国家监察委员会制度的法政治学之维

2018-03-05何士青

武汉科技大学学报（社会科学版） 2018年3期

何士青

(华中科技大学法学院，湖北武汉 430074)

“小智治事，大智治制”[1]。当今中国正处于中国特色社会主义新时代，反腐倡廉是新时代的重要课题。反腐倡廉，既要求加强公职人员道德建设，也要求加强政治法律制度建设。顺应新时代反腐倡廉课题的要求，以习近平为核心的中共中央以高超的政治智慧作出深化国家监察体制改革、建立国家监察委员会制度的决定。国家监察委员会制度是一项重大的政治法律制度创新，反映了中国共产党领导中国人民进行中国特色社会主义建设实践的经验和智慧、价值和信仰，不仅有利于发展社会主义民主政治，对全面推进依法治国亦大有裨益。对国家监察委员会制度进行法政治学解读，揭示国家监察委员会制度所蕴含的法政治学意蕴，可以更好地理解和把握这项制度创新的正当性、合理性。

一、执政为民是国家监察委员会制度的根本价值

任何一项法律制度的建立和运行，都不仅仅是一项技术性工作，而是具有一定的价值精神。美国法哲学家博登海默的观点具有启发性：“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。”[2]作为我国一项重大政治法律制度的改革创新，国家监察委员会制度蕴含着从严治党、反腐倡廉、依法执政、执政为民等价值精神。在这些价值精神中，执政为民具有根本性。所谓执政为民，是指中国共产党和国家机关及其工作人员在行使公权力治理国家、处理政务时，始终坚持人民至上、以人民为主体、从人民利益出发，把保障人民权利和满足人民需要、促进人民发展、实现人民幸福作为根本目的。执政为民是中国共产党的宗旨之所在，是人民民主专政的国家政权之要求。正如习近平所强调的：“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。”[3]进行国家监察体制改革、构建国家监察委员会制度，归根到底是为了实现执政为民。

中国共产党是中国人民的先锋队，是中国人民根本利益的代表。自成立以来，不论其具体任务如何随着形势的变化而改变，中国共产党始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。正是在这一根本宗旨的指导和引领下，中国共产党领导人民进行新民主主义革命并取得胜利，建立起人民民主专政的国家政权，使几千年饱受奴役的人民翻身解放。随着人民民主专政国家政权的建立，中国共产党成为执掌国家政权、领导人民进行社会主义革命和建设的政党，新中国的历部宪法都规定了中国共产党的领导和执政地位。国家政权的人民性和中国共产党的领导与执政地位,要求中国共产党将全心全意为人民服务的根本宗旨转化为“执政为民”的政治法律理念，推进社会主义现代化建设，全面建设小康社会，从而“实现了中国人民从站起来到富起来、强起来的伟大飞跃”[4]。然而，前进的道路从来都不平坦，执政为民理念在实践中受到一些因素的干扰，“腐败问题就是其中一个顽症”[5]。腐败在本质上是对公权力的滥用，以社会资源的私人占有或小团体占有为目的，以侵害人民利益、社会公共利益、公民权利为基本特征，背离党的宗旨，消解人民的主体地位，损害中国共产党和国家政权的社会根基。中国共产党坚定不移地反对腐败、倡导廉洁，从根本上说，就是要“不忘初心、牢记使命”[6]，坚持权为民用、利为民谋，把全心全意为人民服务的根本宗旨贯彻落实到治国理政的全部活动中，满足人民日益增长的美好生活需要，使人民生活幸福安宁，从而实现执政为民。

