元治理视角下中国特色社会主义社会治理研究

张 勇

(1.河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 210098；2.宁波大学 阳明学院，浙江 宁波 315211)

中国特色社会主义社会治理是政府、市场、社会组织三类治理主体有机结合的结构型发展过程。这种发展过程的开放性，为中国特色社会主义社会治理借鉴其他治理理论的良好做法提供了可能。本文拟从“元治理”理论视角，对中国特色社会主义社会治理作相关分析，以期在理论与实践两个层面丰富和发展中国特色社会主义社会治理理论。

一、元治理与中国特色社会主义社会治理的契合

“元治理”(metagovernance)概念最早由杰索普(Bob Jessop)于1997年提出，意指“协调不同治理模式，并确保它们之间最小限度的一致性”[1]。后来，杰索普本人和其他学者对元治理理论作了进一步的发展。作为“治理的治理”，元治理有三个主要特点：一是系统性。元治理是一个有机的系统的治理模式，是关涉“科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的明智组合，以期达到元治理参与者所认为的最好结果”[2]101-116。二是过程性。元治理是一种间接的治理模式，它通过影响自治的各种过程来实现[3]。作为一种过程调控，元治理要实时把握治理过程，及时按照社会治理总目标要求对各分目标进行纠偏，及时按照协调一致性要求对社会治理各类模式进行有效组合。三是协商性。元治理注重不同治理模式的协调，“旨在倡导和制定互动的政策流程，共同参与，促进合作，调解冲突，支持决策，确保落实协商方案”[4]，是一种被期望有助于克服各种治理模式及其组合的某些典型失灵的方法。从理论内涵和现实实践两个层面上来看，元治理和中国特色社会主义社会治理具有较高程度的契合性，主要表现在如下四个方面：

第一，元治理为中国特色社会主义社会治理创新发展提供现实校准。中国特色社会主义社会治理在实践过程中，不可避免地会出现失灵情况，这是当代中国社会治理发展内在矛盾的必然体现。考察一下具体原因，主要关涉三点：其一，中国特色社会主义社会治理处于起步阶段，历史较短，理论知识不全面，实践经验不丰富，在全面铺展过程中难免会出现这样那样的问题。其二，社会主义计划经济向社会主义市场经济的转变还没有彻底完成，市场失灵情况时有发生。其三，社会管理向社会治理的转变是一个渐进的过程，人民大众尤其是各级党政部门工作人员的社会治理意识的提升不可能一蹴而就，各类社会自治组织的健全和完善也需要一个过程。对此，杰索普指出：“市场、国家和治理都会失灵，这并不稀奇，因为失灵是所有社会关系的核心特征。”[2]101-116元治理作为治理理论和治理实践新的发展样态，是对治理失灵的校准，它的产生是对以政府为治理主体的科层制治理模式、以企业为治理主体的市场治理模式和以社会为治理主体的网络化治理模式失灵的一种回应。基于这样一种理解，我们可以看出，中国特色社会主义社会治理和元治理的结合是治理失灵的客观存在所催生的结果。进一步说，这种结合既是中国特色社会主义社会治理深入发展的客观要求，也是元治理理论中国化的应然趋势。

第二，元治理与中国特色社会主义社会治理都强调政府的主导作用。党的十八届三中全会指出，创新社会治理体制，要加强党委领导，发挥政府主导作用[5]。各级政府必须在国家治理中起主导作用，不能等同于一般的社会组织，更不能被边缘化[6]。作为发展中国家，中国特色社会主义社会治理由政府主导也是应然之事。福山曾指出：“国家建构也许比治理更重要，一个强有力的国家也许比自组织治理更重要，尤其对于广大的第三世界国家而言。”[7]需要指出，福山的观点虽然有一定的片面性，过分凸显了国家建构的重要性，但对于我们这样一个处于社会转型期且处于社会治理初级阶段的国家来说，无疑具有一定意义上的适用性。与中国特色社会主义社会治理相比，元治理也特别重视政府作用的发挥。杰索普指出：“事实上，政府在元治理方面的重要性不是先天必要的，但是，‘现在和在可预见的未来’，政府肯定起着主导作用。”[8]Torfing 等也认为，各级政府将作为参与者和元治理者继续在治理方面发挥关键作用[9]。可见，无论是元治理，还是中国特色社会主义社会治理，都非常注重政府在社会治理方面的主导性，亦特别重视发挥政府在社会治理方面统揽全局的作用。

