我国学前教育资源均衡配置的成效与困境——基于“十二五”期间我国学前教育事业发展数据的分析

江 楠,张家琼

(重庆第二师范学院 学前教育学院,重庆 400065)

一、引言

学前教育是个人发展的基础性教育，是国民教育体系的重要组成部分。[1]“十二五”期间，学前教育普及率大幅提高，已达到中高收入国家平均水平，“入园难”问题得到缓解。同时，国家通过采取多种措施扩大学前教育资源，着力构建公益、普惠的学前教育公共服务体系。包括支持中西部农村地区乡镇中心园建设，多渠道加大学前教育经费投入，多途径加强幼儿教师队伍建设，全面提高幼儿园的办学质量和管理水平等。虽然取得了一定成效，但在教育资源配置方面仍存在一些问题。教育资源是教育过程中占用、使用和消耗的人力、物力和财力的总称，在教育活动中占有重要地位。[2]3-4本文选取教育资源人力、物力、财力中的几个主要指标，对全国分区域、分城乡开展研究，剖析“十二五”期间学前教育资源配置存在的问题，以期为“十三五”期间学前教育事业发展提供参考。

二、研究设计

(一)研究思路

“十二五”期间我国学前教育取得的成果颇丰，但仍然存在很多问题，在研究中无法面面俱到，把所有问题都考虑在内。在教育资源配置方面，本研究主要从师资队伍、办学条件、经费投入三方面的落实情况进行分析，同时关注幼儿受教育机会，客观反映近年来出现的问题，为未来学前教育的发展建言献策。

(二)测算指标与说明

本研究采用量化分析的方法。参考相关教育资源配置指标体系，删除不易获得的数据之后，研究主要从以下三方面测算指标：一是师资配置条件，选择的指标是生师比和专科以上学历教师占总数的比例两项指标。师资是教育事业可持续发展的核心力量，生师比反映师资的数量水平，专科以上学历教师比例用来衡量师资的质量水平。二是物力资源，选取生均校舍面积和生均图书册数两项指标。校舍面积是学校办学的基本物质基础，是保障师生工作、学习的必要条件。图书册数是办学水平的重要体现之一。三是教育经费投入，选取生均预算内教育事业经费这一指标。教育经费是学校正常运行的根本保障。与此同时，本研究还特别关注幼儿受教育机会这一问题，幼儿受教育机会的均等是教育资源配置均衡的前提条件。本研究依照“全国—区域—城乡”的框架，全面分析我国学前教育资源配置的问题。此外，本研究的区域测度比较参照2011年国家统计局划分的四大经济区域标准进行分析。①

(三)数据来源与方法

本研究以2011—2015年全国学前教育资源配置数据为主要分析对象，数据来源包括2012—2016年《中国统计年鉴》、2011—2015年《中国教育统计年鉴》、2011—2015年《全国教育事业发展统计公报》及2012—2016年《中国教育经费统计年鉴》等。运用Excel2010对数据进行处理与分析。在数据分析过程中，一方面从纵向上关注过去五年全国以及东北、东、中、西四大经济区学前教育综合发展水平的情况，分析五年来其学前教育事业发展的整体进程；另一方面，从横向上对全国四大经济区的学前教育事业发展所涉及的相关指标的绝对值和相对增长量进行系统比较，绝对值主要考察生均水平情况，相对增长量主要考察增长幅度，从而分析学前教育在资源配置方面的成效与困境。此外，还探讨了区域间、城乡间②学前教育资源配置的差异。

三、研究结果与分析

(一)每万人在园幼儿数比较

教育公平是社会公平价值在教育领域中的体现和延伸。[3]受教育机会的公平是教育公平的基础。学前教育入学机会的公平，是指幼儿无论出生在乡村还是城镇，无论出生在全国哪一个区域，都应享有接受教育的机会与权利。其量化指标有毛入学率、每万人在园幼儿数等指标。由于全国分区域、分城乡毛入学率不易获取，故本研究选取每万人在园幼儿数进行衡量与分析。

