省域统筹推进“双一流”建设政策中的突出特点、典型矛盾及破解策略

2018-02-28杨佳乐

学位与研究生教育 2018年2期

苏林杨佳乐高耀王立

苏林杨佳乐高耀王立

分析省域统筹推进“双一流”建设政策具有的理想导向型、外部推动型和资金投入型三大突出特点。总结省域统筹推进“双一流”建设存在的重表象而轻内涵，重投入而轻培育，重规范而轻特色三大典型矛盾。分析矛盾背后的三个深层次原因：学科的内在生成逻辑充满偶然性和不确定性，资源配置天生偏好“外部推动逻辑”，从而导致“制度性低效”；“双一流”建设严重依赖政府外部推动，在制度缺失的情境下学术共同体的作用难以得到有效发挥；政策制定的出发点以“向上负责”为主，缺少立足地方特色的“向下负责”意识。尊重大学自治和学科发展规律，注重制度建设和实施错位发展战略是理性推进省域“双一流”建设的策略选择。

省域“双一流”建设；一流大学；一流学科

2015年10月24日，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，正式开启我国高等院校“双一流”建设的帷幕。在国务院文件出台之后，大多数省（区、市）均根据地方高等教育发展的特点制定了本地区“双一流”建设的指导政策[1]，但是依然在“双一流”建设启动伊始就面临遴选标准、政策工具、价值地位及高校布局等多方面的挑战[2]。一般而言，教育政策分析包括教育政策内容分析、教育政策过程分析、教育政策环境分析和教育政策价值分析四种类别[3]。本文尝试采取教育政策内容分析的方法，对目前已出台相关方案的省域“双一流”建设政策展开研究①，梳理各地区政策的突出特点，剖析“双一流”建设过程中存在的典型矛盾并提出破解策略，以期为推进省域层面“双一流”建设提供参考。

一、省域统筹推进“双一流”建设政策的突出特点

1.理想导向型

一般而言，教育政策的触发机制包括“理想导向”和“问题导向”两种类别[4]。从“双一流”建设政策的宏观实施背景而言，“双一流”建设与“问题导向”的触发机制并未有过多关联。这是因为，建设一流大学和一流学科的政策构想并不直接来源于当前高等教育发展中存在的现实性或具体性问题，而是国家教育主管部门基于我国高等教育事业全局性发展所作出的政策安排和政策选择。显而易见，“双一流”建设政策瞄准建设一流大学、一流学科的前沿目标，期望实现我国高等教育领域院校发展和学科发展的合理布局，进而从总体上不断增强我国高等教育发展的综合实力，以便更好地为实施人才强国战略和创新驱动发展战略奠定基础。从微观的政策文本结构而言，各省“双一流”建设政策文本的主要内容基本按照“建设原则→建设目标→工作任务→建设措施”的逻辑结构进行撰写，建设目标的指引和导向作用突出，充分展现出“先目标，后举措”“以目标指引行动”的建设思路。

2.外部推动型

外部推动型是省域“双一流”建设的重要特点之一。此处的外部与内部之分，主要基于高等教育领域之外与之内进行对应划分。高等教育领域内部主要是指以高等院校、学科、科研人员、学生群体等为涵盖对象的具体领域，而高等教育领域外部主要是前述对象之外的其他领域，比如以政府部门为代表的行政领域和以社会公众为代表的公共领域。当前，省域“双一流”政策制定与实施的机构以政府部门为主，“双一流”建设工作主要依靠各级管理部门的统筹和推动。此外，从“双一流”建设的具体目标而言，国内外大学排名、学科排名等指标也被纳入许多省份的评价标准，这表明社会公众对高等教育的评价和关注也成为推动“双一流”建设的力量来源之一。

3.资金投入型

在省域“双一流”建设中，侧重资金投入也是政策的一大典型特点。众所周知，高等教育的发展离不开资金的支持。特别是在“双一流”建设的过程中，高层次人才的引进与培育、科研平台的搭建与完善、科研项目的实施与开展都需要大量的资金支持，资金支持作用可谓举足轻重。正因如此，许多省份立足经济实力和地理区位等优势，以地方财政的大力支持为基础，不断推动本地区“双一流”建设工作取得实效。例如，广东省设立了高水平大学建设专项资金，从2015~2017年安排50亿元促进高水平大学学科建设、产学研合作、师资建设、平台建设等；福建省将“双一流”建设计划作为本省“十三五”期间重点发展项目，每年安排16亿元用于“双一流”建设，并承诺资金投入将根据实际情况逐步增加；山东省将多渠道筹措50亿元用于“双一流”建设，并对进入国家“双一流”建设行列的部属高校予以配套支持。

