高校内部权力问责：内涵、动因、问题与改进路径①

苏永建，李 冲，李易飞

（大连理工大学，辽宁 大连 116024）

一、高校内部权力问责：内涵与实质

在高等教育发展的漫长历史中，问责与大学的关系并不十分紧密［1］。20世纪80年代以来，和其他公共部门一样，高等教育成为问责运动的一部分。［2］现代意义上的高等教育问责是在古典大学向现代大学转变的过程中或者说是大学从社会边缘走向社会中心的过程中逐渐产生的。马丁·特罗（Martin Trow）认为问责是对传统意义上的信任的一种替代，具体而言，问责是指向他人报告（report）、解释（explain）、证明（justify）和回答（answer）资源是如何利用以及产生了何种效果的一种责任与义务（obligation）。在不同的社会情境中，问责事关不同的行动并与不同的支持方式相联系，从而采取了不同的形式。关于问责的最根本性的问题是：由谁来进行问责？问责什么？向谁问责？通过何种方式问责？问责的结果是什么？［3］从这一结构和过程的角度出发对问责所作的界定由于考虑到了问责的主体、内容、客体、途径（方式）以及结果等，在有关高等教育问责的研究中得到了广泛认可和应用。

在这一定义中，问责包括责任和义务两个方面，这使得问责区别于一般意义上的责任。具体来说，在问责这一概念中，责任和义务指向的并不是伦理意义上岗位本身的责任和义务，而是在政治意义上指代责任主体（权力代理方）就包括结果在内的、职责履行的整体情况接受外部主体（权力委托方）质询、评价乃至控制并做出反馈的一种关系。由此可见，问责在本质上体现的是一种权力关系，它要求掌握并行使权力的主体“切实履行自己的责任来向公众做出交代。”［4］另外，作为一种具有极强政治含义的问责，问责通常还被视为一种责任追究的过程，其“重要意涵在于制裁，包括辞职、罚款、民事赔偿、纪律惩处、正式的司法审判以及公开性的、引发媒体关注的议会或法院的听证，等等。”［5］总之，问责是一个具有“多面性”［6］的概念。按照这种定义，高校内部权力问责是指向他人报告、解释、证明和回答内部权力是如何运行以及产生了何种效果的一种责任与义务。作为一种动态关系的表达，高校内部权力问责的实质是通过制度化的途径和手段对高校内部权力运行进行制约和监督，保障和促进权力的有效运行。建立系统化、制度化的高校内部权力问责体系，可以从源头上预防因内部权力不作为而导致的权力真空，从过程层面防范因内部权力运行失范可能导致的各种风险，从结果层面惩治因内部权力滥用甚至权力腐败导致的种种违规或违法行为，其目的在于回应高校内外部利益相关者的多元化诉求，维护内部权力运作的合法性，在高校内部形成一种健康的权力生态。从这个意义上讲，对内部权力的问责涵盖了内部权力运行的各个阶段，而不仅仅是从底线层面进行责任追究。同时，也意味着完善高校内部权力问责制不能仅仅局限于惩罚，应该将其视为一个系统，从多方面、多维度对其加以改进。

二、完善高校内部权力问责制的动因

（一）完善中国特色现代大学制度的基本要求

现代大学制度是一种关系的集合，通常包括大学与政府的关系、大学与社会的关系以及大学内部的治理结构。尽管现代大学制度的常用话语体系十分强调大学自治、学术自由和教授治学（校），但这并不意味着大学可以或者能够享有不受任何限制的自由和无边界的自治。相反，作为一种开放系统，现代大学无法排斥甚至需要外部力量的介入（比如第三方评价组织）来维持其存在的合法性，与此同时，大学自身也应该以一种恰当的方式回应外部利益相关者的关切。这种互动关系的制度化就是高等教育问责制的建立。20世纪80年代以来，以经济、效率、效益、绩效等为核心的新公共管理理念成为高等教育改革与发展的新的指导原则。在这种背景下，作为资源供给方和消费者的外部利益相关者明确要求高校公开办学实践的相关数据并予以监督，而高校迫于竞争的压力也应该“向外界解释说明权力使用的正确性；展示他们所取得的成绩是适合于组织机构发展的；报告绩效情况；对资源的使用与获取的成绩进行效能与效率的评估；说明对课程与服务质量的保障情况；展示如何满足公众需求。”［7］问责尽管在很多方面对现代大学发展产生了负面效应，但问责并非某个国家或某种高等教育系统的独特产物，而是世界范围内现代大学制度发展过程中的一般规律，中国概莫能外。由于内外部权力的产生、授予、行使和制约等是现代大学制度的核心［8］，作为一种对内部权力进行制约和监督的重要途径，对高校内部权力的问责自然成为完善中国特色现代大学制度的基本要求。