执政为民的价值理念要求进行反腐倡廉，而反腐倡廉不仅需要解决思想作风问题，更需要解决制度问题，因为制度问题具有根本性、全局性、长期性，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”[7]。正是基于新时代“坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨”[6]的需要，中共中央在吸收古今中外反腐倡廉制度建设经验的基础上，作出深化监察体制改革、建立国家监察委员会制度的决定，2016年11月印发在部分省市进行改革试点方案。这一决定首先得到全国人大常委会的响应，同年12月全国人大常委会作出在部分省市开展国家监察体制改革试点工作的决定*该决定的全称是《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，于2016年12月25日由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过。参见《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(《人民日报》2016年12月26日，第4版)。，翌年底改革试点工作在全国各地全面推开。尔后，全国人大在2018年3月修改宪法时将这项制度改革的成果纳入其中，对国家监察委员会制度作出规定，同时制定《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，将宪法的原则规定具体化，从而使国家监察委员会制度的构建和运行具有可操作性。“国家监察委就是中国特色的反腐败工作机构”[8]，国家监察委员会制度的建立实现了党的监督、国家监督和人民监督的统一，有利于深入反对腐败、建设廉洁政治。随着国家监察委员会制度的运行，反腐倡廉的效能将得到极大提升，国家权力将因被关进严密的制度笼子而充分发挥实现人民利益、保障公民权利的价值功能，执政为民的政治法律理念得到践行，“为民谋利、为民用权、为民系情”成为治国理政的靓丽风景。

二、权力监督是国家监察委员会制度的基本原则

权力是一种组织力、支配力，对于社会的存在和发展是不可或缺的，“没有权力，便不可能存在任何家庭、市民社会、种族、整个人类”[9]。同时，权力具有谋利益性、扩张性，常常被其掌握者用来谋取私利，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[10]。因此，发挥权力的“善性”，防止权力的“恶性”，就必须对权力进行监督和制约，通过科学的制度设计，合理配置权力资源、有效约束权力运行、优化权力运行效果，从而防止权力滥用和异化、纠正权力运行偏误、保证权力服务于民。在历史上，权力监督和制约的思想源远流长。在古希腊时期，权力监督和制约就为政治思想家所倡导；从近代开始，权力监督和制约为越来越多国家的宪法所确认；在现代，权力监督和制约为大多数国家执政者所秉从。中国共产党历来重视权力监督和制约，新中国成立以来，特别是改革开放以来，随着社会主义民主政治建设的推进和依法治国基本方略的施行，以党的监督、国家监督和人民监督为基本构成的权力监督和制约体系逐步形成并不断发展。

当今中国正处于改革开放的新时代，党和国家机关“面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”[11]，新形势新任务对党和国家机关的治国理政能力提出了更高要求。然而，我国权力监督和制约体系还不完善，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中曾指出我国的权力监督体系存在制度的操作性和时效性不强、责任不够明确、主体比较分散等问题。这些问题制约着权力监督和制约的效能，影响着党和国家机关治国理政的能力与水平。在新时代，推进现代化建设、全面建成小康社会，要求党和国家机关提高治国理政能力，从而更好地实行依法执政、民主执政、科学执政，而加强权力监督和制约制度建设是实现这一要求的重要举措。习近平指出：“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下……因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义。”[12]进行国家监察体制改革、建立国家监察委员会制度，是中国共产党顺应新时代加强权力监督和制约、提高党和政府治国理政能力的要求而作出的英明决定。依据2018年《中华人民共和国宪法修正案》和《监察法》的规定，监察委员会整合行政机关、检察机关的权力监督职能，不仅与人民代表大会的监督紧密衔接，而且与党的纪律检查机关合署办公，由此形成保障权力规范运作的有效机制和防止权力违规滥用的严密屏障，使“把权力关进制度的笼子里”[13]388从思想转化为行动、从愿景转化为实景。

①《中华人民共和国监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：(一)对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；(二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；(三)对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”(《中国纪检监察报》2018年3月22日，第5版)

国家监察委员会制度的建立打破了原有的国家机关及其权力配置体系，在原有的从人民代表大会产生的由人民政府行使行政权、人民检察院行使检察权、人民法院行使审判权、军事委员会行使军事权的国家机关及其权力配置体系的基础上，诞生“国家监察委员会”这一新的从人民代表大会产生的，与人民政府、人民检察院、人民法院的地位平行的，独立行使监察权并履行监察职能的专责机关，这不仅是国家权力构成体系的创新，也是国家权力监督和制约体制的创新。权力监督和制约是国家监察委员会制度的基本原则，主要体现在以下方面：首先，加强权力监督是构建国家监察委员会制度的目的和初衷，这一点可从《监察法》第1条规定得到说明：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”[14]其次，作为“行使国家监察职能的专责机关”[15]，监察委员会的基本职能就是监督和制约权力，依照法律规定的权限和程序履行监督、调查、处置等职责①，防止权力滥用和腐败，阻止权力异化为私器，保障权力行使的合法性与合理性。第三，国家监察委员会不是对某一类公职人员的权力行为或公职人员的某一类权力行为进行监督，而是实现监督全面覆盖，即依照《监察法》规定对一切公职人员、一切行使公权力的行为进行监察。第四，国家监察委员会行使监察权、对公职人员进行监察，依照法律规定独立进行，在办理职务违法案件或者职务犯罪案件时，应当秉持权力监督和制约原则，既与执法机关、检察机关和审判机关相互配合，又与执法机关、检察机关和审判机关互相制约。此外，“党的纪检部门与监察机关不仅职能合一，而且机构合一，从而充分发挥国家机关和党的纪检部门的职能，提升了国家监察的权威性”[16]，有利于提高权力监督和制约的效能。