二、省域统筹推进“双一流”建设政策中存在的典型矛盾

1.建设重表象而轻内涵

（1）建设目标以外部绩效评价指标为主要参考依据。各省份在制定“双一流”政策的建设目标时积极引入外部绩效评价指标作为主要参考依据。首先，近一半地区引入ESI学科排名，东部地区占比最大，在22个省（区/市）中，江苏、山东、福建、海南、广东、浙江、河南、湖北、湖南、甘肃等10个地区引入了ESI学科排名指标，其中东部地区占了6席。其次，全国学科评估排名也被作为参考依据，江苏、山东、海南、广东、浙江、上海、湖南、甘肃、宁夏等9个地区将全国学科评估排名指标纳入建设目标之中。最后，少数地区在制定建设目标时还参考了其他外部绩效评价工具，如山东、福建、宁夏等地分别将学术影响力排名、国内权威第三方评价、国内有影响力的大学评价排名也作为“双一流”建设的评价标准。

（2）建设阶段划分理想化，主观化色彩浓厚。多数地区的建设周期主要分为三个阶段，第一阶段以2020年或“十三五”时期结束为建设节点，第二阶段以2025年或2030年为建设节点，第三阶段以本世纪中叶（2050年）为建设节点。在政策文本中，上述建设阶段的划分并未有足够的客观依据作为支撑，建设阶段的时间节点也并未充分体现大学发展、学科发展的客观规律，这展现出建设阶段的划分具有较强的主观化色彩。

（3）“双一流”建设主要由政府外部推动为主，高校内部力量式微。从省域“双一流”政策制定与颁布的机构类别而言，各地区“双一流”政策制定与颁布机构包括三大类：一是省（自治区）人民政府；二是省委办公厅、省（自治区）人民政府办公厅；三是省教育厅（市教育委员会）、省财政厅等单位。其中省（自治区）人民政府作为政策颁布机构的情况最为普遍（见表1）。在政策文本中，具体的建设措施也主要由政府部门来推动，这体现出“双一流”建设政策的制定与实施均严重依赖政府外部推动的力量，而且在其中往往涉及多个行政主管部门的业务领域，需要多部门通力合作、相互配合。由此可见，“双一流”建设工作仍以政府外部推动为主，高校内部的推动力量没有得到足够重视。

“双一流”建设目标必须遵循学科逻辑和社会需求逻辑[5]，但在大学制度建设发展过程中出现了表层目标与深层目标“脱序”现象[6]。多数省份提出了一流大学和一流学科建设数量、建设阶段的目标，但是学术界对于什么才是真正的一流大学和一流学科尚未形成一致的评判标准，“双一流”建设工作也就止于表面，难以深入大学和学科的内部视角。

表1 各省“双一流”政策制定与颁布机构情况

当前“双一流”建设工作存在着较强的“表象”偏好，而对大学文化、大学精神、学科可持续发展等内在品质提升的关注不足。长此以往，甚至会导致“双一流”建设偏离教育发展的基本规律，走向急功近利之路。究其原因，表面上是因为在强大的社会问责和舆论压力下，层出不穷的各类排名给大学的长期发展战略规划带来了负面影响，排名位次与院校声望和财政支持挂钩，使得各高校不得不在外部评价的“指挥棒”下迎合“指标化需求”，自然无暇顾及周期长、见效慢的大学内在品质的提升。但本质上，则是因学科的内在生成逻辑与外部推动逻辑存在差异，学科的内在生成逻辑充满偶然性和不确定性，而资源配置天生偏好“外部推动逻辑”，从而导致“制度性低效”[7]。