第三，元治理与中国特色社会主义社会治理都注重协商治理。中国特色社会主义社会治理以社会发展重大问题和群众切身利益问题为内容，以网格化管理、社会化服务为发展方向，鼓励和支持社会各方面积极参与，同时，“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”，以实现政府、社会和居民间的良性互动[5]。关于协商治理，习近平曾指出，要在全社会“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”，“坚持协商于决策之前和决策实施之中”，“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[10]。可以看出，中国特色社会主义社会治理内容丰富、方向明确、注重多元治理主体之间开展多样化的调解和协商，力求将协商治理实时化、全程化、体系化，以达到规范化操作的良好效果。与此相应，元治理也特别强调协商在治理中的重要作用。对此，杰索普指出，元治理并不意味着建立一套一成不变的治理方式，相反，元治理运作于一个“协商决策”的语境之中[11]。一方面，协商是元治理的突出优势。“元治理是区域间协商的有效工具，元治理者学习和应用协商工具，以改变行政环境和利益相关者优先事项。”[12]另一方面，治理主体之间的互动需要协商，具体表现为：提供“场地”和“空间”来探索和审议创新解决方案，充当正式公约和较不正式协议中的公正经纪人，协调跨部门和跨境政策，或是验证、复制和扩大良好做法[13]。简言之，元治理与中国特色社会主义社会治理涉及的都是复杂多元的社会关系和复杂多变的社会问题，对于这种社会关系和社会问题的处理，两者都将协商治理视作有效的解决之道。

第四，元治理与中国特色社会主义社会治理都注重发挥“软法”在社会治理方面的重要作用。中国特色社会主义社会治理坚持依法治理，这里的法既包括“硬法”也包括“软法”。软法是非典型意义的法(非严格的法)，包括行业协会、高等学校等社会自治组织的章程、规则、原则，基层群众自治组织的章程、规则、原则，人民政协、社会团体的章程、规则、原则以及“党规”“党法”等六个方面[14]。软法是法治社会建设的重要法源[15]。党的十八届四中全会明确指出，推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用[16]。可见，中国特色社会主义社会治理是依硬法治理与依软法治理的有机结合。软法治理是中国特色社会主义社会治理的应然之义，也是实现中国特色社会主义社会治理目标的必然路径。对于软法运用的相关论述，在元治理中也有强调。Koch等指出：“元治理手段包括各种类型的软法律、激励措施、准则、经纪活动以及法律和合同等法律机制。”[17]Christopoulos等认为，元治理中公共政策正确实行的基本规则以软法律的形式出现，例如决议、声明或行为准则[13]。在实践中，软法还是有效的治理方式。对此，Guy Peters指出，如果权力的传统使用不适合于元治理的任务，那么一些“较软”的选择可能是必要的反应[18]。结合上述分析可见，软法既是元治理也是中国特色社会主义社会治理的有效手段，软法的柔性治理特质为元治理和中国特色社会主义社会治理的发展提供了新的方向。

二、元治理视域下中国特色社会主义社会治理的实践原则

元治理与中国特色社会主义社会治理的客观契合，为中国特色社会主义社会治理借鉴运用元治理相关理论及其良好做法提供了可能。从本源上看，中国特色社会主义社会治理坚持以人民为中心，以增进人民福祉为终极价值目标，这是它的根本原则。而在元治理视域下的实际操作层面，中国特色社会主义社会治理需要坚持三项基本原则：

1.政府主导原则

“元治理”理论强调政府在元治理中的主导作用，具体表现为：在制定新治理框架和法律条件方面发挥关键作用[19]；为治理和监管制度提供基本原则，确保不同治理机制和政权的和谐；充当不同社会组织之间对话的首要组织者；充当“上诉法庭”，解决治理中的争议；规范地负责确保社会的制度一体化和社会凝聚力[11]等等。从元治理角度来看，中国特色社会主义社会治理要发挥政府主导作用，必须做好角色转换工作，强化对自身新角色的认同，做“同辈中的长者”。就当代中国而言，这是一种社会管理者角色向社会治理者角色的转换，即元治理者角色的转换。在这一新的角色担当之下，政府在中国特色社会主义社会治理中主导作用的发挥，呈现在以下三个主要方面：一是结合国情，制定合适的社会治理规则，引领社会治理的发展方向，做“引领型政府”；二是构建有效的社会治理平台，促进政府、市场和社会组织围绕社会治理议题开展对话、协商，做“合作型政府”；三是针对社会阶层的差异化所导致的社会利益分配的非均等化现象，在不同社会群体的经济收入方面做好再分配工作，在他们的心理健康方面做好调适和疏导工作，同时加大社会公共物质产品和精神产品的供给，以凝聚社会力量，平衡社会发展，做“服务型政府”。