（二）高等院校健康运行的制度保障

党委权力、行政权力和学术权力是中国高校内部三种主要的权力类型，每一种权力均有其应该发挥的范围，每一种权力的准确定位以及三种权力之间的合理分工和有效行使是高校健康运行的重要前提。相反，权力的越界可能会导致不同权力之间的失衡和强势权力的寻租甚至权力的腐败，进而威胁高校内部应有的权力生态。长期以来，各级政府一直把所属高校视为附属的行政机构而非独立的学术性组织，在这种理念的支配下，高校内部存在的三元权力结构（党委权力、行政权力和学术权力）在运行过程中往往演化为党委权力与行政权力的一体化运行［9］（即通常我们所说的行政权力）以及行政权力与学术权力的经常性冲突。20世纪90年代以来，随着政府在高等教育领域广泛实施“项目制”管理方式，高校内部的行政权力因掌控更多资源反而出现了进一步集中的趋势，其结果是在高校内部形成了学校党委和行政部门所主导的“泛行政化”的权力生态。近年来所出现的“去行政化”以及倡导“二级学院治理”的呼声正是对于此种权力失衡和失序的一种自然反应。尽管《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在“建立现代学校制度”部分明确提出“克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，但从实践层面来看，在高校内部“去行政化”进展缓慢。权力失衡导致的权力不作为、权力滥用甚至权力腐败屡见不鲜。因此，从底线层面构建对高校内部权力进行问责的机制势在必行。

（三）提高高等教育质量的必然要求

保障和提高质量是高校在现代社会维系其合法性的重要依据。为了保障和提高质量，大部分高校都建立起了与国家高等教育质量保障体系具有同构性的内部质量保障体系。理论上讲，作为一种底部沉重的组织，校内基层学术组织和教师应该成为质量保障的主体，但在当前“泛行政化”的权力生态中，事实上由校级行政部门掌握着对于“什么是质量”进行转译或界定的权利，几乎垄断着与保障和提高质量相关的核心资源，形成了权力与责任倒置的内部质量保障格局。在效率和绩效等新公共管理理念的支配下，高校行政部门倾向于将各类具有高显示度的资源和产出类指标简单地视为质量，忽视了教学、科研和社会服务等工作过程的复杂性，导致了诸如“效率崇拜”“重科研、轻教学”以及学术不端和学术腐败等诸多负面后果。高校作为一种学术性组织，知识的高深性、多样性和复杂性要求用多元化的质量观来指导质量实践，“试图通过自上而下的监督、规划和管理等手段在系统的大部分范围内保证质量的做法几乎是无补于事的，甚至是自讨没趣的。”［10］因此，要进一步提高质量需要对当前较少受到监督和约束的行政权力以及由此所衍生出的意外后果进行问责，否则单一化的质量观将无法灵活应对越来越多样化的质量实践，更遑论持续提高质量。

三、高校内部权力问责中的主要问题

（一）片面理解问责引发消极的意外后果

对于问责的理解关系到建立什么样的问责制度、如何实施问责以及问责会产生何种后果。换言之，如何理解问责不是一种文字游戏，而是一种预测问责后果的指示器。我们发现，在当前高校内部权力问责的实践和研究中，人们几乎都是从消极意义上来理解问责，典型表现是将权力问责窄化为对于权力腐败的惩罚或者把问责等价于对领导干部违规违纪行为的问责。这种意义上的问责常常被视为一种控制和惩罚的技术，关注的是权力运行的意外后果。对于问责的片面认识在实践中产生了诸如问责悖论和选择性问责等不良的政治后果。