三、依法治国是国家监察委员会制度的重要基石

自从古希腊思想家亚里士多德提出并阐释“法治应当优于一人之治”[17]观点以来，法治作为治国理政的良方被无数思想家所主张、获众多政治家青睐，在现时代为大多数国家的执政者所采用。中国共产党在社会主义革命和建设中不断探索和完善治国理政方式，十一届三中全会以来的改革所实现的社会转型，从经济体制上说是从计划经济向社会主义市场经济的转型，从治国理政方式上说是“从人治到法治的转型”[18]。党的十五大确立了依法治国的基本方略，1999年《中华人民共和国宪法修正案》对这一基本方略作出规定。依法治国的基本含义是党领导人民制定法律，一切国家机关、社会组织和公民个人在法律范围内活动，它是党的领导、人民民主、良法之治、法律至上(法律统治)的有机统一，是依法控权、依规治党、依法办事的协调一致，关键和核心是监督和制约国家权力。依法治国是中国特色社会主义的本质要求，发展中国特色社会主义事业要求全面推进依法治国。从实践看，尽管社会主义法治建设取得了巨大成就，但是与国家治理能力现代化的要求相比还有一定距离，存在着“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法”[11]等问题。解决这些问题，推进依法治国，要求“健全党和国家监督体系”[6]。顺应推进依法治国这一要求，国家监察委员会制度应运而生。

有研究表明，“法规制度的根本性、全局性、稳定性、规范性和约束力，决定着监督的质量和效果，没有以法规制度为载体的监督是软弱的监督。坚定不移推进依规治党和依法执政，须切实把对权力的监督纳入法治化轨道”[19]。国家监察委员会制度不仅是依法治国的客观要求和必然产物，而且是国家监察委员会制度的重要基石和根本保障。首先，有法可依是依法治国的前提和基础，而监察委员会制度的建立和运行离不开法律。法律是“肯定的、明确的、普遍的规范”[20]，法律对公民的权利和义务、对国家机关及其工作人员的职权和职责作出明确的、具体的规定，为国家机关及其工作人员行使权力划定空间。这样，法律既为国家监察委员会评价和判断其他国家机关及其工作人员行为的合法性提供依据，也为国家监察委员会的监察行为提供指引，从而将监察行为纳入法律的轨道，保障监察行为的合法性和公正性。其次，监督和制约权力是依法治国的关键和核心，而建立监察委员会制度的目的和初衷就是为了监督和制约权力。国家监察委员会根据《中华人民共和国宪法》和《监察法》规定，整合党和国家机关的反腐败力量，对公职人员进行集中、统一、权威的监察，为所有公职人员依法用权、廉洁勤政提供有力保证。再次，法律监督是依法治国的重要环节，也是制约权力的重要手段，“通过法律监督使权力运行合法化，预防和抵制腐败的发生，并且惩治腐败，纠正权力的滥用的行为”[21]。建立监察委员会制度恰正是为了加强法律监督，国家监察委员会通过对公职人员依法履职和秉公用权等方面的情况进行监督、对涉嫌职务违法和职务犯罪等方面的案件进行调查并作出处置，确保公职人员将行使权力的行为纳入法律规定的轨道中。