如表1所示，全国每万人在园幼儿数逐年攀升，2011年到2015年一共增加55.63人，增长率为21.78%。但全国每万人在园幼儿数存在较大区域差异，东北地区每万人在园幼儿数一直低于东部、中部和西部地区，依次低于东部地区100.21人、112.99人、127.75人、129.76人和139.65人；依次低于中部地区86.03人、117.06人、138.68人、148.07人和160.93人；依次低于西部地区83.37人、105.82人、126.10人、139.37人和149.84人。一方面，这是由于东北地区入园儿童占相应学龄段人口总数的比例不高，即毛入学率不高；另一方面，还因为东北三省经济发展较为落后，大多数家庭只生育一个子女，故每万人在园幼儿数低于其他地区。

除此之外，全国每万人在园幼儿数的城乡差异也十分明显(见图1)，2011-2015年间城镇地区增加56.77人，增长率为16.13%；乡村地区则增加33.17人，增长率为12.19%。虽然都有所增长，但城镇地区一直高于乡村地区，城镇地区每万人在园幼儿数依次是乡村地区的2.32倍、2.30倍、2.37倍、2.24倍和2.21倍。五年间，城乡之间的差距并未缩小。

表1 2011—2015年我国四大经济区每万人在园幼儿数③(单位：万人)

图1 2011—2015年我国城乡每万人在园幼儿数(单位：万人)

(二)师资配置比较

1.幼儿园生师比

教育部2013年发布的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定：“每班配备2名专任教师和1名保育员，或配备3名专任教师，且全日制幼儿园一般每班为30名学生。”按照这样的标准，国家规定幼儿园的生师比为15∶1或10∶1。

2011—2015年间我国整体的生师比(见表2)逐年升高，由2011年的26.03∶1上升到2015年的20.79∶1，但目前仍未达标。就四大经济区而言，东北和东部地区在生师比上控制得较好，东北地区2015年生师比为15.78∶1，已经十分接近国家标准。中部和西部地区生师比情况不容乐观，西部在2011年生师比严重不达标，为33.26∶1，之后逐年得到改善，在2015年反超中部地区，生师比达到23.78∶1。

我国生师比在城乡之间也存在显著差异(见图2)，城镇地区的生师比明显高于乡村地区。2011年城镇地区的生师比是乡村地区的2.26倍，之后差距逐渐缩小，到2015年城镇地区的生师比是乡村地区的1.77倍。城镇与乡村地区的生师比都在逐年改善，城镇地区生师比从2011年的21.82∶1逐步缩减到2015年的18.43∶1，乡村地区的生师比则远未达标，2011年生师比为49.27∶1，虽逐年改善，但到2015年生师比也仅为32.61∶1，与国家规定的生师比标准(15∶1)相差甚远。

表2 2011—2015年我国四大经济区学前教育生师比变化情况④(单位：%)

图2 2011—2015年我国城乡学前教育生师比变化情况(单位：%)

2.幼儿园专科以上教师所占比例

从全国总体上看，幼儿园专科以上学历教师占总数的比例逐年升高。东北地区幼儿园专科以上学历教师所占比例最高，中部地区所占比例最低，出现“中部塌陷”现象，打破了“东部>中部>西部”的常态，且差距逐年拉大(见表3)。东北地区幼儿园专科以上学历教师所占比例最高，中部地区所占比例最低。2011—2015年间中部地区幼儿园专科以上学历教师占总数的比例比全国平均水平依次少2.86%、3.46%、4.22%、4.41%和5.69%；比东北地区依次少9.12%、9.17%、8.58%、7.19%和7.02%；比东部地区依次少2.47%、3.48%、4.99%、5.62%和7.59%；比西部地区依次少4.75%、5.40%、5.99%、5.78%和6.05%。

乡村幼儿园教师与城镇幼儿园教师在学历层次上存在显著差异。一直以来，我国乡村幼儿园专任教师学历层次总体偏低，与城镇幼儿园教师的学历差距明显。从图3可看出，2011—2015年我国城乡幼儿园专科以上学历教师占总数的比例虽然在逐年升高，但乡村幼儿园专科以上学历教师占比仍低于城镇。根据有关调查显示，虽然现在乡村中专以上学历幼儿教师占比升高，但“学历达标，而专业不对口”现象十分突出，即正规的幼儿教师不多，大多数幼儿教师是由非学前教育专业或小学转岗教师组成。