问责悖论指的是实施问责的过程中或使用问责结果时采取一刀切的方式，把作为手段的问责当成了目的，非但未产生良好的预期效果，反而结出了意外的“恶果”。如学生评教作为一项重要的教学质量问责措施，应该兼具质量控制和质量改进的目的，但事实上由于片面强调或强化问责的控制与惩罚功能，这一制度在很多高校逐渐异化为教学管理部门对教师权力进行问责的手段。为了规避问责带来的一系列负面后果，一部分教师选择“讨好”学生来提高评教分数，产生了“比较严重的行为偏差和信息失真，导致学生评教结果不能真实反映教师教学水平与质量”［11］。

选择性问责指的是问责主体对犯有重大过失或者其行为引发较大舆论压力且受到教育行政管理部门关注的权力主体进行问责，而对那些他们认为学校内部可以控制且极有可能对学校声誉造成负面影响的事件则有意“回避”问责甚至与权力主体“合谋”来推脱应负有的责任，导致问责“不了了之”。如在国内近些年来多次发生的学术论文造假和撤稿事件中，很多高校非但未针对相关责任主体启动问责程序，反而“护短”或者选择“沉默”的方式消极应对。其原因在于在类似事件中，高校狭隘地将问责等同于“自曝家丑”，只考虑到了问责所引发的负面结果，却没有意识到及时且积极的问责在建立高校与利益相关者之间信任关系中的积极作用。

（二）内部权力问责的制度供给不足

问责制度是有关问责的系统化的和程序化的规范与规章，是形成问责意识、规范问责行为、有效实施问责的根本保障和主要依据。作为一种制度，正式的问责制在中国起源于政府行政管理领域，是建立责任政府的产物，距今不过十年左右的时间，相关制度建设并不完善。与之相比，中国高等教育问责制度建设起步更晚，最初主要局限于政府对高校的管理和高校内部的管理。随着高等教育规模的持续扩张，现代意义上的问责制逐渐进入到中国高等教育领域。与规模的快速扩张相比，中国高等教育问责制的发展十分缓慢。在高校内部权力问责方面同样如此，主要表现为相关制度建设滞后。

首先，很多高校并未落实党和国家有关党政干部任职与考核的规定，没有根据有关规定建立规范学校党政权力运行的规章制度、实施办法和实施细则。教育部巡视组在给有关高校的反馈意见中列出的主要问题就包括“干部考核问责、能上能下的机制不够完善”；“党风廉政建设目标管理和考核等还缺乏刚性、可操作性的制度要求”；“反腐倡廉制度建设不完善，缺乏适合本校特点、操作性强的考核和责任追究具体办法”等。内部权力问责制度建设滞后正是导致近些年来某些高校违规提拔任用干部、权力异化甚至权力腐败等问题产生的主要原因。

其次，在一些重大工程、项目和重要的领域中缺乏明确、适当且有效的内部权力问责制度。改革开放以来，随着市场机制的引入，项目制逐渐成为中国高等教育治理的主要方式之一。在“项目治理”的过程中，院校内部的科层权力与学术权力往往汇合在一起，形成一种新的行政-学术权力。但在系统层面和高校内部，我们尚未发现针对这种混合型的权力实施问责的正式制度。与此同时，大部分高校对教师权力的问责主要集中在教学和科研方面，未能覆盖教师权力的其他重要领域。

第三，高校内部权力问责制度建设滞后于高校发展的需要。高校作为一个具有多目标和多重属性的组织，理应建立不同于其他组织的内部权力问责制度。但到目前为止，中国高校内部权力问责制度建设的动力更多来自中央党政问责的压力，焦点也主要集中在对党政干部权力的问责。对于党政干部的问责也基本局限于事后责任的追究，诸如民主问责、信息公开等其他预防性的问责制度建设明显滞后。在这种跟随式的问责制度建设中，高校基本复制了党政干部问责的有关条例和规定，但却并未根据高校的实际情况进行创造性转化，使得高校内部权力问责制度日益同质化。