目前，《中华人民共和国宪法修正案》已经将国家监察委员会制度宪法化，该制度作为我国的一项基本政治制度已经得到根本法的确认和保障；《监察法》已经对国家监察委员会制度作出具体的、明确的规定，使国家监察委员会制度的建立和运行具有可操作性。然而，“行百里者半九十”[6]，前进的道路上存在着荆棘，国家监察体制改革是一项重大的政治改革，国家监察委员会制度的建立会遇到诸多问题，国家监察委员会制度的运行会受到诸多因素的制约，深化依法治国实践是国家监察委员会制度顺利建立和有效运行的必由之路。一要以良法之治为目标，完善相关法律规定。坚持科学立法原则，从实际出发，根据变化的情况适时对《监察法》及其相关法律进行修改和完善，使之实事求是地、客观准确地反映国家监察委员会制度的运行情况。同时，坚持法制统一原则，所有反腐败立法必须以《中华人民共和国宪法》为依据，实现各项法律规定之间的和谐统一，防止法律规定之间的矛盾冲突而导致国家监察委员会在履行监察职能时无所适从。二要以法律至上为目标，将相关法律规定贯彻落实到国家监察委员会对公职人员的监督之中。国家监察委员会及其工作人员必须严格执法，秉持法律面前人人平等原则，依法对公职人员滥用职权、以权谋私、玩忽职守、贪污贿赂、浪费国家资财等职务违法犯罪行为进行处置。当然，监察权也存在着滥用和异化的可能，如果缺乏有效的监督和制约，监察领域也可能成为新的腐败滋生地。防止这种可能变为现实，必须加强对监察权的规制。2018年的《中华人民共和国宪法修正案》和《监察法》对国家监察委员会及其职责权限、监察权行使的原则和程序、监察的范围和管辖以及法律责任等作出了规定，特别是构筑了由全国人大及其常务委员会监督、民主监督、社会监督、舆论监督和国家监察委员会内部监督等方面构成的监督监察机关及其工作人员的体系。在今后的国家监察委员会运行中，必须将这些纸面的法律规定贯彻落实到实践中，切实发挥法律规定的保障功能。三要以严格执法为目标，提高国家监察委员会工作人员的法治思维能力和水平。保障国家监察委员严格执行法律、依法履行监察职能，必须加强党的领导、人大的监督、国家监察委员会的内部监督以及媒体的监督。外因是变化的条件，内因才是变化的根据，因而必须加强对国家监察委员会工作人员的法治教育、培养国家监察委员会工作人员的法治素养，从而使国家监察委员会工作人员把严格执行法律作为根本的职责担当具有坚实的思想基础。

四、党的领导是国家监察委员会制度的政治保障

随着中华人民共和国的成立，中国共产党从领导中国人民夺取全国政权的革命党转化为领导中国人民掌握全国政权的执政党。这一历史巨变使得中国共产党的领导权和执政权合二为一，中国共产党对国家和社会的领导与对国家政权的执掌相统一。新中国的历部宪法，甚至具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，都确认了中国共产党的领导地位，因为它们都规定新中国人民民主专政政权是“工人阶级领导的”，而中国共产党是工人阶级的先锋队，“工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导”[22]。现行《中华人民共和国宪法》在1982年制定时就在“序言”规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，而2018年《中华人民共和国宪法修正案》则在保留这一表述的同时，进一步明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[15]建立国家监察委员会制度是一项深刻的制度变革，“必须坚持正确方向，沿着正确道路推进”[13]67。只有坚持中国共产党领导，才能保证这项改革的社会主义方向，使这项改革成为中国特色社会主义制度的自我完善。