表3 2011—2015年我国四大经济区专科以上学历教师占总数的比例(单位：%)

图3 2011—2015年我国城乡专科以上学历教师占总数的比例(单位：%)

(三)办学条件比较

1.生均校舍面积

在校舍面积方面，根据1988年原国家教育委员会、建设部《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》规定：城市幼儿园6班(180人)规模，建筑面积定额为9.9平方米/生；9班(270人)规模为9.2平方米/生；12班(360人)为8.8平方米/生。

2011—2015年间就全国整体而言(见表4)，幼儿园生均校舍面积严重不达标，存在校舍面积严重不足的问题。2011年全国幼儿园生均校舍面积仅4.38平方米，即每个幼儿仅有4.38平方米的校舍面积活动。在之后的几年里，虽然生均校舍面积逐年增加，但也十分有限，到2015年生均校舍面积为6.06平方米，仅增加了1.68平方米，远未达到国家标准。就四大经济区而言，东部地区幼儿园情况略好，然后依次是东北、中部、西部地区。由此可见，经济发达地区幼儿园的生均校舍面积高于欠发达地区。

城乡生均校舍面积变化(见图4)，城镇地区幼儿园从生均5.11平方米增加到6.65平方米，增加1.54平方米，增长率为30.14%；乡村地区从生均2.60平方米增加到4.38平方米，增加1.78平方米，增长率为68.46%。乡村地区幼儿园生均校舍面积的绝对增量和增幅都高于城镇地区。但就绝对值而言，城乡之间存在明显差异，五年来乡村地区生均校舍面积分别低于城镇地区2.51平方米、2.43平方米、2.10平方米、2.43平方米和2.27平方米。

表4 2011—2015年我国四大经济区学前教育生均校舍面积变化情况(单位：平方米)

图4 2011—2015年我国城乡学前教育生均校舍面积变化情况(单位：平方米)

2.生均图书册数

在幼儿园图书室的图书藏量方面，虽然国家未对学前生均图书册数进行严格规定，但很多省市在各自的教育资源配置中制定了相应标准，大部分幼儿园规定幼儿生均图书册数为10本。2011—2015年间就全国整体而言(见表5)，幼儿园生均图书册数并不达标，从2011年全国生均图书册数4.35本增加到2015年的6.91本，增长率为58.85%。就四大经济区而言，东部地区的配置较好，从生均5.55本增加到8.57本，增加3.02本，增长率为54.41%；其次是东北地区，从生均4.08本增加到6.75本，增加2.67本，增长率为65.44%。

就城乡而言(见图5)，城镇地区幼儿园生均图书册数从5.14本增加到7.66本，增加2.52本，增长率为49.03%；乡村地区幼儿园生均图书册数从2.41本增加到4.79本，增加2.38本，增长率为98.76%。由此可见，城乡之间存在明显差距，乡村地区生均图书册数分别低于城镇地区2.73本、2.78本、2.57本、3.09本和2.87本。

表5 2011—2015年我国四大经济区学前教育生均图书册数变化情况(单位：册)

图5 2011—2015年我国城乡学前教育生均图书册数变化情况(单位：册)

(四)教育经费比较

据调查显示，我国五年来学前教育经费投入出现波动，但总体趋势是不断增长的。⑤生均预算内教育事业费从2011年生均投入2，379.50元增加到2015年4，728.80元(见图6)。但是经费投入仍然不足，并且区域间经费投入比例结构不合理，学前教育生均预算内教育事业经费一直处于“中部塌陷”的状况(见图7)。中部地区学前生均预算内教育事业经费始终低于东北、东部和西部地区，依次低于东北地区120.04元、2，177.24元、1，503.70元、2，115.19元和2179.90元；依次低于东部地区 1，318.38元、892.68元、1，178.22元、1，785.08元和2，405.14元；依次低于西部地区675.08元、779.41元、257.887元、1，333.23元和1，611.18元。

由此可见，数据的绝对值之差越来越大，教育经费“中部塌陷”问题越来越严重。中部地区的教育落后比较严重，其原因除了该地区经济和地方财政水平外，还与近年来中央财政转移支付支持力度偏低，缺乏对中部省区教育的扶持和倾斜政策有关。[4]