2.多元共治原则

多元共治，是“元治理”理论的题中应有之义。未来社会治理的关键将是市场治理、科层治理、网络治理的有效组合。元治理者间的相互协调促进了元治理者间的相互依存。相互协调是相互依存的必要前提，相互依存是相互协调的必然结果，两者都是多元共治的重要体现，有助于元治理良好效果的取得。元治理对政府和新治理的相互关联感兴趣，并寻求确定和加强更富参与性、更加高效和有效的治理结果的手段[19]，而这需要政府、市场和社会行动的平衡组合——它们每个都有自己的比较优势领域[13]。事实上，元治理在对现行治理模式的管理中，完成了各种治理模式的有机融合，在尊重相互个性的基础上实现了共同的治理目标，获得了从元治理参与者角度来看的最佳的社会治理效果。结合“元治理”理论，中国特色社会主义社会治理的多元共治原则有其自身特点，表征为“一体两翼”的伞状治理结构：在治理主体上，以政府为主体，以市场和社会组织为两翼；在指导思想上，以马克思主义文化为主体，以中华优秀传统文化和西方先进文化为两翼；在治理目标上，以社会整体目标为主体，以个人目标和集体目标为两翼；在治理机制上，以“硬法”治理为主体，以“软法”治理和道德治理为两翼。从根本上看，中国特色社会主义社会治理的多元共治就是要发挥好社会治理各类要素的合力作用，促进社会资源的最优化配置，以实现社会共同利益的最大化产出。即是说，政府、市场和社会组织可以组成一个社会治理网络团队，共同拥有社会治理所必要的资源、能力和知识，通过持续交流来有效组合社会资源，提升社会治理的效果，同时，每个社会治理主体还可以用自己的方式来为实现社会治理总体目标作出贡献，团队治理和个体治理两者非但不矛盾，反而可以相互补充、相得益彰。

3.公平效率原则

元治理既关涉公平，也关涉效率。元治理的一些组成部分具有道德观念，其来源可以在宗教思想或哲学学派中找到，例如涉及正义的思想，其他元治理来源具有更为“适用”的规范性质，如效率或有效性。具体而言，元治理中的公平指涉三层涵义：一是道德。道德和道德问题是元治理领域的本质，将其作为元治理的最基本原则，表明元治理本身是根本伦理的，可以根据一些普遍接受的价值来证明自身的正当性。二是尊重。尊重表示考虑或避免侵犯人与物，是一种通常与自主观念相关的道德观念。个人自主权的尊重与尊重个人及其机构的集合自主权基本上不同。尊重人不仅仅是个人责任，而在元治理的角度来看，也是集体责任。三是纳入。纳入是共同治理的一个原则，也是平衡权力关系的原则，即是说，确保那些权力较小的人拥有对他们来说重要事情的参与权。

元治理中的效率主要含蕴三块内容：一是元治理的目标管理，二是元治理的工具运用，三是元治理的过程调控。在目标管理上，首先，元治理者要对治理目标的物质、社会和话语建构有一定了解，并思考该目标相对于其他目标为何更具有主导性、支配性；其次，元治理者要辩证地思考选择该目标可能产生的影响，以及选择何种治理模式和哪些参与人来实现该目标[2]101-116；最后，元治理者应该努力确保所有参与人员致力于实现治理的总体目标，并愿意在实现这一目标时管理其分歧[20]。在工具运用上，元治理者要根据治理的实际情况实时对元治理的工具进行平衡和组合。Eva Sørensen等将元治理的工具主要分为四类：①政治、话语和财政框架，旨在界定网络的基本任务和解决问题的条件，通过定义总体目标，制定一个特定的叙述，或鼓励治理网络通过分配财政资源和其他特权来实施特定战略； ②制度设计，旨在为特定元治理者之间的互动创造正式或非正式的舞台，并界定基本的参与规则；③网络促进，旨在通过降低相互交流、调解冲突和支持相互学习过程的交易成本，来扶持和培育不同流程管理中的差异化的建设性管理自治政策；④网络参与，旨在通过调整元治理者的目标和确定决策标准来影响产出和成果的联合生产。他们认为，这四种元治理工具应被视为互补的，而不是相互排斥的[20]。鉴于元治理的复杂性，且元治理处于不断的运动和变化过程中，元治理者一方面要制定多样化的工具组合以适应不同治理阶段的需要，提升元治理的效果，另一方面应通过不同的工具组合及时校准治理机制并对治理模式进行调整，将治理失灵危机最小化。可见，一个灵活且适应性强的元治理组织，应该具有多种工具组合制定能力和平衡运用能力。在过程调控上，元治理者要实时跟进治理过程，及时纠正治理过程中的偏差，但是要避免对治理过程进行过多调控，以免元治理主体失去参与自我调节互动的动机，弱化元治理主体的自我调控能力。