2.建设重投入而轻培育

（1）各省“双一流”建设中的人才政策较为注重外部引进而轻视内部培育。从表2的人才支持政策中可知，以东部为代表的大多数地区普遍重视人才的外部引进，主要希望引进具有“院士、千人计划人才、国家高层次人才特殊支持计划人才、长江学者、青年长江学者、国家杰出青年科学基金获得者”等头衔的高层次人才。例如，江苏省计划在2020年实现全职聘任600名特聘教授，福建省支持“一事一议”协商引进政策；而少数中西部欠发达地区则提出“引进”和“培育”并重，并积极探索“联合培养”之路。值得注意的是，虽然少数中西部地区提出了引进和培养并重的思路，但是在政策描述时仍将引进人才放在培养人才之前进行说明，这也在一定程度上表明了其更加重视外部人才引进的工作。例如，宁夏回族自治区选择加大高水平博士引进培养力度，贵州省鼓励高校间建立发展战略联盟，内蒙古自治区则积极推进国内国际交流合作，努力探索人才资源的“联合共享”之路。

长此以往，各省都将走向“重金抢人”的人才争夺之路，盲目竞争的局面将难以扭转。与此同时，外部引进人才的潜在问题不容忽视，虽然短时间内可以带来学校各项排名指标的大幅提升，但缺乏可持续性，无异于揠苗助长。中西部地区在这场轰轰烈烈的“人才争夺战”中将沦为重灾区，不仅外部人才难以引进，而且原有人才也流失严重。虽然在国家“一带一路”战略规划下，中西部地区对高层次人才有着迫切而现实的需求，国家也出台了《关于进一步加强和规范高校人才引进工作的若干意见》《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》等文件，引导高层次人力资本有效配置，但是在我国东部地区财政大力支持和优惠政策迅速落地的背景下，无序且盲目的“人才争夺战”恐将难以避免。

（2）重视资金投入而轻视制度建设。在资金支持方面，各地均较为重视资金投入，且东部地区资金投入力度普遍高于中西部地区。从表2的财政经费支持中可知，“十三五”期间，山东、河北、福建三省分别筹资50亿元、25亿元、16亿元支持“双一流”建设，广东省则在2015~2017年间就投入50亿元建设资金。在中西部地区，河南省计划一期（2015~2017年）投入10亿元资金，二期（2018~2024年）年均投入3亿元，宁夏回族自治区计划在2017~2020年间将高等教育专项资金规模增加2亿元，陕西省拟对进入国家“双一流”建设序列的高校省级财政按照中央财政支持标准进行1︰1配套。但是，重视资金投入之余制度规范并未形成，在招生与学位授予、人事、财务等方面缺乏必要的配套制度，这将不利于“双一流”建设的财政资金更加有效地发挥作用。

之所以形成重投入而轻培育的无序竞争局面，主要是因为“双一流”建设严重依赖政府外部推动，在制度缺失的情境下学术共同体的作用难以得到有效发挥。一流的师资队伍是建成世界一流大学的关键要素[8]，积极抢夺高层次人才也成为各省份建设“双一流”的速成法。如今，高层次人才引进呈现粗放式的盲目竞争格局，其主要特点就是依靠资金实力来“重金挖人”，这种粗放式的人才引进模式着眼短期利益，实在难以持续。从外部因素而言，地区间的人才聚集效应和资金投入实力的差距产生了一定影响。相比中西部地区，我国东部地区教育资源发达，人才储备优势明显，科研团队和创新平台较为成熟且协同创新能力较强，而且东部高校财力雄厚，教师待遇较高，拥有强大的人才吸引力。从内部因素而言，政府是推动“双一流”建设的重要力量，但其立足于高等教育领域之外，并不了解高等教育发展的规律和特点，而真正了解高等教育发展规律的学术共同体并未有效参与到人才评价、学科评估、发展路径设计、资金使用等制度建设过程中，从而导致了制度缺失和无序竞争的局面。

3.建设重规范而轻特色

（1）政策名称保持高度一致。各省份政策名称中较多出现“一流大学”“高水平大学”“一流学科”等词汇，这也和国家层面的政策文本在名称上保持高度一致。例如，《辽宁省统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施方案》《福建省人民政府关于建设一流大学和一流学科的实施意见》《湖北省人民政府关于推进一流大学和一流学科建设的实施意见》和《甘肃省人民政府关于印发统筹推进高水平大学和一流学科建设实施方案的通知》等。