图6 2011—2015年我国学前教育生均预算内教育事业费变化情况(单位：元)

图7 2011—2015年我国四大经济区学前教育生均预算内教育事业费变化情况(单位：元)

四、对策

上述研究结果显示，“十二五”期间我国学前教育在资源配置方面取得了一定成效。特别是东北地区在人、财、物资源配置上较好，在个别指标上甚至优于东部地区，这与当地政府、社会和个人对教育的重视，以及与该地区长期的教育发展基础有关。但就全国而言，仍然存在生师比不达标、校舍面积严重不足等问题。且关键指标的区域差距、城乡差距依旧明显，有进一步扩大的趋势，在教育经费的投入方面存在“中部塌陷”现象。为此，提出以下策略。

(一)增加入学机会，尽快将学前教育纳入义务教育

近年来，我国重视学前教育事业的发展已逐渐成为大众共识，社会各界对我国学前教育事业发展滞缓状况高度关注。[5]“将学前教育纳入公共服务体系”和“尽快将学前教育纳入义务教育”的呼声日渐高涨。虽然将学前教育纳入义务教育这一目标短期内很难实现，但可将学前一年教育纳入义务教育作为近期目标。同时重视农村学前教育发展，加快普及农村学前教育，保障农村适龄儿童接受学前教育的基本权利，从而实现城乡幼儿接受学前教育机会的公平。[6]

(二)扩大教师队伍规模，多渠道解决中西部及乡村师资短缺问题

一是加强学前教育专业建设。持续推进师范学校学前教育专业的发展，办好幼儿师范本专科学校，加强学前教育专业建设，并逐步扩大学前教育专业师范生招生规模。二是积极探索高中起点的2+3模式，两年大专，三年本科，从高中毕业生中选择一批热爱幼儿教育、具有较高素质、适合从事幼儿教育工作的学生，经过五年专业培养，有利于直接为幼儿教师队伍输送人才。三是加强师资培训。非师范专业毕业生必须经过专业培训，取得幼儿教师资格，方可从事学前教育工作；以集中培训和网络培训等混合培训的方式对初任幼儿园教师进行轮训；对幼儿园园长、骨干教师进行定期培训，以提高园长管理能力和教师专业技能。四是返聘优秀退休教师。返聘愿意继续从事教育教学工作且身体健康的优秀退休教师，发挥老教师对年轻教师的帮扶作用。五是改善乡村幼儿园教师的工资待遇。对派往乡村任教的教师，在岗位津贴、职称评定、评优评先、培训学习等方面给予政策优惠。

(三)统筹调配现有资源，重点解决西部及乡村校舍短缺难题

一是明确规定新建小区必须配套建设幼儿园。合理规划建设与居住人口相适应的配套幼儿园，与居住区建设同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。二是对所有中小学充分“挖掘潜力”，在可能的条件下有计划地增设幼儿园或幼儿班，形成学校完整的教育体系。三是加强对中西部幼儿园校舍的标准化建设。四是对于偏远乡村地区，有条件的村落办村幼儿园；在设立幼儿园条件比较困难的情况下，试办家庭式幼儿班。五是建议现有民办幼儿园在条件允许的情况下进行适度扩建，将其他学段撤并之后闲置的校舍、土地等，改建成公办幼儿园。此外，全国幼儿园现有的图书藏量远未达到规定的标准。各级教育主管部门和学校应重视幼儿园图书馆(室)建设，增加图书藏量，使图书馆(室)发挥育人功能，切实让幼儿健康成长。