从元治理的角度看，中国特色社会主义社会治理的公平效率原则以道德为重要基础、以尊重为必要环节、以纳入为基本宗旨，彰显治理公平；以目标管理为绩效价值导向、以工具组合为有效治理手段、以过程调控为实时治理主线，突显治理效率。中国特色社会主义社会治理的公平效率原则内涵丰富，在其贯彻过程中要把握好以下几个方面：

在公平方面，以权利公平、机会公平、规则公平为目标，努力做到：第一，发挥好道德调控的积极推动作用。道德调控是社会治理良好秩序建构与生成的必然基础。中国特色社会主义社会治理要运用道德调控规范政府、市场和社会组织的治理行为，限制乃至消除社会治理过程中不符合社会道德原则规范和道德价值观念的因素，不断解决社会治理中“现有”与“应有”之间的矛盾。第二，社会治理主体之间要相互尊重。主体间的相互尊重是社会治理良好效果获得的基本前提。在中国特色社会主义社会治理中，要力求做到四个方面的尊重：一是政府、市场和社会组织间要相互尊重；二是中央政府和地方政府间要相互尊重；三是集体和个人间要相互尊重；四是社会治理主体和社会治理客体间要相互尊重。第三，关照最广大人民的根本利益。中国特色社会主义社会治理要以最广大人民的根本利益为践行宗旨，确保人民群众在社会治理中享有充分的参与权、知情权和决策权。

在效率方面，以整体性、灵活性、过程性为指向，努力做到：第一，将社会治理总目标和分目标有机结合起来，以总目标为战略导向，以分目标为战术抓手，有效提升社会治理的绩效价值。第二，预先制定多样性的社会治理工具组合，以增强社会治理中择优选择治理策略和应对措施的灵活性，降低社会治理的时间成本。第三，实时把握治理过程，及时对社会治理目标进行纠偏、及时对社会治理机制进行校准、及时解决社会治理过程中出现的各类问题。

在两者关系方面，公平是效率的前提，为效率提高提供保障，效率是公平的结果，为公平实现提供动力支撑。两者呈现出一种辩证关系，是一对有机组合。在中国特色社会主义社会治理公平效率原则的贯彻过程中，不能人为地将公平与效率割裂开，也不可偏颇任何一方，否则将会弱化中国特色社会主义社会治理的功能，影响中国特色社会主义社会治理的效果。事实上，中国特色社会主义社会治理的公平效率原则不是两个原则，也不是公平原则与效率原则的简单叠加，而是公平与效率两个要素有机融合的一个独立的原则。

这里，还需要补充两点。其一，中国特色社会主义社会治理的公平效率原则要强调责任共担。责任不明会导致社会治理主体之间的推诿，影响社会治理的公平和效率。彼得斯指出: “在任何组织结构中，只要员工对公共服务及实现政策目标有高度的责任感，那么他们的工作效率都会是比较高的。反之，即使有最好的结构安排，但员工对公共服务缺乏或少有责任感，那么要求他们高效率地执行公务和维护公共利益，就如缘木求鱼。”[21]由于政府在中国特色社会主义社会治理中发挥主导作用，因而一提到治理责任人们便会想到政府，认为这是政府作为或不作为的结果。事实上，情况远非如此简单。中国特色社会主义社会治理是多元主体共治的行为，责任不可随意归为任何一方。政府、市场(各类企业)、社会组织既是多元共治的主体，又是责任共担的主体，要对社会治理集体负责。当前，尽管政府、市场(各类企业)、社会组织在中国特色社会主义社会治理中的责任划分还不明确，且这种责任划分确实还存在一定的困难，但这无疑是今后值得研究的一个主题。其二，中国特色社会主义社会治理的公平效率原则要强调信息共享。信息共享是中国特色社会主义社会治理公平效率原则实施的一个基本条件。信息不透明、不完善在一定意义上来说就是一种不公平，这种不公平会影响社会治理主体的判断和决策，影响社会治理目标的制定、工具的运用和过程的控制，进而降低社会治理的效率、弱化社会治理的效果。因此，中国特色社会主义社会治理要在信息共享方面加强建设，大力构建信息共享机制和信息共享平台，增强社会治理的决策透明度、过程透明度和结果透明度。