（2）政策文本结构的一致性特点突出。国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》包括总体要求、建设任务、改革任务、支持措施、组织实施五个主要部分。青海、宁夏、内蒙古、甘肃、陕西、湖南、湖北、河南、安徽、河北和辽宁等11个省份的“双一流”政策文本结构与国务院文件一致性最强，仅在某些部分的表述上略有不同。以山东、江苏、海南、福建为代表的东部省份加入了重点项目、重点任务、立项条件等内容。西部地区的贵州省将发展思路单列出来。中部地区的山西省则围绕“1331工程”②，重点规范了该工程的建设任务。但综合而言，各省“双一流”建设政策文本的主要内容均是按照“建设原则→建设目标→工作任务→建设措施”的逻辑结构进行撰写，体现了较强的一致性特征。

表2 省域“双一流”建设的人才政策与财政支持政策

3.建设重规范而轻特色

（3）政策颁布的时间周期大多在一年左右。在已出台“双一流”建设政策的地区中，东部省份平均耗时375.29天，中部省份平均耗时389.71天，西部省份平均耗时306.83天，20个省级行政单位出台“双一流”建设政策平均耗时359.80天。除河南省（45天）颁布时间较为迅速外，其他各地区基本能在一年左右的时间周期内颁布地方“双一流”建设政策，从整体上看，各地区间平均政策颁布时间差距并不大，见表3所示。

表3 东、中、西部地区“双一流”政策颁布时间情况

注：本表中的时间指距国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（2015年10月24日）颁布后的天数。

（4）建设周期呈现出较为一致的“三阶段”特征。多数地区“双一流”建设工作分三个阶段进行，大多按照“2020年→2030年→本世界中叶”的时间表分阶段建设，具体见表4所示。仅有少数地区存在不同情况，例如陕西省、安徽省只以2020年左右为界划分了一个建设阶段并提出了具体目标，宁夏回族自治区、河南省则将建设工作分为两个阶段，只有青海省将建设周期分为四个阶段，而贵州省、山西省并未明确划分建设阶段与周期。

综上，各省份“双一流”建设的政策名称、文本结构、颁布时间、建设周期等方面均呈现出非常强的一致性和规范性，但缺乏不同区域发展特色、大学特色和学科特色等个性特征。究其原因，这是因为政策制定的出发点以“向上负责”为主，缺少立足地方特色的“向下负责”意识。首先，“向上负责”已经成为政策制定时的一种行为自觉，省域“双一流”政策的制定以国务院文件为依据，各省（区、市）均是按照国务院的整体部署，制定本地区“双一流”建设的细化措施，但各地因缺乏“向下负责”的意识，导致省域“双一流”政策的规范性较强而创新性不足，在政策文本中难觅地方特色。其次，许多地区缺乏高等教育事业发展的系统性、全局性规划，区域内高校对自身的定位并不明确，甚至缺乏对自身特色资源和优势资源的了解和认知，这也在客观上导致政策制定时难以立足地方特色。

表4 各省域“双一流”建设阶段状况

三、统筹推进省域“双一流”建设的破解策略

“双一流”建设是新时期为提升我国高等教育整体发展水平、增强高等教育国际竞争力的重要战略决策。各省（区/市）立足本地实际相继出台了“双一流”建设政策，为本地区一流大学、一流学科的建设作出了整体安排和谋划布局。贯彻落实国家政策导向，深入推进省域“双一流”建设实践，需要树立理论自信，实现政策创新，化解诸多矛盾。

1.尊重大学自治和学科发展规律，理性推进“双一流”建设

从宏观层面而言，高等教育存在“政治论”和“认识论”两种哲学基础，“双一流”建设目标的制定也应符合双重约束，即考量社会需求和知识发展两个维度。从微观层面而言，一流学科的成长具有外部推动和内在生成双螺旋逻辑的制度特性，由此决定了良性的学科发展必须同时重视外部显性评价机制和内在隐性评价机制约束，并在两种机制约束间保持“适度均衡”[7]。因此，“双一流”建设必须尊重大学自治和学术自由的研究传统，尊重学术研究工作的自发秩序，积极营造自由开放、兼容并包、宽松容错和追求卓越的学术氛围，注重学科内在品质和文化的培育。“一流”一词的内涵既包括办学水平、硬件条件等外在的评价维度，也包括大学精神与文化、知识创造与传播等内在品质维度。“双一流”建设在回应大学排名、学科评估等外部问责的同时，也应兼顾“高深知识”生产、精神文化凝练等内部塑造。