(四)拓宽教育经费补充渠道，重视对中部地区的投入力度

随着我国幼儿园生均教育经费标准逐年提高的影响，未来学前教育经费投入也会提升。为了实现学前教育普惠性这一发展目标，政府部门应该加大对教育经费的投入力度，形成中央和省级政府为主的投入体制，分级制定普惠幼儿园生均公用经费财政拨款(补助)标准。财政性教育投入要向乡村、边远和贫困地区倾斜，在教育发展向西部地区倾斜时，必须正视我国中部地区教育发展的落后现象，因此，政府决策部门和教育管理部门应对中部地区进行适当的扶持与帮助，以此减缓乃至逐步消除“中部塌陷”现象。[7]积极利用社会力量拓宽教育投资渠道，吸引更多的社会资金、民间资金，充分调动更多的团体、个人和企业办教育的积极性。一是积极扶持普惠性民办幼儿园。政府通过购买服务方式，利用社会力量开办普惠性民办园；通过公用经费补贴、减免租金、以奖代补等方式，减轻家庭分担学前教育成本的压力，使适龄幼儿、乡村和困难家庭幼儿入园得到制度性保证。二是通过扶持引导，壮大一批办园规范、收费合理的普惠性民办园。三是制定优惠政策，支持企事业单位、街道、乡村及个人开办幼儿园。鼓励优质公办幼儿园设分园或合作办园。

五、结语

随着“全面二孩”政策的落地，这将对我国学前教育事业的发展产生重大影响，学前教育的学位容量、师资配备、经费投入、教育教学条件保障等都面临新挑战。各省市应及时加强对学前教育在园幼儿规模变化趋势进行科学预测，提前对教育资源的配置进行统筹规划，避免出现教育资源过剩或不足的问题。通过研究发现，我国学前教育任重道远，提升中西部教育发展能力，进一步缩小区域差距是“十三五”期间需要重点解决的问题。同时在城镇化加剧的背景下，庞大的随迁子女入园以及留守儿童入园等都是不容忽视的问题。因此，建议政府决策部门和教育管理部门统筹规划，合理扩大城镇学前教育资源；缩小城乡间教育差距，提高乡村学前教育公共服务能力；逐步建立以政府投入为主、家庭合理分担、社会力量多渠道筹集资金的经费投入机制；积极推动落实幼儿园教师配置标准，建立幼儿园教师动态补充机制。

注释：

①根据国家统计局2011年6月13号的划分办法，为科学反映我国不同区域的社会经济发展状况，为党中央、国务院制定区域发展政策提供依据，根据《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》以及党的十六大报告精神，将我国经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。东部包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南。中部包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南。西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。东北包括：辽宁、吉林和黑龙江。

②自2011年起，教育部根据国家统计局首次颁布的《统计用城乡划分代码》进行改革。新的划分标准将原来的城市、县镇、农村的三个分类调整为三大类七个小类，即城区(含主城镇、城乡结合)、镇区(含镇中心区、镇乡结合区、特殊区域)、乡村(含中心区、村庄)。本文将城区与镇区合并为城镇。

③本文所计算数据的原始数据为国家统计局公布的2012—2016年《中国统计年鉴》和教育部发展规划司公布的2011—2015年《中国教育统计年鉴》数据，表中数据由研究者计算得来，且计算结果保留两位小数；其余表格数据及其处理方式若无特别说明，则与表1相同。

④特别说明，因教师的单位是1，此处将分子1省去，故图表中的生师比展示的是比值。

⑤因缺乏相应数据，《教育经费统计年鉴》中生均教育经费并没有分城乡进行讨论，特此说明。

[1]庞丽娟.加快学前教育的发展与普及[J].教育研究,2009(5):28-30.

[2]王善迈.经济变革与教育发展——教育资源配置研究[M].北京:北京师范大学出版社,2014.

[3]朱德全,杨鸿.职业教育城乡均衡发展问题表征与统筹保障——以重庆市为例[J].教育研究,2012(3):57-65.

[4]李鹏,朱德全,宋乃庆.义务教育发展“中部塌陷”:表征、原因与对策——基于2010—2014年区域义务教育发展数据的比较分析[J].教育科学,2017(1):1-9.

[5]庞丽娟,韩小雨.中国学前教育立法:思考与进程[J].北京师范大学学报(社会科学版),2010(5):14-20.

[6]洪秀敏,罗丽.公平视域下我国城乡学前教育发展差异分析[J].教育学报,2012(5):73-81.

[7]王远伟.我国“教育中部塌陷”现象解读——基于省际教育数据的实证分析[J].教育发展研究,2010(3):42-47.

[责任编辑石 悦]