识形态。然而，在后工业化进程中，形式民主所蕴含的控制导向的思维方式和行动逻辑正随着问题的复杂化、环境的不确定性而使民主的积极价值日渐衰落。甚至可以说，当人们进行低度复杂性问题的处理、应对低度不确定性的环境时，管理型政府模式及其控制导向的治理方式是奏效的，而在风险社会中，人类社会处在了高度复杂性和高度不确定性的时代，复杂问题的处理和对应无法通过分散化个体的整合和通过同一化集体的规训去加以实现，甚至这些只会令问题变得更加难以应对、更加难以解决。在这种从适应到不适应、从有效到无效的转变中，我们看到，在人类社会的工业化进程中生成的民主理念具有伟大的历史进步意义，同时，它所蕴含的历史性也就毫无疑问地暴露出来了。在后工业化进程中，民主的理念和话语体系走向了衰落并慢慢退出历史舞台，而一种全新的理念和话语体系正应运而生。处在风险社会中的人们越来越感受到，这一全新的理念和话语体系便是合作。不论是在全球风险社会当中，还是在作为后工业社会总体特征的高度复杂性和高度不确定性的条件下，合作的理念和话语体系所激发出来的行动者之间的合作行动必将展现出应对和处理各种复杂问题的超强潜力。而在政府模式变革意义上，从民主走向合作，它所需要的不是管理型政府，因为它是追求形式合理性的，而服务型政府则不同，它是追求实践理性的，因而，这种政府模式能够在合作理念的指导下开展社会治理活动，并反过来促进合作话语体系建构。

在工业社会历史阶段，与民主理念相呼应的是法制(法律制度)。作为近代以来人类社会中生产、生活以及生存得以有序开展的基本框架和基础坐标，人类文明在工业社会的历史阶段中所取得的一切发展与进步都与法制这一重大政治成就紧密联系在一起。因而，反观工业社会的制度设计，法律制度无疑是政府开展社会治理活动的一个基本框架，而按照这一制度设计逻辑，作为社会治理唯一主体的政府，它所进行的一切活动都应依据法律的规定进行，政府活动只有在法律所划定的框框之内才具有合法性，而一旦超出法律条文所规定的内容，那么，政府及其工作人员的行为也就失去了法律的保障。因而，对于政府及其工作人员而言，法律是其保证其行为及其后果之确定性的一种控制导向的设计，在法制框架下所进行的“法治”，是人类在工业社会历史阶段寻求确定性的集中表现。也正是基于工业社会通过控制导向的思维方式和行动逻辑而进行的确定性追求才使得这一时代的人总是将法制神圣化，任何活动的开展、各种社会问题的应对和处理都要处于法律制度的框架之下，社会治理活动也要严格依照法律进行。“工业社会的政府要求人们遵循统一的行为规则，从而实现了‘法律面前人人平等’，法律或者说自由、平等的基本理念为因‘脱域化’而形成的多样化社会提供了一个统一的框架，并在一定程度上化解了由于差异和多样化所造成的冲突，为人们之间的交往和共同行动奠定了基础，也使社会获得了稳定秩序”[4]。然而，当人类社会再一次处在历史转折点时，日益涌现出来的新因素不断地向法律制度提出挑战。按照法制框架的基本逻辑，新因素的出现都是可以纳入到法律制度的框架当中的。如果说正在涌现的新因素能够纳入到法律制度的框架之中，并能够使人类社会继续通过它来寻求确定性，那么，人类在迈向后工业社会的历史转折点时也就不会陷入风险社会，因为一切与风险、危机相关的新因素都被纳入到了基于法律制度进行社会治理的管理型政府的强大控制体系之下了。然而，社会发展的现实是，人类当前已经陷入到风险社会当中了。因而，在后工业化进程中，随着环境的复杂性和不确定性的迅速增长，法律制度所起到的积极作用正在式微。在风险社会中，越来越多新因素的涌现要求一种全新的制度框架，也只有在全新的理念之下所进行的制度重构才能帮助人类走出风险社会，并做好准备迎接正在向人类扑面而来的后工业社会。