（三）问责失灵现象突出

问责过程是问责制度和问责效果之间重要的中介变量。问责的过程或程度直接关系到问责的结果。从当前的实际情况来看，问责在高校内部权力制约和监督中扮演着日益重要的角色，但这种问责基本上还属于自上而下的“压力型”问责而非自发的制度化问责。这种类似于完成任务式的问责“治标不治本”，反而使得高校内部的问责主体在履责过程中被动等待甚至消极应付，导致产生“有责不问”“有责难问”和“有责少问”等问责失灵问题。

“有责不问”指的是问责失灵中的“不为”，即权力问责中问责主体拥有问责的权力和职责，但疏于履行甚至“不作为”的现象。“有责不问”反映出当前高校内部权力问责中问责意识的淡薄。教育部巡视组在给有关高校的反馈意见中多次指出高校内部权力问责中存在诸如学校纪委“对监督、执纪、问责的主业主责聚焦不够”，落实责任时“重部署、轻落实，重调查、轻问责”等问题。《高等学校信息公开办法》施行之后，一些高校并未依法公开信息或遇到申请公开“三公”信息时虚与委蛇，甚至明确拒绝。［12］更为严重的是，相关部门并没有对此采取实质性的问责措施，使得《信息公开办法》在某种程度上沦为一种象征性政策。

“有责难问”指的是问责失灵中的“不能”，即权力问责中的问责主体拥有问责的权力和职责，但自身能力和水平不足，导致问责达不到应有的效果。教育部巡视组在给有关高校的反馈意见中多次指出，高校纪委在具体的问责工作中“不敢动真碰硬，对违反中央八项规定精神等违规违纪问题处理不规范，向上级报告不及时”，“协助党委抓党风廉政建设和反腐败工作的力度不够，监督执纪问责的能力和工作水平仍需进一步提高”。

“有责少问”指的是问责失灵中的“不够”，即权力问责中的问责主体拥有问责的权力、职责和能力，但在具体问责的过程中，问责主体出于机会主义考虑或其他原因，不能完全履行问责的责任，导致出现“有组织的不负责任”，属于权大责小的权责失衡问题，也就是通常我们所说的“中梗阻”现象。

四、改进高校内部权力问责的基本路径

（一）全面准确理解内部权力问责的内涵

作为一个内涵与外延都十分丰富的概念，问责涉及多个方面，具有多种维度。全面准确理解内部权力问责的内涵是提高高校内部权力问责有效性的根本前提。如前所述，基于“报应主义观的理解”［13］把权力问责视为一种单向度的事后追责机制，导致我们往往从消极意义上来理解问责，掩盖了问责的其他功能。事实上，惩罚并非权力问责的唯一功能，或者说问责并不完全等同于惩罚，诸如要求权力主体就所履行的职责情况作出书面或口头说明、解释等同样属于问责。从这个角度来讲，对权力的问责兼具沟通、预防、奖励和惩罚等多种功能和观测维度。作为沟通和预防的权力问责关注的是权力的运作过程，强调的是权力运作的公开性、透明性，反映的是权力运行中的道德属性，关注的是权力主体应尽的义务，属于一种前摄性的问责理念；作为奖励和惩罚的权力问责关注的是权力运行的结果，强调的是权力主体的责任，属于一种回溯性的问责理念。由此，我们可以把高校内部权力问责分为软性问责和硬性问责。其中作为沟通和预防的权力问责面向的是权力的运行过程，属于软性问责；作为奖励和惩罚的问责面向的是权力可能导致的利害后果，属于硬性问责。基于这种多元化的理解，我们可以针对权力运行的不同阶段和不同方面实施不同形式的问责，避免因“恐惧问责”导致问责异化或因将问责视为目的而非手段，进而导致问责失灵。