三、元治理视域下中国特色社会主义社会治理的内在理路

元治理视域下的中国特色社会主义社会治理需要将上文所述原则运用于社会治理的实践中，这种运用不是简单套用，而是需要掌握正确的方法，在正确的方法论指导下进行。

1．协作共治，非此即彼的二分法的否定

从元治理的角度看，中国特色社会主义社会治理不是一元主体治理，不是由政府、市场、社会组织中的任何一方单独治理，而是政府主导下的多元治理主体的协作共治。这包括三层含义：一是中国特色社会主义社会治理内容丰富，包含经济治理、政治治理、文化治理、生态治理等诸多方面，任何单一治理主体都难以承担这一重任，需要多元治理主体的协作共治。二是在中国特色社会主义社会治理中，政府、市场、社会组织正在生成为一个有机整体，它们共同治理所产生的合力要比单一治理更大，所带来的价值也比单一治理更多。三是多元治理主体的相互合作有助于防止治理视野的狭隘化，也有助于促进相互间的信任和理解，从而避免或减少相互间的冲突。因此，我们对于中国特色社会主义社会治理主体的认识，要抛开形式逻辑思维，运用辩证逻辑思维来理解，抛开单一性思维，运用复调式思维来理解，避免陷入非此即彼的一元论的僵化理解之中。

2．愿景同构，战略上的共同规划

元治理重视共同愿景的建立和发展[12]。在元治理视域下，中国特色社会主义社会治理的多元主体要结合当今中国的实际情况,同心构筑社会治理的共同愿景，做好战略上的远景规划。共同愿景既是中国特色社会主义社会治理的奋斗目标，又是中国特色社会主义社会治理的方向路标。如果没有共同愿景，那么中国特色社会主义社会治理将会迷失方向，亦或走向错误的方向。共同愿景在战略规划上得以体现，共同愿景的实现也在战略规划的实施上展现出来。需要说明的是，中国特色社会主义社会治理的共同愿景的构筑要把握好以下五点：一是要以人民幸福、社会和谐为根本价值旨向；二是要立足社会实际，切忌好高骛远；三是要发挥好协商民主的积极作用，切忌一言堂；四是要将目标细分，分层级管理；五是要在制度上提供各种机制，充实现有的治理模式。

3．螺旋发展，矛盾基础上的方案创新

元治理视域下的中国特色社会主义社会治理呈现出非线性的螺旋式发展状态，这是其自身对自身的不断的否定的过程。这种否定不是断裂，而是自身的不断扬弃。究其原因，这是由中国特色社会主义社会治理本身的内在矛盾所决定的。这些矛盾具体表现为：社会治理多元主体之间矛盾，社会治理多样化工具之间的矛盾，社会治理不同机制之间的矛盾，社会治理远期目标和近期目标之间的矛盾，社会治理牵涉的不同利益群体之间的矛盾等。进一步看，上述矛盾不是孤立存在的，而是时常交织在一起，形成一个矛盾集合体，增加了解决的难度。中国特色社会主义社会治理就是在解决这些矛盾中逐渐发展的，矛盾的解决与否直接影响着中国特色社会主义社会治理的发展进程。那么，如何解决这些矛盾？元治理指出，要通过持续的治理方案创新[20]。结合实际情况，中国特色社会主义社会治理的方案创新有如下几个要点：一是工具创新、内容创新和机制创新之间要保持一定的张力，步调要协调一致；二是创新要在原有的基础上进行，以保持治理的连续性，不能通过创造性地破坏现有观念和做法来实现创新；三是要营造一个积极的信任氛围，鼓励多元治理主体之间开展辩论，激发创造性，提供新的解决方案；四是要寻求专家的帮助，不断对原有的方案进行再设计、再调整。

四、结语

对“元治理”理论的借鉴和运用，目的在于提升中国特色社会主义社会治理的理论水平和实践水平。因此，中国特色社会主义社会治理的多元主体在运用“元治理”理论的过程中，要扎根于中国的社会实践和文化传统，努力增强发展中国特色社会主义社会治理理论的自觉性。一要站在民族视角，立足于中华优秀传统文化土壤，立足于当代中国基本国情，以强烈的民族情感和深厚的家国情怀深刻认识中国特色社会主义社会治理理论的重要性。二要站在实践视角，以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为行动指南，在“四个全面”战略布局中践行中国特色社会主义社会治理理论。三要站在历史视角，从中国特色社会主义社会治理孕育产生、成长发展的历史过程中，把握中国特色社会主义社会治理理论的基本特点和基本规律。四要站在世界视角，共享中国特色社会主义社会治理理论应用中的好经验、好做法，为世界发展作出新的贡献。

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