2.注重制度建设，避免盲目竞争

高层次人才队伍是“双一流”建设过程中的最具活力的关键要素。一流大学需要一流学科支撑，而一流学科的形成离不开一流学者的聚集，一流大学、一流学科与一流学者之间紧密耦合。一方面，要想打破重投入而轻培育的典型矛盾，应该尽快改变着眼于短期利益的粗放式人才引进模式，加快建立健全本地人才激励制度，在职称评审、职级晋升、科研经费等多方面出台配套制度，强化激励机制合理性与公平性，构建符合高层次人才成长需求的动力体系。只有更加注重人才的内部培养，才有利于人才供给的长期可持续，以满足高等教育事业长远发展的需要。另一方面，各地区应该进一步完善制度建设，扫清学术共同体参与“双一流”建设的制度障碍，让学术共同体有机会参与到招生与学位授予、人事、财务等方面的制度建设中，特别是在人才评价、学科评估、发展路径设计、资金使用等领域发挥更大的作用，努力改变行政部门对高层次“头衔”人才的特殊偏好，从而改善各地区对高层次“头衔”人才盲目争夺的局面。

3.实施错位发展战略，突出特色

“双一流”政策的本质还是院校重点建设政策，是对新中国成立以来重点建设政策的继承与调适[9]，普惠性的平均分配是对“双一流”设计思路的误读。各地区应摒弃重规范而轻特色的发展理念，积极实施错位发展战略，突出自身特色，走差异化道路，这将是参与“双一流”建设的占优策略。一方面，政府有关部门需积极探索科学的绩效评价工具，合理配置教育资源，完善“能进能退”的动态调整等配套制度保障，倒逼各地区、各高校主动进行错位发展。另一方面，避免短视的政策调整，保证院校发展战略规划的长期性和稳定性，持续提升教育质量和核心竞争力才是积极参与“双一流”建设的坚实保障。再进一步，关于区域错位发展而言，东部地区可以进一步发挥自身高等教育资源优势，树立在“双一流”建设中瞄准世界前沿、争当世界一流的高水平角色定位；中西部地区则可以关注国内学科领军人才和高水平团队、中青年教师等人才群体和本地区特色学科的发展，紧抓地区优势和地区特色促进自身发展。对于处在不同发展层次的高校而言，重点高校应进一步抓住机遇提升人才培养质量，提高学术科研人才的综合培养能力；而非重点建设高校可以依托本校优势，以特色驱动发展，找准定位，着力加强专业技能型人才、实践应用型人才的培养能力。

[1] 毕建宏. 各地“双一流”建设方案综述[Z]. 北京大学中国教育财政科学研究所科研简报, 2017(7): 1-30.

[2] 吴合文. “双一流”建设的系统审思与推进策略[J]. 高等教育研究, 2017(1): 29-36.

[3] 孙绵涛, 王刚. 地方贯彻《教育规划纲要》政策研究[J]. 教育研究, 2012(10): 19-27.

[4] 陈学飞. 教育政策研究基础[M]. 北京: 人民教育出版社，2011: 140.

[5] 周光礼. “双一流”建设中的学术突破——论大学学科、专业、课程一体化建设[J]. 教育研究, 2016(5): 72-76.

[6] 阎凤桥. 我国高等教育“双一流”建设的制度逻辑分析[J].高等教育研究, 2016(11): 46-50.

[7] 高耀. 学科评估机制失衡的效率损失与补偿策略——兼论“一流学科”建设的路径取向[C]//全国高校质量监测研究会2017年学术年会论文集. 北京: 全国高校质量监测研究会, 2017: 1-8.

[8] 谈哲敏. 师资队伍是“双一流”建设的核心[J]. 中国高等教育, 2017(3): 26-28.

[9] 张端鸿. “双一流”: 新时期我国院校重点建设政策的延续与调试[J]. 教育发展研究, 2016(23): 67-72.

（责任编辑黄欢）

①需要说明的是，由于各地区出台的政策方案呈现不同的特点和风格，在下文的不同维度的对比分析中，比较对象将按照“可比性”原则灵活进行纳入。

②“1331工程”主要是指全面落实立德树人的根本任务，加强重点学科、重点实验室和重点创新团队建设，加强协同创新中心、工程（技术）研究中心、产业技术创新研究院（战略联盟）建设，努力产出一批标志性成果。