另外，从问责的主体来看，对高校内部权力实施问责并不是某一个部门（比如学校纪委）垄断性的职能，对内部权力的问责并不意味着问责的来源就局限于高校内部。事实上，高校内部权力的所有利益相关者都有对内部权力运行状况进行问责的权利。为了走出当前高校内部权力问责所陷入的不作为、不合规和不到位等困境，学术界有必要进一步理清高校内部权力问责的内涵，从源头上为提高高校内部权力问责的有效性提供支撑。

（二）进一步完善高校内部权力问责制度

正是问责制度的缺失才导致问责在实践中沦为象征性的口号；正是问责制度的不完善才导致出现违规违纪问题不去问责、难以问责或不敢问责等问责的异化现象；正是问责的异化直接增加了问责的成本，降低了问责的有效性。从制度经济学的视角来看，良好的制度可以减少交易成本。因此，为了提高问责的有效性，必须把高校内部权力问责关进制度的笼子，建立一种可行且有效的问责制度。

世界银行专家组认为，一个可行且有效的问责制包含三个基本要素［14］：惩罚性、回应性和强制性。其中，惩罚性指问责制中必需包含清晰且具体的惩罚措施，指向的是可操作化的成文规则，即问责必须有依据和程序，这是问责得以有效实施的基本前提。2014年1月中组部印发的《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》中提出“建立问责制度，就需要描述清楚权力所对应的责任，特别是履职不到位的类型、性质和情节，以及相应被追究责任的内容和方式等”，“为开展倒查、追究问责提供依据。”回应性指问责对象在解释或回应问责关切时必需对其行为的公正和正确提供必要的信息，指向的是一种证据文化，即问责的过程是建立在可靠的事实及真实的数据或材料基础上的。联合国教科文组织在《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》中也明确指出，在国家及全球层面参与和关注公共教育的诸多利益相关方认为，数据对于问责至关重要。强制性指问责主体要拥有强制制裁的能力，当问责对象失职或因权力使用不当导致公共利益受损时，无法逃脱被制裁的结果，指向的是问责主体的权力，即保证问责能够落到实处而不是仅仅停留在口头上。这三个要素或者说三个原则为完善高校内部权力问责制度提供了一个有益的参考框架。参照这样一种框架，为了提高高校内部权力问责的有效性，首先，应该完善高校内部权力问责的成文规则和具体的实施细则，解决正式制度供给不足的问题；其次，高校内部权力主体必须为其履责行为提供必要的证据；第三，高校内部权力问责主体要被赋予必要的、可行使的权力。

（三）加强元问责，构建有效的内部权力问责网络和问责文化

对于内部权力问责的理解和建立内部权力问责制度为有效实施问责提供了理论上和政策上的可能性，但现实中常常出现问责主体因未能完全履行问责的职能而出现问责失灵的困境。从问责主体的角度来加强元问责是走出这一困境的主要策略。

首先，坚持党的领导，根据责权对等的原则，加强党对高校内部权力问责主体的问责。学校党委和纪委在高校内部权力问责中分别担负着主体责任和监督责任，是高校内部权力问责的主体力量。学校党委和纪委在问责中的担当程度不仅直接关系到问责的成效，而且关系到问责生态的形成。坚持和改进党对高校内部权力问责的领导，对学校党委和纪委实施有效问责是提高当前高校内部权力问责有效性的根本保障。

其次，拓展问责主体的范围并赋予这些问责主体必要的权力，构建有效的高校内部权力问责网络。当前高校内部权力问责主体的单一提高了问责失灵的风险系数。从风险防控特别是分散风险的角度来讲，当前需要从单一维度的问责走向多维度的问责，兼顾同体问责与异体问责，从单向度的行政等级问责走向立体式的网络问责。

第三，大力推动问责文化的建设。当前高校内部权力问责的实践大都秉持结构功能主义的路径，重视结构化的政策或程序，但事实上结构化的问责路径只是提高问责有效性的必要条件。从根本上提高高校内部权力问责的有效性还必须将问责内化为问责主体的意识，在继续强化强制性问责的同时建立一种基于责任伦理的、多主体主动参与的自愿问责体系，使得问责从象征性问责转向实质性问责。