民主是具有历史性的，法制也同样具有历史性。在人类社会的制度发展史上，法制可以说是人类社会在工业化进程中所获得的一项伟大的理论创造。历史地看，人类在农业社会历史阶段，并没有创造出近代以来这样的法制。在农业社会的身份等级结构中，一切社会问题都是在权力制度(权制)的框架下依照权力进行统治(权治)。而在这一历史阶段所出现的律法、道德都是进行权治的手段和工具。如果说在农业社会的自然秩序中，社会是按照自然秩序原理进行建构的，那么，农业社会的身份等级所构成的人与人之间在空间上的势能差异使得权力时刻都在社会运行中发挥着决定性作用，而与此同时，按照这样的逻辑和原理，农业社会的统治者则非常乐意地进行了权力制度的建构，并使一切统治都置于权力制度的框架之下依照权力大小而进行统治秩序的建构，而只有大小之分的权力无处不在地体现了一种不平等的身份等级关系。因而，在工业化进程中，通过对人的权利(人权)的发明，启蒙思想家们希望推翻基于权力之上的不平等的等级社会，而建构起一个基于权利之上的平等、自由的社会。当不断涌现出来的要求自由、平等的因素超脱于权力制度的框架之外而构成了风险社会时，权力制度及其权治方式便失灵了，并在社会治理的意义上要求一种新的制度框架及其治理方式。因而，在社会治理的要求和启蒙思想家们的设计这两个层面上，人类在工业社会历史阶段创制了法律制度及其法治方式来走出风险社会，并创造了整个工业社会历史阶段的文明成就。可以说，人类在工业社会的历史阶段所提出的治理需求和文明进步要求都在法制的框架下得到了实现。在农业社会向工业社会的转型过程中，权力制度及其权治方式无法适应于社会环境的复杂性和不确定性增长，阻碍了人类社会发展，并使人类陷入风险社会当中，因而，需要法律制度及其法治方式去替代它，以重建社会秩序。

同样地，在人类社会的后工业化进程中，法律制度及其法治方式也遭遇了同样的命运，甚至可以说是更深层次的。人类陷入到了全球风险社会当中，因而，我们这个时代赋予我们的使命正是去探索一种全新的制度框架及其治理方式。“从人类社会治理演进的逻辑来看，从当下的现实需求来看，从后工业化进程中所展现出的各种各样新迹象来看，可以替代法制的，应当是一种道德的制度，可以简称为‘德制’。与这种道德制度相伴随的，将是一种道德的治理，即‘德治’”[1]。或许正如法制的“荒唐的念头”所遭遇到的冷眼一样，道德制度(德制)及其德治方式的提出也会遭遇类似的命运。在面向后工业社会的治理体系中，社会治理的制度框架既不是没有德制的以法律为至上准则的法制，也不是以法律为中心、道德为补充的机制，而是法制和德制辩证统一的。“在统治行政和管理行政中，道德是法律的补充，行政道德是一个‘软’约束机制。……在服务行政中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时，法律才出场，因而法律可以变得更加严厉，为行政道德提供强有力的法律支持”[5]。因而，后工业社会的道德制度是法制与德制的辩证统一，并因其突出道德制度在社会治理活动中所起的决定性作用，我们用道德制度来指称它。而如果说法制及其法治方式因人权思想的提出而变成了现实，那么，人类面向后工业化的现实而提出来的道德制度及其德治方式的构想，也要在不断地探索和发现中寻求其实现的途径。因而，在德制的框架之下，政府模式需要从管理型向服务型转变，也只有通过服务型政府模式及其治理方式，道德制度及其德治方式的构想才能成为活生生的现实。这就是我们这个时代赋予我们变革政府模式及其治理方式的历史使命。

[1] 张康之．论风险社会中的治理变革[J].天津行政学院学报，2010(1)：49-56．

[2] 安东尼·吉登斯．失控的世界[M].周红云，译.南昌：江西人民出版社，2001：20．

[3] 乌尔里希·贝克．世界风险社会[M].吴英姿，孙淑敏，译.南京：南京大学出版社，2004．

[4] 邵娜．网络时代行动主义的兴起及其治理诉求[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2017(1)：32-38．

[5] 张康之．公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社，2004：312．