中国共产党领导是国家监察委员会制度建立和运行的政治保障。首先，中共中央提出监察体制改革的设想，对国家监察委员会制度构建进行顶层设计。2016年11月，中共中央办公厅印发国家监察体制改革试点方案，对浙江省、山西省、北京市设立监察委员会进行部署；2017年10月党的十九大提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”[6]的任务。“试点是重要改革任务，更是重要改革方法”[23]，中共中央部署的由点到面的监察体制改革试点为国家监察委员会制度的建立积累了丰富经验。其次，中共中央提出将国家监察委员会制度宪法化的建议。“宪法是国家各项制度和法律法规的总依据”[24]，国家监察委员会制度是一项新的政治制度，只有得到宪法的确认才具有合法性。为了使国家监察委员会制度得到宪法的认可，中共中央在向全国人大常委会提出修改宪法部分内容的建议时将其作为一个重要内容，在21条修改宪法的建议中有11条涉及监察委员会制度[25]。从中共中央将修改宪法建议提交全国人大常委会审议，到全国人大常委会接受并讨论中共中央的建议而形成《中华人民共和国宪法修正案(草案)》提请全国人大审议和通过，再到全国人大表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，这是一个将党的主张转变为国家意志的过程，既表明党的执政方式从依政策执政向依法执政的转变，也彰显党对国家监察委员会制度构建的思想引领。第三，中国共产党总揽全局、协调各方。监察体制改革是一项复杂的系统工程，涉及机构的整合、权力的配置、人事的安排、职权职责的定位、党与国家机关之间的关系、国家监察委员会与其他国家机关之间的关系等诸多问题，牵一发而动全身。在国家监察委员会制度构建和运行中，中国共产党一方面把握正确的政治方向，确保制度的构建和运行不偏离社会主义方向；另一方面立足全局，统筹兼顾，集中精力抓具有战略性、根本性的重大问题，坚持优化、协同、高效原则，优化国家机关的职能职责分工，对国家监察委员会实行政治、思想和组织领导，对国家监察委员会工作人员进行执纪监督，保障国家监察委员会及其工作人员切实履行监察职能。

国家监察委员会制度是“党统一领导下的国家反腐败工作机构制度”[26]，党的领导是监察委员会制度的题中之义，加强和改善党的领导为国家监察委员会制度顺利建成和高效运行所必需，必须实现党的纪律检查机关与监察委员会合署办公，以保证党对监察委员会反腐败工作的集中统一领导。首先，理顺党政关系，既不能党政完全分开，也不能党政完全不分：党委集中精力抓好监察委员会制度建设和运行中带有全局性、战略性、根本性和前瞻性的重大问题，包括反腐败重大事项的决定、向人大推荐监察委员会的主要领导人、做好监察委员会工作人员的思想政治工作、统筹协调好党的纪律检查机关与监察委员会的关系、支持监察委员会及其工作人员依法履行监察职能，等等。其次，加强党规建设，完善党规体系。中国共产党自成立时起就高度重视党规建设，党的十八大以来基于深入开展反腐败斗争的需要更是加快党规建设的步伐，目前已经形成了一个以党章为核心的党规体系。但实践无止境，党规建设永远在路上，完善党规体系是加强和改善党的建设的永恒话题，既要完善党规制定和修改的体制与机制，也要对党的建设遇到的新课题作出及时反应，根据时代发展的新情况新课题适时修订和制定党规。再次，正确适用党内规定与国家法律。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”[11]一方面，党内规定是党的意志的集中体现，以党的组织和党员为适用对象，党的纪律检查机关可以用党规约束党的组织、广大党员尤其是党的领导干部和国家机关的党员公职人员；另一方面，国家法律是广大人民共同意志的集中反映，以国家机关、社会组织和公民为适用对象，国家监察委员会可以将国家法律适用于所有行使公权力的党员公职人员和非党员公职人员，由是实现依规治党和依法执政的有机统一。

[1] 习近平. 共担时代责任共促全球发展——在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲[N]. 人民日报，2017-01-18(3).

[2] E·博登海默. 法理学——法哲学及其方法[M]. 邓正来,姬敬武,译. 北京：华夏出版社，1987:1.

[3] 习近平. 在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[N]. 人民日报，2018-03-21(2).

[4] 习近平. 在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N]. 人民日报，2016-07-02(2).

[5] 习近平. 坚持构建中美新型大国关系正确方向促进亚太地区和世界和平稳定发展[N]. 人民日报，2015-09-23(1).

[6] 习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报，2017-10-28(1).

[7] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M]. 北京：人民出版社，1994：328.

[8] 程威. 国家监察委就是中国特色的反腐败工作机构[N]. 中国纪检监察报，2018-03-05(4).

[9] 西塞罗. 论共和国论法律[M]. 王焕生，译. 北京：中国政法大学出版社，1997：255.

[10] 孟德斯鸠. 论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

[11] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]. 人民日报，2014-10-29(1).

[12] 习近平. 在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N]. 人民日报，2016-05-03(2).